（四川大学，四川 成都 610207）
律师制度是人类文明与民主法治进步的产物，公职律师制度是现代律师制度的重要组成部分，也是保障公权力的具体事务处理与重大决策合法、社会管理 优化的重要制度。建立公职律师制度也是国际上尤其是法治较为发达的国家和地区较为通行的做法，是世界民主法制发展的潮流所向。
相对于律师制度的推行来说，公职律师制度目前仍旧处于摸索期，制度运行的模式是通过作为律师行业的主管行政机关——国家司法行政部门来试点推 进，也成为了我国又一项秉承“摸着石头过河”指导思想来进行的制度实践，这种推行模式无疑是有利于通过试点寻找出一套适合于我国国情的公职律师运作模式的。尽管《律师法》并没有实行公职律师制度的直接 依据，但在经过近 20 年的实践探索和理论研讨后，公职律师在国内也已经形成了四种实践模式，理论研究 也汇集了一批成果。然而，作为一项重要的法律制度，经过这么多年的法治实践，却欠缺一个较为完整、系统的根据中国特色国情富有针对性的指导公职律师制度 实践运行的基础理论性研究成果。
一、准确界定公职律师的职责定位
原司法部副部长张耕认为，“所谓公职律师就是具有律师资格的政府和企业的法律顾问”；徐永伟认为公职律师是“国家机关和国有企业事业单位中具有律师资格并持有律师执业证书，且在本机关或本单位部门专门从事法律事务工作，提供法律服务的人员”；严兴军认为：“公职律师是指通过国家统一司法考试取得司法职业资格证书，同时又具有国家公务员资格的人员，并依据 《律师法》经审核具有律师执业资格的专门为国家公共权力机关提供法律服务的专职人员”；由此可以看出相关学者和实务部门在有关公职律师的概念方面混淆不清，这对我们界定公职律师的职责定位产生了莫大的困难。基于此, 本文拟返回公职律师理论研究的始点, 以公职律师的核心定位为坐标原点, 对公职律师职责定位的若干基本问题进探讨与论证。
公职律师的职责定位是一个十分重要的问题，律师的职责是提供法律服务，但作为小而精的专业律师，提供哪些服务则是需要进一步明确的。基于公职本身的内容的广泛性，对于公职律师的职责定位难以一一列举，但是可以根据其性质予以归纳。总体而言，公职律师不仅是意味着其职务为公职，主要由国家列入编制，并以财政来保障其工薪福利，还意味着其提供的法律服务是一种公共属性的服务，其主要应包括国家机关，主要是政府及公共服务部门所提供的公共产品中需要的法律服务及法律保障。公职部门所涉及的一切法律事务均应由公职律师参与其中，即如参与立法、参与政府及政府部门的决策，提供法律意见、咨询解疑、出具法律文书、起草法律文件、宣传法律、对于涉及公共服务部门与行政相对人之间的法律纠纷与协商、调解或者是出庭应诉，对于弱势群体以及弱势个体提供有针对性的法律援助。
基于上述分析，公职律师从词语的构成上来讲，由“公职”与“律师”两个词构成，根据2007年10月28日修订通过的《律师法》，律师被定义为“依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员”，基于此可以概括律师需满足两个条件、一个核心内容：（1）通过国家司法考试，获得法律职业资格证书，取得律师执业证书；（2）接受当事人的委托或有关机构的指定从事与法律相关的工作。核心是为当事人提供法律服务。公职根据辞海上的解释，指在政府职能部门或行使政府职能的部门的职位，由政府支付工资，办理政府事务，维护公共利益。公职与律师的结合，代表着传统意义上律师有了“公职”的身份，我们可以把公职律师界定为：参照国家公务员法管理，取得律师职业证书，接受国家公共权力机关或非行政机关的公共职能部门（如履行特定特定职能的公共团体）委托或指定，为其提供法律服务的执业人员。
明确了公职律师的法律定位，对于破解公职律师职责定位在法理上的困境存在着深远的影响。2002 年10 月, 司法部下发了《关于开展公职律师试点工作的意见》，对公职律师的任职条件、职责范围、权利义务及管理等方面作了指导性的规定。这是我国关于开展公职律师试点工作的直接文件依据，《意见》明确，公职律师的职责范围包括:
