后农业税时代农村改革探讨，本文主要内容关键词为：农业税论文,农村论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年，中央政府首先在安徽全省进行农村税费改革试点，此举受到城乡广大人民的广泛关注。到2002年，这项改革开始向全国其他省、市、区推广。2004年，吉林、黑龙江、北京、天津、上海5个省（市）全面免征农业税，全国16个省（市）的310个县免征了农业税。2005年12月29日， 全国人大常委会废止《农业税条例》，从2006年1月1日起全国全部免征农业税。自有“皇粮国税”以来，此举实为千年未有之变局。免征农业税不仅仅是降低了农民负担，提高了农民收入，而其更重要的作用是解决了农民和国家的关系、农民和干部的关系中的一些长期困扰而又难以解决的问题。它实质上是国家、集体和农民利益关系的调整，是农村政治权力和政治权利的变革和调整，其政治意义和社会影响更大。
免征农业税，对农民来讲是惠民利民的一个有效举措；同时，免征农业税也把原来一些矛盾进一步凸显出来，并引发了一些新的矛盾。当前农民的医疗、就业、教育、养老等负担依然沉重，其自身的发展及待遇问题（农民工）仍然是全国面临的突出问题。“三农”问题不光涉及到农业、农村和农民问题本身，而且涉及到整个宏观经济体制和行政管理体制的一些深层次问题。所以，要想建设和谐富裕的社会主义新农村，就必须进行综合、全面的配套改革。
一、全面深化乡镇体制改革
免征农业税后的后农业税时代，以征收农业税作为主要任务的乡镇，其工作的重心发生了巨大的变化，乡镇作为一级政府的作用将逐步弱化。我国受原苏联行政体制的影响，国家机关享有广泛的管理权能，范围覆盖了经济社会的所有领域。正是由于传统的全能主义治理模式，一方面，导致基层政府机关和人员与日俱增，加大了政府治理成本，另一方面，把一些本来应该是农民自身享有的权力给剥夺了，造成了基层政府权力过大，管得太多、太宽，而服务性却严重不够，甚至许多地方干群矛盾日益突出，既影响了党和国家的政策在农村的正确贯彻和落实，又影响了地方经济的实际发展。目前我们的当务之急是要改变这种全能主义，进一步确立服务型的政府模式。乡镇政府更多是要通过改善投资环境，引进资金、技术、人才，为农民提供信息，搞好社会综合治理，真正实现为农村、农民和农业服务。因此我们设想，乡镇在综合配套改革以后，要逐步予以撤消。第一步就是取消市管县，把县一级政府直接划给省（市）政府管辖，在此基础上，逐步缩编乡镇。这样做可以减少中间管理环节，给县域经济发展保留更大的发展空间。事实上，县域经济能否快速增长关系到整体宏观经济的增长，关系到本世纪中叶战略目标的实现。虽然我们已经进行了几次乡镇体制改革，但效果并不理想，乡镇机构膨胀、人员众多的现象仍很普遍。如山东聊城市对41个乡镇的调查显示，乡镇党政群机关编制1328人，实有人数超编1.15倍，还使用非正式工作人员7458人，平均每个乡镇超编181.9人，最多的达429人。非正式人员是定编人员的几倍到几十倍①。2005年6月27日，安徽省决定选择18个县进行农村综合改革，7月底，庐江县正式进行乡镇区划调整， 庐江县的28个乡镇变成了17个镇，领导成员从409人减少至153人。新华网2006年1月18日报道，据统计，截止到2005年12月31日，全国有26个省（自治区、直辖市）继续开展了撤并乡镇工作，全国撤并乡镇1953个，今年将撤并1600多个。目前，全国已有许多省（市）在试点省管县的改革，中央规定，如果试点成功，将进一步扩大推广。第二步是把管理型乡镇变为服务型乡镇。我们可以把原先具有管理职能的部门改成上级政府部门的派出服务机构，其收入来源实行市场化改革，收入的多少取决于服务的多少和服务质量的好坏，今后，它们将根据市场的需要逐步演变成诸如农业协会等行业组织。第三步，在保留一部分公安、司法机构以外，全面撤消乡镇一级政府。小城镇的建设和管理可以仿效村民委员会的办法进行自治管理，逐步提高小城镇自我管理和自我发展的能力，摸索出一条具有中国特色的小城镇管理和发展之路。中国必须走自己的城市化道路。由于中国人口和地域的特殊性，我们不可能照抄照搬西方发达国家的发展之路。如果一味追求发展大城市及中心城市，将会剥夺小城镇的生存空间。当前，任何忽视小城镇建设和发展的做法都是中国城市化发展的巨大障碍。小城镇建设必须做到因地制宜，并做到适时、快速地增长，才能为我国的城市化发展做出应有的贡献。
