政府预算组织结构效率的理论分析，本文主要内容关键词为：组织结构论文,预算论文,效率论文,理论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府预算是权力的体现
政府预算权力是一个国家公共权力的核心部分。政府作为一个公共部门，其职能范围虽然可以通过立法手段加以规范，但对政府行使其公共权力最有效的约束机制，则是对政府财政资源的取得和使用的决策权力的合理安排。预算作为政府财政支出的基本决策工具，在规范政府的活动范围和约束政府行为等方面，有着不可替代的特殊作用。
从表面上看，政府预算就是一个收支相联系的报表；但从本质上讲，政府预算是最复杂的公共决策，它是对国家支出的优先顺序的最明确的体现。像所有的其他政府决策一样，政府预算决策必须经过制定、采纳、实行和评估等活动，这一过程的目的就是要确保政府财政资源的有效利用。另一方面，与其它决策不同，政府财政资源都是通过一定财政手段筹集的，政府的财政负担最终都要由公众和纳税人来承担，因而，预算决策要达到一个较高的透明度，以利于接受公众的监督。
由于通过政府预算做出的财政资金分配决策是与政治权力的行使紧密相连的，因而，要确保政府预算决策所需的透明度，提高政府财政资金的使用效益，就必须对政府预算权力及其行使进行合理的安排。这样，制定政府预算权力的分配及其行使的制度框架，是政府预算有效运行的制度基础。
政府预算权力的分配就是指政府预算编制、审查批准、执行、调整和执行结果的审计等权力，在政府与国家权力机关、政府职能部门之间和政府职能部门内部各组成机构之间的划分。这些权力的划分都是通过宪法或其他法律来加以规定的。所谓的预算过程，从组织结构角度来看，就是由这些掌握政府预算权力的机关和部门行使其权力的过程，其表现形式就是通常所说的政府预算程序。
从操作上看，预算程序是一项相对比较简单的像“例行公事”一样的工作；但从管理角度来看，预算程序是一种政治安排，是政府各权力单位斗争并相互妥协的结果。事实上，政府预算制度就是在政治权力斗争中产生的。正是因为每一个国家的政府预算管理都首先在组织制度上提供必要的制度保障，因而政府预算过程及预算过程中各环节职责权限的规范才具有实际的意义。以预算过程为核心建立起来的、以明确预算过程中各环节的职责权限为基本内容的预算制度才成为政府预算管理过程中的最富争议的问题。在预算制度发展的早期，政府预算决策制订的主要问题是君主与立法机构之间的关系，在这种关系中，后者试图控制前者，前者努力摆脱后者的控制。在完成财政民主化过程，或者说完成财权由君主财政或国王财政向公共财政或政府财政的改造之后，以支出决定权为核心的现代政府预算管理制度模式才最终确定下来。那就是将决策立法过程从一般议事日程中独立出来，并以法律的形式固定下来；政府预算决策权力由国家权力机关、行政部门、职能部门和业务单位共同决定的、相互制约的、职责权限分明的组织体系来行使。
二、预算分权与预算组织结构
政府预算权力包括预算编制权力、审查批准权力、执行与调整权力和决策、审计权力。这些权力不能由某个人或某一机构或某一级政府垄断，已经是在“二元财政”模式下的财政实践所证明了的一条原则，也是公共财政理论原理的一个核心命题。因此，如何分配政府预算权力，实现权力机关之间的相互制衡，从而达到政府财政资源的有效、公平的使用，是政府预算管理的一个基本理论问题。
政府预算分权就是政府预算权力的配置，或政府预算权力在国家政治权力机构之间以及其与预算单位之间进行分配。这种分配的目的，一是要形成一种分权结构，以有效地制约权力，防止滥用权力；二是要形成一种相互制衡与协调的运行机制，以实现预算的目标。
政府预算分权是赋予特定政府机构或政府阶层完成特定预算任务的权威，或者说，不同的预算任务由不同的单位来执行。在现代政府预算体系中，政府预算权力是沿着两条路径进行配置的，一是在政府间进行划分，二是在政府各机构之间进行划分。前者可称之为预算权力的纵向配置，后者称之为预算权力的横向配置。
预算权力的横向配置，就是如何有效地将预算权力在立法机关、政府、政府财政职能部门和财政职能部门内部各组织机构之间进行分配，以形成一个相互制约的运作系统。一个行之有效的组织系统的基本特征就是在各组机构之间形成一种有利于进行决策和确保必要的决策效率的机构，即实现一种权力均衡。这种权力均衡与一般工商业团体和单位内部的权力配置有相似性，即政府预算权力的配置，首先是要实现政府预算工作的专业化分工；其次是在专业化分工的基础上建立权力、利益与责任的联系机制，从而形成一种预算责任制。
另一方面，由于政府预算是一项公共权力，因而政府预算的权力配置又不同于工商业团体和单位内部的权力配置。这种权力配置的目的不是盈利，而是实现公共目标。由于各权力主体的权力是公共权力，因而权力主体最终必须对公众或公共权力的初始授予者负责，而不象一般工商团体和单位对所有者负责。预算权力的这种特殊性，决定了预算权力的配置更侧重于建立一种相互制约的机制，注重防止滥用预算权力的行为发生和制止浪费。
