中央向地方的财政转移支付——个均等化公式和模拟结果[＊]，本文主要内容关键词为：均等论文,公式论文,转移支付论文,财政论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年中国的财政改革在规范政府间税权划分方面取得了重要的进展。然而，在中央和地方的财政关系方面仍有两个需要解决的问题：一是各级政府间事权还没有明确界定；二是各级政府间的财政转移支付还保留有旧体制的特征。本文重点研究第二个问题。在比较各国转移支付体制的基础上，本文将讨论各种转移支付模式的特点和对数据的要求，并以中国的数据建立一个示范性的模型来说明公式化转移支付体系在中国的具体运用。
一、引言
目前，中国的转移支付体制主要包括四个组成部分。[①a]第一部分是1988—1993年所推行的财政承包体制的延续。即在1994年之后，各地（包括省、直辖市、自治区和一些计划单列市）继续按财政承包体制向中央上解财政收入或接受中央补助，亦称体制上解和体制补助。第二部分是1994年开始实行的中央向地方的“税收返还”，以保证各地财政收入不少于其1993年的水平，返还基数按增值税和消费税的增长率的一定比例增长。第三部分是自1995年起实行的“过渡期转移支付办法”。这个办法首次采用了数学公式来估算地方财政能力和支出需求，是将中国转移支付体制规范化的一个重要进展。但由于中央财力有限，1995年用这个办法所分配的财源仅占中央财政收入的0.5%，其均等化能力十分有限。另外，这个过渡办法带有考虑各种特殊利益的特点，与规范的均等化模型还有一定的距离。上述三个部分均属一般目的转移支付，即无条件的转移支付。第四部分包括各种特殊目的拨款，或称专项补助或拨款。其中包括财政部掌握的用于救灾、扶贫、价格补贴等的补助和由各部门掌握（如一些教育、卫生、环保、基础设施）的专项拨款。
1994年，中央政府向地方政府净转移支付是1700亿元，[②a]其中约三分之二为无条件的转移支付。这些无条件转移支付在设计上至少有两个缺陷。首先，这些转移支付的主要目的不是为了解决地区间不平衡，相反，在很大程度上强调地方的既得利益。有关的国际经验（如日本、加拿大、德国等）表明，政府间转移支付是解决地区差异问题的主要工具。据一些学者研究的结果，中国是世界上地区差异最为严重的国家之一，但政府间的转移支付却基本上没有起到减小地区差异的作用。第二，政府间转移支付的分配缺乏明确的标准（即对地方财政能力和需求的科学测度）。这导致了不规范的分配模式，也鼓励了地方政府讨价还价的行为。
在过去几十年中，许多发达国家和一些发展中国家已经实行了公式化的转移支付制度，为一些正在改革政府间转移支付体制的国家提供了许多有用的经验。本文以笔者对各国转移支付体制的比较研究为基础，提出了一个简单的均等化转移支付模型，并以1994年中国数据进行了模拟计算，希望对中国的转移支付改革在方法上提供一个参考。[①b]
二、用中国数据进行模拟的一个转移支付模型
这一部分提出一套具体的均等化转移支付公式，并利用1994年中国的财政数据估算中国30个省、自治区和直辖市（下简称省）的财政能力和支出需求。在此基础上，计算了1994年按此公式“应有的”从中央向各省的转移支付，并将这些结果与1994年的实际转移支付数据进行比较。
这套公式的基本目标是使各省在相近的税收努力程度（地方税有效税率相近）的情况下能提供相近水平的公共产品和服务。我想强调的是，本节所进行的估算的主要目的是为了提供一个实验性的例子，用来说明在可用数据较少的情况下，如何建立一个均等化的转移支付公式。要使一套公式能在实际中运用，还需要做大量的修改和模拟。其中的一些假设还需要进一步推敲，反映收入能力和支出成本的数据质量也有待提高。