二、加快实施WTO绿箱措施，增加对农业的投入
一般而言，一个国家工业和贸易在高速增长的同时会反哺农业，使农业也得到相应的增长。而我们的现实是，农村经济和农村社会事业发展严重滞后。这一方面是传统发展观长期忽视“三农”问题的结果。传统发展观把GDP 高速增长作为首要目标，忽略了城乡经济的协调发展。由于农业和农村经济增长速度慢，对地区GDP增长贡献小，许多地方政府领导人为了追求资源配置的高效率，在选择地区经济发展的重点、配置本地区的生产要素时，往往把农业和农村经济的发展放到末位来考虑。农村经济和农业人口并没有因城市工业的发展而普遍受益。另一方面是农村很少获得社会福利政策，农村公共用品的提供缺失太多，其交通、通讯、农田水利等基础设施较差；医疗、卫生、教育等公共设施严重滞后；农村和城市联系不紧密，特别是一些贫困地区政府没有足够的财力提供最基本的公共服务，使一部分人难以摆脱贫困，因病、因教致贫的不在少数，就业、医疗、养老等难以得到充分保障，发展经济对于他们来说更是难上加难。此外，我们看到，最近几年农村滥采滥挖的现象尤其严重，造成了极大的资源浪费和环境破坏，这是某些地方盲目发展、急功近利的集中体现。目前，我国城乡二元经济结构现象仍然很突出，我们可以这样说：如果没有农村工业化就难以实现农村城镇化，就不可能减少农民、增加农民的收入，就解决不了农业、农村、农民问题，就不可能实现全国的和谐小康社会，从而使建设社会主义新农村的步伐放慢。
加入世界贸易组织后，我国农业与世界农业的关联度日益增强，国际农产品贸易对我国农业的影响不断加大。一方面，农产品出口的增长对提升农产品价格、增加农产品附加值、扩大农村就业机会、提高农产品的竞争力、增加农民收入发挥着越来越重要的作用。另一方面，农产品进口的增长在增加国内供给、减缓农业对环境资源压力的同时，打压了国内农产品实际价格的上涨，挤压了部分农产品的发展空间，增加了结构调整特别是中西部贫困地区农业结构调整的难度，对农民就业、增收和农业多重功能的发挥造成了严重的不利影响，给农业和农村经济的增长和长期发展带来了挑战。此外，在加入世界贸易组织的过程中，我国在农业方面做出了广泛而重大的承诺，取消了进口配额、进出口许可证、限量登记、指定公司经营等非关税措施，实行单一关税措施，大幅度削减关税，对重要农产品实行关税配额管理，同时承诺属于世界贸易组织“黄箱”政策的国内支持以及对贫困地区的投资补贴和投入物补贴总量维持在农业总产值8.5％的许可水平之下。近年来，随着世界主要农产品供需形势趋于正常，我国农产品的贸易逆差将会逐步加大，农业完全依靠自身发展的困难也将越来越大。因此，我们有必要充分利用世界贸易组织中有关对农业的规则，不断加强对农业的保护力度，提高在世界市场上的竞争力，促进农业的快速增长与强大。
一是充分利用世贸组织规则，加强对农业的支持。我国农业是弱势产业，而农业的发展和农民的富裕，关系到全面建设小康社会目标的实现。在面对发达国家优势农产品竞争压力的情况下，我国应充分利用世界贸易组织规则，强化政府服务计划，对农业基础设施、农产品的研究与开发、病虫害防治、检疫检验、营销与促销等方面加大投入力度，广泛开展农业培训服务和咨询服务。应研究和实施由政府资助的农业保险计划，拓宽扶贫方式以及与环境计划有关的政府支持，用足用好各种政策手段，提高政策效用，促进农业的快速发展。
二是强化特种农业生产，扩大优势农产品出口。我国幅员辽阔，各种气候条件并存，为特种农产品的生产提供了得天独厚的有利条件。随着农产品贸易的不断发展，在面对发达国家强势农业以及日益巨大的进口压力的情况下，除了需要强化政府公共服务功能，以加强农产品的贸易及出口支持外，还要在特色农产品生产上下功夫，以新、奇、绿色环保、营养和健康及高附加值的农产品为主，去开辟更广阔的发展空间，如生产太空蔬菜、药用蔬菜、绿色鸡蛋、更优质的大米等。