预算权力的配置是通过预算的组织程序安排来实现的，即往往是按照预算过程或程序，在不同的环节设置各种职能不同的组织机构。这种职能不同的组织机构组合在一起，便形成了一种预算组织结构。保障这些机构有效行使其权力，或将这些组织机构联系在一起的是法律。通过严格的立法来规范各机构的职责权限和预算程序，既是组织结构有效发挥作用的基础和前提条件，也是评价预算权力配置效果的一个重要方面。
多级政府与多级预算是现代社会政府组织结构的一个十分重要的特征。在实行分级预算体制下，政府预算权力的纵向配置明显呈现出权力“单向运动”的特征，即在中央与地方政府、以及地方各级政府间的政府预算权力分配，往往表现为中央政府或上级政府对下级政府预算权力的限制与约束。虽然下级政府与上级政府在课税权、支出划分与转移支付等方面普遍存在相互间“讨价还价”现象，但在组织结构上，政府间的预算权力分配往往是通过立法或法律规定的形式来予以规定。特别是在非联邦制国家，上级政府往往还以指令、命令的形式来限制或约束下级政府的预算权力，下级政府只能也必须按照上级政府的指令或命令来执行。因而，在组织形式上，下级政府没有与上级政府进行“讨价还价”的余地。
二、组织结构内的制衡
预算权力分配中的另一个基本问题是如何建立起一个制衡与协调的机制。所谓“制衡”就是承担或履行某一职责或任务的职能机构不止一个，因而要完成某一预算任务，必须有各权力机构之间的合作。这种制衡既包括了预算管理体系各机构之间的制衡，也包括组织机构内部各职能部门间的制衡。
很显然，预算权力分配中的制衡与预算分权是两个方向不同的概念。组织结构内各机构间之所以产生这种制衡是因为预算分权往往是按照所谓职能来划分的。按照职能划分政府预算权力是“依法理财”的思想基础，并且一直是为阐述政府预算权力分配目的而使用最多的工具。预算分权虽然隐含了在各预算权力机构之间对预算职能进行彻底的划分，做到任何机构都不再需要其他机构的职能。这种纯粹的分权观点认定可以将不同的“意志活动”和“执行活动”孤立开来并将之保持在分立的空间内，是十分天真的。因为，纯粹的分权对于极其简单的活动也许可以适用。但政府预算活动是极其复杂的，要求做出一连串的决定，以致无法将各种预算权力完全分割开来。另一方面，在实践上，这种职能划分从来没有也不能实现。因为如果真正做到这一点，必然会导致政府预算管理活动过程的中断，这在预算管理过程中是绝对不允许的。
在各组织机构内各职能部门间也没有做到完全的分权。不同的职能部门或决策单位间各自都有“成串”的决策权。其中，在某种程度上，此类权力与职责往往是相互重叠的。制衡作用则由此产生或形成。如在财政部门内部的各职能部门间，虽然它们都承担有预算执行的职能，但它们的权力是相互联系且相互制约的，公共支出管理部门的支出活动，必须经过预算部门的审核和由预算部门的总会计办理拨款。
四、预算冲突与协调
预算分权与制衡的存在，往往产生权力运行中的矛盾与争议，于是产生了对各组织结构内的协调的需要。第一，在进行预算决策前须对特定的计划或预算建议进行成本——效益的评估，这种评估的结果往往显示出相对于不同的组织和机构或部门或地区不同的损益，这是引起争议的主要方面：第二，分权的动机虽然是试图排除因职能交叉而引走的纠纷，但制衡的存在却往往产生拥有或掌握权力的一方总是试图控制另一相关的组织机构和职能部门的动机；另一方面，在预算过程中，由于预算分权模式赋予给了每一权力机构或职能部门特定的“否决权”或垄断性权力，在产生矛盾或冲突后，如果要解决这种矛盾和冲突，往往需要相关的组织机构或职能部门的共同参与和取得大家的同意或认可，如果缺乏这种协调或平衡的机制，制衡制度虽然可以达到确保较多人的利益，但在处理矛盾与冲突的速度或时效上，却显得缺乏效率。这就是说，在预算过程中，如果各参与者都能有效地发挥其制衡作用，或制衡机制是有效的，那么，协调是十分必要的。
所谓协调，本质上就是在分权与制衡之间寻找某种“平衡”。换言之，就是要形成某种解决冲突的机制。这种机制对于确保预算组织结构的效率是至关重要的。这种平衡的方式与方法是区别一国与他国预算制度结构的基本标志。世界各国预算制度之所以不完全相同，就是因为在处理因预算分权与制衡所产生的矛盾与冲突上的机制或制度安排是不相同的。综观世界各国的作法，解决矛盾与冲突的机制大致有两种。