（一）对财政能力的估算
我使用了两种方法来估算各省的财政能力，即每个省在全国平均税率下应该征得的税收收入。这项计算中最主要的工作是对各省税基的估算。第一种方法是用各省的GDP水平来近似地方税基。回归计算的结果表明，GDP数据可以解释地方财政收入差异的75%。第二种方法用两个变量来估算地方税基：社会商品零售总额和工业企业的税前利润。使用这一方法的理由是在1994年分税制改革以后，营业税和地方企业所得税成为两个主要的地方税种。由于营业税税基的数据无法获得，本方法假设其与社会商品零售总额呈较强的正相关。另外一个假设是地方企业所得税与工业企业利润成正相关关系。用这种方法进行回归计算，发现这两个变量预测实际税收的效果比第一种方法更佳（相关系数的平方达0.88，即两个变量可解释地方财政收入差异的88%）。所以本节采用这种方法来估算各省的财政能力。此公式为：
C[，i]＝0.0896SALES[，i]+0.1679PROF[，i]
式中C[，i]是第i省的财政能力，SALFS[，i]是第i省1994年的商品零售总额，PROF[，i]是第i省的国有工业企业1994年的税前利润。用此公式对各省财政能力的计算结果见本文后面的表A—1。
（二）对支出需求的估算
我将每个省的支出需求分成七类：教育、卫生、社会福利、公检法、基础设施维护、行政管理、其它公共服务。每一类需求由一个公式来估算，然后将七类需求相加得到每个省的总支出需求。我在选择每个公式中所使用的变量时采用了如下原则：（1）这些变量是决定和影响支出需求的最重要因素；（2）变量的个数不能过多，以保证公式易为使用者理解；（3）每一公式中的各种变量有较少的线性相关，以免重复计算某些因素；（4）这些变量的统计数据存在和并可获得。
我选择的决定每类需求的变量是：教育：人口、平均受教育年份；卫生：人口、平均预期寿命；社会福利：人口、65岁以上人口占总人口的百分比、城市失业率；公检法：人口、城市人口百分比；基础设施维护：公路的长度、土地面积；行政管理：人口；其它服务：人口。
对每一个省的支出需求的计算的三个步骤分别如下：
第一，决定每类支出占总支出的比重。这些比重按1994年的实际数据计算。其结果是：教育：0.276；卫生：0.090；社会福利：0.031；公检法：0.072；基础设施维护：0.077；行政管理：0.219；其它服务：0.234。
30个省的第K类支出需求（K＝教育、卫生等）的总和（TN[，K]）是其比重（α[，K]）与所有类别的总支出需求之积。设30个省的总地方支出需求为TN，则第K类支出需求为：
TN[，K]＝α[，K][＊]TN
第二步，决定每个省第K类（K＝教育、卫生等）支出需求。对教育支出（K＝E），第i省的支出需求用下式来计算：
N[，iE]＝TN[，E]（P[，i]E[，i]／Σ[，j]P[，j]E[，j]＝α[，E][＊]TN（P[，i]E[，i]／Σ[，j]P[，j]E[，j]）
式中N[，iE]是第i省对教育的支出需求，α[，E]＝0.276是教育支出占总支出的比重，TN[，E]是30个省对教育的总的支出需求，P[，i]是第i省的人口，E[，i]是全国人口平均受教育年份与第i省人口受教育年份的比率，P[，i]E[，i]／Σ[，j]P[，j]E[，j]是第i省教育支出需求占30个省总的对教育支出需求的份额。j＝1，2，……，30，Σ[，j]表示30个省的总和。这个公式计算所得的教育支出需求有如下两个特点：（1）一省的教育支出需求与其人口呈正相关；（2）一省的教育支出需求与其平均受教育年分呈负相关。
对于卫生支出（K＝H），第i省的支出需求用下列公式计算：