三是在多边贸易谈判中少做减让承诺。在农产品贸易谈判中，发达国家和发展中国家的矛盾日益突出，各国都在为维护本国的利益进行抗争。法国总统希拉克甚至警告欧盟谈判代表：“如果在农产品贸易和农业补贴中再做让步，就叫世界贸易完蛋”。因此，我国应继续本着维护国家利益、坚持原则、为我所用的方针，从公平贸易的准则出发，把农业作为谈判中保护的重点，尽可能地少做减让承诺，在共同发展的前提下，强化对农业的支持，以提高我国农业在世界市场上的竞争力。去年底，世界贸易组织第六届部长级会议在香港举行，与会各国在农业补贴上达成了最终协议，规定在2013年发达国家将取消农业补贴。该协议对发展中国家而言，将是一个巨大的利好消息，为中国农业参与世界农业竞争提供了一个有利的条件。
四是要加大对农业的投入，提高对农业的支持度。增加投入，加强农业基础设施建设，是解决“三农”问题的基本支撑和保障。长期以来，虽然我国对农业的投入不断增加，但投入不足的现象仍十分严重，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重不仅没有提高，反而有所下降。2003年全社会农业固定资产投资仅比2002年增长3.7％，2004年中央财政用于“三农”的支出共2626亿元，比2003年增长22.6％。2004年中央“一号文件”提出：“增加农业投入，强化对农业的支持保护”。2006年中央“一号文件”再次提出：“今后对农业的投入资金将确保比上一年提高”。只有不断加大对农业的投入，才能改变农业基础设施薄弱、抗灾能力差和依靠自身难以解决快速发展的根本问题。
三、进行土地权属改革
在现行家庭承包经营体制下，农村土地所有权归集体所有，农民以承包方式获得土地使用权。无论是《宪法》、《民法通则》、《农业法》还是《农村土地承包法》都规定土地为乡、村或农民集体所有，但是，集体究竟是什么概念？到底由谁来代表农民行使土地所有权？法律和政策都没有给出明确的规定。同时，《农村土地承包法》对农民的土地权利也做了许多限制，如土地不能抵押，农民没有权力对土地进行转让，农民不能决定土地是否被征用等。农民缺乏捍卫自身土地权益的法律武器，也缺乏抵制损害自身土地利益的思想意识。当前，行政干预土地调整、非法占用耕地、违法征用土地的现象仍很突出，失地、失业的人口逐渐增加。据统计，“改革开放以来，政府通过征用农地的价格剪刀差，从农民身上拿走了约2 万亿元人民币”。② 另据有关研究报告称，“全国失地农民已达4000多万，如果这种征地制度不改变，20年后无地农民的规模将达到1亿人左右”。③ 在现有的土地制度下，农民土地财产权利的贫困是中国农民权利贫困的重中之重。因此，必须加快农村土地权属改革，实行土地产权多元化，以保护农民的根本利益。在现存土地制度下，农业新技术推广慢，创新严重不足，农业科技投入甚微，科技在农业中的运用和贡献低，我国科技进步在农业增长中的贡献率只有30—40％，大大低于发达国家70—80％的水平。我国的农业机械拥有量少，以农用拖拉机为例，只有印度的十分之七、法国的二分之一、日本的五分之二、美国的六分之一；农用收割机的拥有量也只相当于加拿大的十四分之一、美国的十七分之一、日本的二十九分之一。④ 同时，农业生产成本越来越高，农用生产资料如化肥、农药、农用薄膜等价格不断上涨，使得农业经营的机会成本上升，也使得农业的投入降低。另外，农村还存在着较为普遍的不规模经济现象。在现实生活中，由于农地有着好地孬地之分，相当多的地方在土地承包过程中，为了搞平衡，造成了地块大量分散，有的农民一家的承包地多至十几块，使得土地无法进行规模经营，集约化程度低。而且，由于地块分散，水利设施的作用弱化，再加上设施不完善，农业的抗灾和自我抗风险能力比较差。土地的分散度过高，使得农村中关于地边之争的矛盾也日益增多。我们知道，土地是农民赖以生存的基础，也是农民的根本利益所在。如果土地的利用和流转损害了农民的利益，不仅农民不会答应，流转也不能成功，甚至会带来更大的社会问题。考虑到我国的基本国情，从发展的角度和可操作性来看，改革土地产权制度，实行土地农民所有，这种所有权暂时可以附加条件，即土地归农民所有，可以继承，但在转让时必须征得所在行政村村民三分之二多数票通过，而且本行政村村民拥有优先购买权。在土地遇到征用时，由农民自己和征用方进行谈判，谈判的结果也必须符合上述要求。因此，应尽快修改《土地管理法》，改变农村现有土地转让方式，把土地转让的权利真正还给农民，国家在农民土地转让过程中保持中立，只对转让程序和转让用途进行监督，借以保护双方的合法权益。最近广东省在新修的韶赣高速公路某段上第一次对农民的土地进行入股试验，这样既解决了征地难题，又解决了失地农民的就业和保障问题，可谓一举数得。改革现存的土地产权制度，真正把土地的权益还给农民，这样做：