通常的作法是建立一种“平行检讨”机制。所谓“平行检讨”机制就是要求各预算申请者和预算职能部门先就其预算建议本身加以组织协商，充分吸收各预算权力机构和专家的意见，在预算审核和批准前先取得内部的协调，从而达到减少预算过程中冲突与矛盾的目的。“平行检讨”机制之所以必要，一是由于不同的预算组织机构或参与者，无法对各种预算建议仅凭粗略的观察来执行其任务，且每一预算建议通常冗长而复杂，对每一预算建议都作全面审核既费时又费事。二是对预算建议的成本——效益分析往往是一项十分专业性的活动，预算权力机关特别是立法机关的绝大多数成员都缺乏必要的专业修养，如果缺少专家的参与，往往难于确保预算的必要效率。
解决矛盾与冲突的另一方法是在预算分权与制衡的基础上建立一种否决机制。这种否决机制有几种具体方式。一是按照下级服从上级的“科层组织”关系解决矛盾与冲突，即上级可以否定下级的决定或建议；二是按照投票表决或在投票表决的基础上建立某种权力平衡的机制来解决。如在美国，立法机关虽然拥有决定权，但总统却拥有否决权，立法机关要否定总统的否决权则要得到三分之二的绝对多数票才行；而英国等其他许多国家，首相或总统则没有这种权力，所有的矛盾与冲突都是通过立法机关的表决机制来解决。
五、组织结构效率
政府预算权力的分配通过立法后，便形成了一整套相应的预算管理的组织制度。这一组织制度构成了组织政府预算的基础。它反映了宪法、法律和行政方面对政府预算工作所做出的一种制度安排，是政府预算制度中的一个重要组成部分。政府预算管理效率决定于按照预算组织制度设立的财政管理机构和有关的管理方式。
从管理学角度来看，政府预算过程是由一组决策组成的。因而可以把政府预算过程看成是一个“最优化”的过程，即按照规定的预算程序，将预算编制部门编制的政府预算提交给各管理层次的组织机构进行审议。虽然不能肯定这一审议过程一定能使预算的安排更为科学合理，但这一过程至少使预算能够吸收各层次管理组织机构对预算安排的看法，从而使预算能够真正成为综合体现政府各部门和立法机关意图的预算。由于这一过程是在一个官僚政治体制下进行的。因而，也可以说政府预算过程是一个官僚政治过程。
在这一官僚政治过程中，政府预算管理的效率能否真正得到提高和通过体系指标来考核其效率，一直是改革预算程序或官僚政治过程中争论的主题。公共选择理论的研究成果已经充分说明，官僚政治过程往往带来管理的低效率，改进官僚政治过程提高其效率是必要的和可行的。这些观点具体体现在对预算程序的效率评价方面，就是现行的预算程序肯定存在低效率现象。因而，深入研究现行的政府预算程序，应该是提高预算管理效率的重要方面。最近的研究表明，改变政府预算程序的机构性特点可以极大地改善政府财政业绩。或者说，政府预算管理效果与预算管理机构的质量之间存在一种反比例关系。
究其原因：一是官僚政治过程中预算工作的透明度。虽然从整体上看，社会会因预算含混不清而受损失，但对政治家来说却是个“优点”，因为它能混淆拨给特殊利益集团各种好处的费用。当有预算外开支和过分乐观的收入及增长预测时，这一切就变得容易进行了。这对于政府支出的控制更加困难。因而，提高制定政府预算工作的透明度是尤其重要的。
二是预算是如何制定和如何得以批准的也很重要。有证据表明，一个国家是否采取等级制度的方法制定政府预算是至关重要的，即赋予财政部巨大的权力，控制各部委的支出，或将这种权力赋予一个学院性质更强的部门。从原则上讲，等级制度的方法应能促进执行更严格的财经纪律，因为它能够彻底地“自上而下”地控制支出，并限制立法者零敲碎打地扩大预算规模。
上述分析得到了实践经验的支持。一份根据1980-1992年的数据资料对20个拉美国家进行的最新研究报告表明，更加透明和等级制度更严格的编制预算工作能使限制措施得以改善。报告发现，在那些使用学院式和不透明的方法编制预算的国家，其预算赤字通常较高。在透明度最低和等级制度最不严格的国家，其公共预算赤字平均占GDP的比重为1.8%；那些等级与透明度综合得分最高的国家，则平均拥有1.7%的预算盈余。中间的第三类国家，预算盈余平均为1.1%。
六、结束语
随着社会主义市场经济体制的建立与完善，地区、部门间，中央与地方政府间的利益关系变得日益复杂和敏感，因而，各种利益矛盾也将显现出来，有时还会十分突出，并将直接或间接地反映到政府预算中来。从当前的情况来看，我国政府预算过程中的利益冲突与矛盾，突出表现在政府间、财政与税务机关之间和财政与预算申请单位之间三个方面，由于在法律法规方面存在界定不严格、过于粗糙等原因，对这些矛盾与冲突的协调处理总体上还处于比较混乱的状态。特别是如何使地区利益、部门利益和单位利益与国家的整体利益保持协调，还缺乏有效的约束机制。因此，按照社会主义市场经济体制的要求，承认这些利益矛盾与冲突存在的客观必然性，并据此建立一个完整有效的法规制度框架，增强政府预算的透明度，加大对政府预算的监督，是克服政府预算冲突，提高政府预算效率的根本途径。
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