N[，iH]＝TN[，H]（P[，i]L[，i]／Σ[，j]P[，j]L[，j]）＝α[，H][＊]TN（P[，i]L[，i]／Σ[，j]P[，j]L[，j]）
式中N[，iH]是第i省对卫生的支出需求，α[，H]＝0.090是卫生支出占总支出的比重，TN[，H]是30个省的对卫生的支出总需求，L[，i]是全国平均预期寿命与第i省预期寿命的比率，P[，i]L[，i]／Σ[，j]P[，j]L[，j]是第i省在对卫生的支出需求占全国30个省卫生支出总需求的份额。用这个公式计算所得的卫生支出需求有如下两个特点：（1）一省的卫生支出需求与其人口呈正相关；（2）一省的卫生支出需求与其平均预期寿命呈负相关。
对社会福利（K＝S），第i省的支出需求用下列公式计算：
N[，iS]＝TN[，S]（0.5[＊]P[，i]OLD[，i]／Σ[，j]P[，j]OLD[，j]+0.5[＊]P[，i]UMP[，i]／Σ[，j]P[，j]UMP[，j]）＝α[，S][＊]TN（0.5[＊]P[，i]OLD[，i]／Σ[，j]P[，j]OLD[，j]+0.5[＊]P[，i]UMP[，i]／Σ[，j]P[，j]UMP[，j]）
式中N[，iS]是第i省对社会福利的支出需求，α[，S]＝0.031是社会福利支出占总支出的比重，TN[，S]是30个省对社会福利的总的支出需求，OLD[，i]是第i省老年人比例（65岁以上）与全国平均老年人比例之比，UMP[，i]是第i省城市失业率与全国平均城市失业率之比，0.5[＊]P[，i]OLD[，i]／Σ[，j]P[，j]OLD[，j]+0.5[＊]P[，i]UMP[，i]／Σ[，j]P[，j]UMP[，j]是第i省社会福利支出需求占30个省总的社会福利支出需求的份额。用这个公式计算所得的福利支出需求有如下三个特点：（1）一省的福利支出需求与其人口呈正相关；（2）一省的福利支出需求与其老年人比例呈正相关；（3）一省的福利支出需求与其城市失业率呈正相关。
对公检法（k＝p），第i省的支出需求用下列公式计算：
N[，ip]＝TN[，P]（P[，i]UB[，i]／Σ[，j]P[，j]UB[，j]）＝α[，p]TN（P[，i]UB[，i]／Σ[，j]P[，j]UB[，j]）
式中N[，ip]是第i省对公检法的支出需求，α[，P]＝0.072是公检法支出占总支出的比重，TN[，P]是30个省对公检法的总支出需求，UB[，i]是第i省城镇人口比例与全国平均城镇人口比例之比，P[，i]UB[，i]／Σ[，j]P[，j]UB[，j]是第i省对公检法的支出需求占30个省对公检法的总支出需求的份额。用这个公式计算所得的公检法支出需求有如下两个特点：（1）一省的公检法支出需求与其人口呈正相关；（2）一省的公检法支出需求与其城镇人口比重呈正相关。
对基础设施维护（k＝I），第i省的支出需求用下列公式计算：
N[，II]＝TN[，I]（0.5[＊]LR[，i]／Σ[，j]LR[，j]+0.5[＊]A[，i]／Σ[，j]A[，j]＝α）[，I][＊]TN（0.5[＊]LR[，i]／Σ[，j]LR[，j]+0.5[＊]A[，i]／Σ[，j]A[，j]）
式中N[，II]是i省对基础设施维护的支出需求，α[，I]＝0.077是对基础设施维护的支出占总支出的比重，TN[，I]是30个省对基础设施维护的总财政需求，LR[，i]是第i省的总的公路长度，A[，i]是第i省的面积，两者反映了对基础设施维护的支出需求和成本。0.5[＊]LR[，i]／Σ[，j]LR[，j]+0.5[＊]A[，i]／Σ[，j]A[，j]是第i省对基础设施维护的支出需求占30个省对基础设施维护的总支出需求的份额。用这个公式计算所得的对基础设施维护的支出需求有如下两个特点：（1）一省的对基础设施维护的支出需求与其现有的公路长度呈正相关；（2）一省的对基础设施维护的支出需求与其面积呈正相关。