一是可以切实做到保护耕地。耕地是农业生产的必须要素，更是广大农民赖以生存的“生命线”。近年来，乱占滥用耕地的现象非常严重。据国土资源部统计，1998—2003年的五年间，我国耕地面积由19.45亿亩减少到18.51亿亩，净减少9363万亩，平均每年减少1872万亩。虽然2004年国家果断暂停耕地占用审批，严肃清理各种形式的开发区和工业（科技）园区，坚决纠正和制止乱占耕地，但是，有些地方以化整为零、欺上瞒下的方式获得土地使用和开发权。有的以建设公共设施为名占用耕地，有的以虚报瞒报的方式占用耕地。如某市以建设高科技农业开发区为名修建高尔夫球场而获得审批，更有甚者有的连报都不报就直接占用耕地用做他途。据有关统计资料显示，“目前征用农地的土地收益分配格局是，政府占60—70％，乡、村级组织占25—30％，农民仅占5—10％。农民失去的不仅仅是土地的收益，更重要的是失去了赖以生存的生命线”。⑤ 把土地的权利还给农民，他们会象爱护自己的孩子一样爱护和珍惜土地，他们会为了保护自己的“生命线”而切实有效地保护耕地。
二是提高土地的利用效率。西方经济学认为，当经济发展到一定程度后，分散的小规模经营将从两个方面影响经济的发展：其一，在接受新技术方面，小规模生产将起阻碍作用；其二，生产规模过小会直接影响农业效率和农民的收益。当前，我国由于土地分散度过高，造成了土地资源利用效率低，浪费严重。规模经营程度低，又影响了社会主义新农村的建设。同时，由于我国人多地少的实际以及短时间内农村人口将难以实现大规模的产业转移，决定了中小规模的家庭农场将成为今后农村规模经营的发展方向。农民拥有了土地所有权，再加上逐步建立农村土地流转的完善的市场机制，一方面，为土地集中提供了可能，另一方面，农民用土地产权入股，使价值形态上分散的独立产权可以在实物形态上合并起来，实现统一规划和适度规模经营，从而大大提高了土地资源的利用效率。
三是有利于农民变市民，推进城市化建设。打破城乡二元社会结构并非改革的目的，推进城市化建设，以尽可能短的时间让数亿农民变为市民，共享经济发展的成果，才是社会改革的真正目的。而现存的农村土地制度只是一个服从城市产业集团利益的制度，是一个由城里人主宰的制度，是一个需要农民作牺牲的制度，是一个在传统保护农业的理想目标与依靠行政手段快速积累城市财富现实需要的矛盾中扭曲了的制度，农地仅仅只是农民维持生存的生活基础。农地制度不改，征地补偿办法也难以改变，农地就不可能成为农民的“迁徙基地”，想做市民的农民就没有进城定居的本钱。因此，尽快改革农村土地产权制度，会加速推进社会主义新农村建设，为全面建设小康社会奠定坚实的物质基础。
四、建立互助型农村社会保障体系
社会保障是国家和社会对社会成员在特定情况下提供的物质帮助和相关服务的各种政策与制度的总和，它的最基本功能就是要保障人民的基本生活。作为社会政策和社会制度，社会保障主要面对的是社会公众的生老病死等问题，使人民幼有所教、老有所养、病有所医，并帮助贫困者解决生活上的困难。近年来，国际社会在制定老龄政策的理念上出现了两个不可逆转的发展思路。一个是“从需要到权利”，另一个是“从保障到福利”。目前，我国的社会保障覆盖面仍然很低，特别是广大农村地区社会保障缺失严重。从全国社会保障费用支出的情况来看，“占人口80％的农民，只享有社会保障支出的10％左右，而占人口20％的城市居民，却占到社会保障的90％”。⑥ 与此同时，农村的医疗状况就更不容乐观，有近八成的农民成为没有任何社会医疗保障的自费群体，农村因病致贫的不在少数。据零点调查公司与指标数据网合作完成的《2005年中国居民生活质量指数研究报告》显示，教育和医疗支出，已成为导致贫富差距的最大因素。从2004年10月到2005年10月，拥有就学阶段孩子的农村家庭花费占家庭收入的32.6％，城市和小城镇家庭中占25.9％和23.3％。同时，医疗费用也成为贫困居民的第二大负担。⑦ 今年，我国已在西部地区农村实行免费义务教育，明年全国农村都将实行；同时继续扩大农村合作医疗的范围。这在很大程度上解决了农村因教、因病致贫的现象。但是，义务教育以上的教育阶段收费高的问题仍然需要政府逐步规范。