（1）为本级政府或部门行政决策提供法律咨询意见和法律建议；
（2）按照政府的要求，参与本级政府或部门规范性文件的起草、审议和修改工作；
（3）受本级政府或部门委托调查和处理具体的法律事务；
（4）代理本级政府或部门参加诉讼、仲裁活动；
（5）为受援人提供法律援助；
（6）本级政府或部门的其他应由公职律师承担的工作。在《意见》关于职责规定的第五项上，诸多专家学者存在较大分歧。笔者认为基于公职律师法律定位，《意见》关于公职律师的职责界定是正确的，公职律师受履行特定职能的公共团体制定，为受援人提供法律服务，是符合法理的。
二、合理配置公职律师的权利义务
当前在各试点地方，对公职律师在执业过程中权利义务的设定较为模棱两可或存在权利义务的空谈，多数试点地方包括上海的律师协会并未将公职律师吸收为会员（尽管司法部明确“公职律师有权加入律师协会，享有会员权利”），不对公职律师进行管理和培训，使得公职律师和普通律师交流的平台不存在，公职律师的实务技能普遍得不到提升，很多时候做不到与时俱进，保证不了工作的质量和效果。未能正确配置公职律师的权利与义务，将会使得公职律师既游离于公务员体制之外，又不能融入律师行业中。因此笔者建议在新一轮改革中，应该对公职律师的权力义务统一标准，进行正确的配置。
通过本课题组的调研活动，笔者认为应当对公职律师的权利义务进行如下配置。公职律师在其执业过程中享有的权利：
（1）执业活动中享有依法调查取证、查阅案件材料等执业权利。调查、取证，阅卷是执业律师办案所必需的活动，也是律师的基本权利；
（2）加入律师协会，享有会员权利。在厦门市律协有“两公律师专门委员会”，在律协的职能部门都有公职律师的代表，公职律师成为律师协会的会员，通过与其他会员的交流学习，有利于其专业技能的提高，对于促进整个公职律师行业的蓬勃发展有着重要意义，同时公职律师的本质定位仍然是律师，不应游离于律师行业外。
（3）可以参加律师职称评定。此权利的设置是为了在公职律师与社会律师之间的转换中建立可行的渠道，是第四项权利的配套权利，防止公职律师转为社会律师后的空转，也为优秀的社会律师进入公职律师行业提供了一个缓冲带；
（4）可以直接转换成社会律师。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆公职律师申请转为社会律师时，按换发证件程序进行，担任公职律师的经历计入执业年限。
同时公职律师还承担以下义务：
（1）接受所在地司法行政机关的业务指导和监督，公职律师应当归属司法行政机关管理，但要明确的是，司法行政部门仅限于业务上的管理，对公职律师进行业务上的指导与培训
（2）不得从事有偿法律服务、不得在律师事务所和法律服务所兼职。公职律师参见《公务员法》管理的国家公职人员，既享有公务员的权利，也应当担负公务员的义务，根据《公务员法》五十三条规定：公职人员不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；
（3）不得以律师身份办理本级国家公共权利机关或非行政机关的公共职能部门以外的诉讼与非诉讼案件。
三、科学建构公职律师的管理模式
当前，在各试点地方，公职律师的管理模式差别非常大。是由律师协会进行管理，还是设立公职律师事务所，亦或是在各单位下面建设公职律师办公室统一管理，各地做法不一。笔者认为，究其管理模式迥异的原因，是在于各地对公职律师的定位存在不同认识造成的。如在本课题组调研的宜宾市，其公职律师的管理依托于公职律师事务所，是市司法局管理的全民所有制事业单位（副县级），所需经费由财政核定收支，定额或定项补助。公职所成立之初是独立的单位，后为了减少编制、缩减开支，公职所与法律援助中心合并，而其专职公职律师的选聘程序适用一般公务员招考的程序，通过公开遴选的方式，向全社会公开遴选。可见宜宾对于专职公职律师的管理是依托公职律师事务所参照国家公务员法进行管理的，而在厦门公职律师具备双重身份，既是政府公务员，又是执业律师，是两者的同一体。厦门市公职律师实行双重管理模式，即不设立占行政编制的专门机构负责管理公职律师，公职律师由所在单位进行人事管理、考核培训、职务晋升，司法行政机关负责对公职律师进行资质管理和业务监督的组织形式。将资质管理和人事管理分开，不单独设立公职律师事务所或公职律师办公室。但是有部分政府部门根据自己的管理需要可以设立公职律师办公室，鼓励各部门单位进行管理创新。