对行政管理（k＝G），第i省的支出需求用下列公式计算：
N[，iG]＝TN[，G]（P[，i]／Σ[，j]P[，j]＝α[，G][＊]TN（P[，i]／Σ[，j]P[，j]）
N[，iG]是第i省对行政管理的支出需求，α[，G]＝0.219是行政管理支出占总财政支出的比重，TN[，G]是30个省对行政管理的总的支出需求，P[，i]／Σ[，j]P[，j]是第i省的行政管理支出需求占30个省总的行政管理支出需求的份额。用这个公式计算所得的一省对行政管理的支出需求与其人口呈正比。
对其它服务（k＝O），第i省的支出需求用下列公式计算：
N[，iO]＝TN[，O]（P[，i]／Σ[，j]P[，j]）＝α[，O][＊]TN（P[，i]／Σ[，j]P[，j]）
其中N[，iO]是第i省对其它服务的支出需求，α[，O]＝0.234是对其它服务支出占总支出的比重，TN[，O]是30个省对其它服务的总支出需求，P[，i]／Σ[，j]P[，j]是第i省对其它服务的支出需求占30个省对其它服务支出总需求的份额。用这个公式计算所得的一省对其他服务的支出需求与其人口呈正比。
第三步，将i省的七类需求相加得到该省总的财政需求。
N[，i]＝TN｛α[，E][＊]（P[，i]E[，i]／Σ[，j]P[，j]E[，j]）+α[，H][＊]（P[，i]L[，i]／Σ[，j]P[，j]L[，j]）+α[，S][＊]（0.5[＊]P[，i]OLD[，i]／Σ[，j]P[，j]OLD[，j]+0.5[＊]P[，i]UMP[，i]）／Σ[，j]P[，j]UMP[，j]）+α[，p]（P[，i]UB[，i]／Σ[，j]P[，j]UB[，j]）+α[，I][＊]（0.5[＊]LR[，i]／Σ[，j]LR[，j]+0.5[＊]A[，i]／Σ[，j]A[，j]）+α[，G][＊]（P[，i]／Σ[，j]P[，j]）+α[，O][＊]（P[，i]／Σ[，j]P[，j]）｝
式中N[，i]为第i省的总支出。上述公式可改写成如下形式：
N[，i]＝TN｛α[，E][＊]（P[，i]E[，i]／Σ[，j]P[，j]E[，j]）+α[，H][＊]（P[，i]L[，i]／Σ[，j]P[，j]L[，j]）+α[，S][＊]（0.5[＊]P[，i]OLD[，i]／Σ[，j]P[，j]OLD[，j]+0.5[＊]P[，i]UMP[，i]／Σ[，j]P[，j]UMP[，j]）+α[，p]（P[，i]UB[，i]／Σ[，j]P[，j]UB[，j]）+α[，I][＊]（0.5[＊]LR[，i]／Σ[，j]LR[，j]+0.5[＊]A[，i]／Σ[，j]A[，j]）（α[，G]+α[，O]）（P[，i]／Σ[，j]P[，j]）｝
＝TN｛0.276（P[，i]E[，i]／Σ[，j]P[，j]E[，j]）+0.090（P[，i]L[，i]／Σ[，j]P[，j]L[，j]）+α[，S][＊]0.031（0.5[＊]P[，i]OLD[，i]／Σ[，j]P[，j]OLD[，j]+0.5[＊]P[，i]UMP[，i]／Σ[，j]P[，j]UMP[，j]）+0.072（P[，i]UB[，i]／Σ[，j]P[，j]UB[，j]）+0.077（0.5[＊]LR[，i]／Σ[，j]LR[，j]+0.5[＊]A[，i]／Σ[，j]A[，j]）0.453（P[，i]／Σ[，j]P[，j]）｝