互助型社会保障体系，就是制度保障、土地保障、家庭保障和社区保障相互配套，相得益彰，以制度保障为主，土地保障、社区和家庭保障为辅的综合保障体系。当前我国农村养老保障的主要方式仍然是家庭保障。据有关部门调查和估计，中国农村家庭养老占整个养老保障的92％，“养儿防老”仍是农民在养老问题上的“风险最小化”选择。这种养老形式在我国农村还在起着主导作用，尤其是经济不发达地区。由于这种养老方式能够较好地保障老年人的生活和情感需要，因而受到国际社会的普遍赞誉。但是，随着计划生育政策的深入、城市化的不断发展（农民工进城）和失地农民的不断增多，家庭养老已经逐渐成为许多农民难以承受的负担。据对全国31个省、市、自治区的120余个村老人的生活状况调查， 农村住得最差的是老人、穿得最破的是老人、吃得最不好的是老人，农村老有所养的问题日益突出。⑧ 另外，对胶东部分农村进行的养老调查显示，人们对养老方式的首选是“自己存钱养活自己”，占69.2％；其次是“参加社会养老保险”，占17.9％；第三是“子女供养”，占12.8％。⑨ 可见，传统的养儿防老观念已发生了一定变化， 家庭保障已经逐步弱化，但其某些功能仍是社会保障无法替代的。
二十世纪九十年代，沿海及东部一些发达地区农村通过兴办乡镇企业或者土地被征用迅速积累了大量财富，在集体收入增长以后，多数地方都为农民提供了较高的社会福利（养老和医疗等），如原深圳宝安村九十年代末每人年终分红就达七万多元。而现在，许多原村级集体企业改制后便不再承担社区的保障功能，更何况全国拥有农村集体经济的地方少之又少，只有极少数地方如华西村、南街村能满足农民的社会保障需要。因此，完全依赖社区保障也是行不通的。
土地保障是一种新形式的保障方式。农业税取消以后，相应地增加了农民收入，我们可以把增加收益的一部分纳入社会保障序列，农民交一部分，政府补贴一部分。但是，随着我国人口的增长和城市化的发展，必然会带来耕地资源的减少和农民对农业依存度的降低，土地的保障功能也在进一步弱化。最直接的原因在于农业的抗灾能力弱，农民依赖土地获得的产出积累少，土地无法保障农民生活中所遇到的一系列问题，特别是在遭遇风险事故时，土地的产出就根本保障不了农民的基本生活；另一方面，失地农民的数量不断增多，如何安置和保障这些失地农民的生活和就业也将是一个严重的社会问题。因此，土地保障也只能是社会保障的辅助部分，只有在保障制度上加以改革，充分发挥政府的作用，才能使土地保障得以永久性解决。最近广东省将出台《关于做好被征地农民基本养老保障工作的指导意见》，要求所有被征地农民都将获得终身养老保障。
农村社会保障不仅仅是一个经济问题，更是一个社会问题。我国仍然是发展中国家，地区经济发展不平衡，传统文化也异于西方国家，就目前的财力而言，暂时还不可能把全体农民都纳入社保范畴，在未来相当长的时间里，还要依靠家庭、社区、土地等传统的保障方式。不过要明确的是，建设社会主义新农村最终是要把全体农民都纳入由政府主导的社会保障序列，这是社会主义新农村建设必不可少的一环，同样也是惠及大多数人，使全体人民共享发展和改革成果的必然要求，也是走向共同富裕的必由之路。
注释：
① 宁泽逵等：《村干部向何处去》，见《中国农村观察》，2005年第1期。
②⑤ 宋斌文等：《失地农民问题是事关社会稳定的大问题》，见《农业经济导刊》，2004年第5期。
③ 周天勇：《土地制度的供求冲突与其改革的框架性安排》，见《农业经济导刊》，2004年第2期。
④ 黄亚萍：《农村土地使用权流转价格低廉的原因探讨》，见《农业经济问题》，2005年第8期。
⑥ 孙光德等：《社会保障概论》，中国人民大学出版社，2002年版，第82页。
⑦ 《新安晚报》，2006年2月21日。
⑧ 《检查日报》，2005年11月4日。
⑨ 张大勇等：《农民养老保障制度的探讨》，见《中国农业大学学报》，2005年第1期。
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