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国家审计参与立法监督的理论基础和功效分析 立法监督是一国立法制度的重要内容，是特定主体对立法权运作过程以及结果的审查和控制。从立法监督的主体角度来看，立法机关、行政机关和司法机关在立法监督体系中各负使命，多层次多角度对立法活动实施监督。我国对行政立法的监督包括事前监督和事后监督。事前监督主要通过行政立法的原则和程序来实现；事后的立法监督机制主要有裁决、改变或撤销、备案和司法监督四种表现形式。也有学者根据监督的主体不同，将行政立法的监督分为权力机关的监督、行政系统自身的监督和行政救济中的监督。审计机关在实践中，虽然对于法律和地方法规均享有监督建议权，但更多的是审计监督的过程中，对纷繁复杂的中央与地方政府的各类行政法规、行政规章和规范性文件实施监督。 我国部委规章之间、部委规章和地方政府规章之间存在着大量的冲突，而冲突的根源是因为他们具有同等效力，这会导致很多问题。从经验论的角度来看，不涉及部门利益的行政法规、规章和规范性文件几乎是不存在的。为了减少部门利益对于行政立法的影响，从行政对于行政立法的监督角度而言，主要还是上下级之间的监督，而将起草行政立法的职责上收，是当前行政监督的主要做法。可见，审查和监督对于行政立法而言是尤为重要的。 在现行的法律框架下，审查和监督工作是由谁来做？怎样才能实现有效的监督而保障行政立法的质量？政府的法制部门、立法部门进行的调研大多是在立法前进行的，当国家法律制定后，地方法律也制定出来并出现与国家法律冲突时，如何审查与监督？ 在行政监督体系内，审计可以实现有效监督的根本原因有二：一是审计机关相对其他行政部门而言，没有具体的行政管理事项和权限，因而就没有专属于自身的部门利益；二是审计对于行政立法的监督，是基于对法规、规章执行情况的监督而实现的，并非单纯就法论法，在很多情况下，甚至可以用详实的数据来佐证其观点。 审计对于行政立法的监督，不同于国外的规制影响分析或是影响评估。从目前审计监督的方式来看，主要是以通过发现财政财务收支上存在的违法、违规问题，进而发现相关法规、规章间存在的冲突实现监督。 国家审计参与立法监督的法理探究与法律依据 我们很少将国家审计与行政立法联系在一起，主要是因为宪法和审计法对审计监督的内容作了明确的规定。宪法中规定“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”。对财政与财务的监督，的确很难让人联想到对行政立法的监督。审计法中的规定，也仅仅将审计机关对于行政立法的监督限定在“有关财政收支、财务收支的规定”上。那么，审计对于监督行政立法是否具有法律正当性呢？以下即从法理和实定法律制度两个层面予以说明。 法理上的依据。宪法对审计监督任务的设定，即对于政府财政收支和金融机构及企事业单位财务收支的监督。对财政财务收支的监督与对行政立法的监督，是否存在交集？要回答这个问题，首先需要了解国家审计机关进行审计监督的法律依据是什么，评价的标准是什么。审计法规定，“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价”，可见，与财政财务收支相关的法律法规是审计监督的主要依据，同时还包括国家其他有关规定。 这里，有必要对于国家其他有关规定稍作解释。审计监督目前的工作范围，涵盖了国家经济社会生活的各个领域。如在节能减排审计中，审计关注的重点是国家关于节能减排的财政资金使用行为的合法性以及资金使用的效益等，监督的依据自然是财经法律法规，但国家关于节能减排法律、法规、规章等，同样是监督必不可少的依据。了解这些法规规章，观察它们在实际的节能减排工作中的运行效果，评价相关职能部门是否遵守了这些法规规章中的规定，就构成了审计监督的主要内容。可见，审计机关在监督行政立法前，首先要完成对行政立法实施状态的评价，而这一点，是非常关键的。 除审计机关外，不少国家机关是行政法规、规章的实际制定者，他们同样也具有对行政立法的监督权，同样也会对法规、规章间的不一致，提出审查的建议。然而，制定机关提出的审查建议大多摆脱不了其部门利益的影响，很大程度上会影响判断标准，而国家审计机关几乎没有部门利益，其做出判断的依据是法律及相关的国家政策。 在我国的实践中，大量的规范制定之后，施行的状态并不为制定机关所关注，更加不会也没有精力去关注该规定与社会的变化和发展是否吻合。因为，只有进行详实的调查和研究，才能获取论证规范与社会因变化发展出现的新需求之间的差异，才能判断规范施行是否良好，才能对规范进行相应的修改和完善，这一切，都需要以时间和精力的投入为保证。从对行政立法制定后的审查监督方面来看，行政系统内部的层级审查制度无论如何也不能被司法审查完全取代。行政立法中涉及到的合理性、适当性的争执非常普遍，远远多于具体行政行为中的合理性与适当性的争执。这种争执只有通过行政审查才能得到合理解决。 审计监督过程中，时常会遇到这种争执，而对于审计法第35条所赋予的职责，也时常需要对这些争执提出自己的看法和建议。实践中的审计移送处理中，以行政立法监督为内容的移送所占的比例几乎可以忽略不计，而对于行政立法的监督与维护国家的财经法律秩序是密切相关的，因为维护的意义，不仅仅在于发现和纠正违反、破坏秩序的行为，对秩序本身的完善也是维护应有之意。而对于保障国家和社会经济的健康发展，行政立法监督对其产生的作用也就更加明显和根本。 在法国，审计法院的审计报告中，对于现有的立法提出的意见以及对未来立法提出的建议，时常会成为修改现行法律和制定新的法规的基础性依据。例如2005年的9月，审计法院通过实施关于法国社会保障的审计项目，对社会保障法提出了具体的修改意见，而这些意见最终被议会采纳，如今已经成为法国现行社会保障法的组成部分。 实体法上的依据。在讨论实体法依据之前，需要首先明确的是根据宪法中的规定，国家审计机关是国务院组成部门之一，即国家审计机关法律性质为国家行政机关。那么，凡对国家行政机关共同适用的法律规定，也适用于国家审计机关。 立法法中所称“其他国家行政机关”应当包括国家审计机关，那么，国家审计机关即可以依据本条之规定，对于其在审计过程中发现的与宪法或法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等向全国人大提出审查建议。《规章制定程序条例》中所称的“国家机关”包含国家审计机关，本条即可成为国家审计机关监督部门规章以及地方政府规章的法律依据。对部门规章可以向国务院法制办提出审查建议，而对于地方政府规章则可以向省级政府法制办提出审查建议。《法规规章备案条例》中赋予作为“国家机关”的审计机关，对于其在审计过程中发现的与行政法规相抵触的地方性法规、与法律和行政法规相抵触的部门规章、地方政府规章以及行政决定、命令等行政规范性文件，可以向国务院提出审查建议。