第四步，对各省的支出成本的差异进行调整。上述计算中没有考虑各省在提供相同服务时的成本差异。比如，沿海地区的政府职员的工资、租用或维护单位面积建筑物的成本、与补贴低收入者和老年人相关的最低收入线（贫困线）等均高于内地省份。因此，前者提供每一单位的公共服务的成本（如单位学生支出、对低收入者的人均补贴、单位长度公路的维护费用等）会高于后者。利用现有的数据，我使用了食品价格、建筑材料价格和工资水平三个指标来设计一个“工资—成本指数”。前两种商品在此指数中的权重分别为0.25，工资水平的权重为0.5。如果数据允许，这个指数的设计有许多可以改进的地方。
我将全国平均“工资—成本指数”固定为1。如果一个省的指数大于1，就意味着该省提供公共服务的单位成本要高于全国的平均水平，反之则低于全国的平均水平。
经成本调整后的第i省支出需求为：AN[，i]＝WCI[，i][＊]N[，i]
式中AN[，i]是经工资—成本调整后的第i省的支出需求，WCI[，i]是第i省的工资—成本指数，N[，i]是通过第三步计算得到的支出需求。
（三）向各省转移支付的模拟结果
如果采用不同的支出需求的定义，中央向各省的转移支付的计算结果便会不同。如果使用未经成本调整的支出需求的数字，从中央向第i省的转移支付为：T[，i]＝N[，i]－C[，i]
式中N[，i]由上述第三步的计算得出。如果使用经过成本调整的支出需求的数字，则中央向第i省的转移支付为：T[，i]＝AN[，i]－[，i]
式中AN[，i]是经工资—成本调整后的支出需求。
上述公式假设中央政府的转移支付完全用于弥补地方政府支出需求与财政能力之间的差别。换句话说，中央政府的转移支付的100%为“均等化”转移支付。这个“完全均等化”的模式与1994年的实际分配格局相差太远，没有操作上的可行性。为此，我试验了另外两种“部分均等化”的模式：
（1）假设1994年中央向地方政府的实际净转移支付中的50%以上述公式进行均等化分配，另外50%按1994年实际分配比例分配给地方。
（2）假设1994年中央向地方政府的实际净转移支付中的20%以上述公式进行均等化分配，另外80%按1994年实际分配比例分配给地方。
表A—2列出了完全（100%）均等化模式和两种部分（50%和20%）均等化模式的计算结果。
三、转移支付的均等化效果
均等化转移支付公式的目标是使各省在相似的税收努力水平下提供公共服务的能力均等化。使各省人均收入（如人均GNP）均等化不是这个转移支付体制的直接目标。但由于财政能力和人均收入之间有很强的正相关性，一个使财政能力均等化的转移支付体制会在一定程度上使人均收入均等化。因此，我们可以对各省人均转移支付与人均GNP水平的相关性进行估算，来近似地反映一个转移支付体制的均等化程度。其线性回归方程为：
PCT[，i]＝a[，o]+a[，l]PCGDP[，i]
式中PCT[，i]是中央向第i省的人均转移支付，PCGDP[，i]是第i省的人均GDP。如果该回归方程中的系数a[，i]为负值，且在统计上显著，则表明上述两个变量呈负相关，即人均GDP越低的省份获得的人均拨款额越高。该回归方程的R[2]（相关系数的平方）越大，表明该转移支付体制的均等化能力越强。
我们用上述方法来检验本节所提出的“完全均等化”转移支付公式的均等化效果。我们使用的数据是以经成本调整后的支出需求数据来计算的转移支付。回归结果如下：
PCT[，i]＝510.05－81.53 PCGDP[，i]
（2.55） （－1.94）
R[2]＝0.42，样本数＝30，自由度＝28。
得到的结果是：a[，l]＝－81.53，T值为－1.94，在统计上显著。R[2]＝0.42，表明人均转移支付在地区间的分布的42%可以由人均收入差异来解释。可以看出两个变量之间显示了很强的负相关性，表明了该体制的再分配效果。
我用同样的方法对另外三种转移支付体制中的均等化效果进行了检验。这三种体制分别是：1994年的实际转移支付、上节中讨论的20%部分均等化模式和50%的部分均等化模式。表1列出了完全均等化模式与这三种模式的回归结果的比较。结果表明，完全均等化和50%均等化模式具有统计上显著的均等化效果（即PCGDP系数为统计上显著负值）。20%均等化模式虽然有一定程度的均等化效果（PCGDP系数为负），但在统计上不显著。1994年的实际转移支付几乎没有任何均等化效果（PCGDP系数接近于零，且在统计上不显著）。
表1 四种转移支付模式的回归结果：PCT[，i]＝a[，o]+a[，l]PCGDP[，i]
注：在使用完全和部分均等化公式时，支出需求的数据为经工资—成本调整后的数据。括号中的数据为T检验值。DF为自由度。样本数为30。
四、结语
与中国现行的转移支付体制相比，公式化的均等化转移支付体制至少有三个优点：（1）它使用客观的变量对每一个地区的财政能力和支出需求进行评估，可以避免中央与地方政府间过度的讨价还价。在规范的公式化转移体制下，同一公式适用于所有地区，公式的内容不以个别地方政府的谈判能力为转移，因此有较高的公平性。（2）如果公式设计得合理，可以鼓励地方政府增加收入和节省开支，避免旧体制中“鞭打快牛”和鼓励地方政府的过度消费的弊端。（3）以公式为基础的均等化转移支付体制的一个最重要的作用是解决地区间提供公共服务能力不均衡的问题。
统计数据表明，中国现行的财政转移支付体制几乎没有体现地区间再分配的功能。在分析比较多国经验的基础上，本文用中国数据建立了一个示范性的均等化转移支付模型，试图说明如何用不多的变量对地区财政能力和支出需求进行测量，并以此估算中央向地方的均等化转移支付额。回归分析的结果表明，本文提出的转移支付模型的地区间再分配效果比现行体制明显强化。然而，将现行体制在短期内改造成完全均等化的体制是几乎不可能的。比较现实的方法是，在一个较长的阶段内逐步增加以均等化公式分配的转移支付在全部转移支付中的份额，以此减小改革在政治上的阻力。需要强调的是，由于作者掌握的有关中国的资料有限，本文的目的不是为了给中国中央政府提供一套向各省进行转移支付的精确数据，而是为决策者在方法上提供一个参考方案。
表A－1 各地区实际财政收入、支出和（用公式估算的）财政能力
注：本表所用的实际财政收入为地方征收的数额（不包括转移支付），实际财政支出等于实际财政收入加上中央向地方的净转移支付。
表A－2 三种不同体制（完全均等化、50%均等化、20%均等化）下的人均转移支付及与1994年实际人均转移支付的比较 （单位：元）
注：“完全均等化”假设1994年中央政府向地方政府的实际净转移支付完全用于弥补地方政府支出需求与财政能力之间的差别。“50%均等化”假设1994年中央向地方政府的实际净转移支付中的50%以均等化公式分配，另外50%按1994年实际分配比例分配给地方。20%均等化假设1994年中央向地方政府的实际净转移支付中的20%以均等化公式进行分配，另外80%按1994年实际分配比例分配给地方。
SD：标准差
C.O.V.均方相对误差。
注释：
[①a] 除这四部分之外，还有年终结算补助（或上解），这是对在财政年度内由于政策变化和中央与地方互相交叉收支对地方收支的影响所进行的调整。
[②a] 中央向地方的净转移支付定义为地方财政支出减去地方财政收入。原始数据来自《中国财政年鉴1995》，其中一些数据与《中国统计年鉴》中的数据有所出入。
[①b] 在本文中，“转移支付”和“拨款”为同义词。
标签：转移支付论文; 政府支出论文; 国内宏观论文; 中国模式论文; 中央财政论文; 财政制度论文; 体制化论文; 宏观经济论文; 财政学论文;