在本文初对于公职律师概念的界定、职责的厘清时即已明确公职律师是参照国家公务员法管理，取得律师职业证书，接受国家公共权力机关或非行政机关的公共职能部门（如履行特定特定职能的公共团体）委托或指定，为其提供法律服务的执业人员，应当具有公务员或类似公务员的地位，故以公职律师事务所进行管理较为妥当。笔者认为，公职律师事务所的管理有利于人、财、物的统一管理与工作的集中处理，最大化地发挥了公职律师的优势，避免了机构过于零散带来的紊乱、效率过低。
同时厘清公职律师事务所与个相关机构部门之间的关系也十分必要，笔者看法如下：
（1）与司法行政机关。公职律师事务所应当隶属于当地司法行政部门，司法行政部门与公职律师事务所是管理与被管理的关系。公职律师事务所所的主要职责定位是：负责为行政机关或履行特定职能的公共团体提供法律服务；接受法律援助机构的指派，为受援人提供法律服务。
（2）与律师协会。公职律师事务所当然具有律师事务所的属性，因此公职所与市律协是业务指导关系，律协对公职律师事务所工作的开展享有业务上的指导权和监督权，但没有对下级行政机关的直接命令、指挥权。
（3）与法制办公室。公职律师事务所与法制办公室之间是协助关系，法制办处理宏观事务，比如法律法规起草等；公职所处理微观具体涉法事务、业务，比如行政复议案件、行政诉讼案件。由于政府涉法事务繁多，不论是政府法制部门的工作人员，还是公职律师事务所的公职律师，任何一方的数量都不能满足日益增长的政府涉法事务的需求，所以目前二者尚不存在职能取代的问题。
（4）与兼职公职律师原所在单位。兼职公职律师事务所与兼职公职律师原所在单位无直接联系。兼职公职律师与原所在单位人事关系不发生变动，依然会参与原单位的日常工作安排，公职律师事务所对兼职公职律师所从事的公职律师事务和业务予以管理、监督和指导。
（5）与政府法律顾问。政府法律顾问既可以由公职律师事务所的公职律师担任，也可以由社会律师担任，公职律师与社会律师在该业务上存在竞争关系。
四、加快建立公职律师的保障机制
从公职律师的职责看,公职律师承担的工作面广而系,量大又繁杂,这就要求公职律师要具有良好的业务素质和能力。换而言之，公职律师行业需要专业素质强、综合水平高的复合型人才参与，否则公职律师制度在一定程度上将会被虚置起来。
目前公职律师在政治地位、工作待遇、独立行使职权上还比不上社会律师,工作积极性受到很大影响。在吸引社会精英律师方面,公职律师制度还缺少足够的吸引力，但公职律师相对于社会律师的核心竞争力在于“公职”二字，从持续数年之久的“国考热”、“省考热”可窥探一二：国人对公务员编制（含参照公务员管理的编制）有着莫大的热情，因此建立健全公职律师的职业保障机制对于吸引人才，以便更好地发挥公职律师制度的优越性有着重要的影响。
笔者认为首先要对公职律师行业进行分类管理，根据现行《公务员法》的相关规定，公务员岗位分为专业技术类、行政执法类和综合管理类。按照公职律师从事的工作性质，应当将其归为专业技术岗，并参照律师行业的评定方法，明确其专业技术职务，给予不同的薪资待遇以及从事工作的权限。其次明确晋升渠道，扩大晋升空间。在现阶段的试点工作中，公职律师事务所的最高行政级别为正处级公益事业单位，公职律师的晋升空间过于狭小，公职律师通过较短的晋升路线完成晋升过后，便会形成生“小庙容不下大佛”的现象，容易造成人才向同级行政机关流失，不利于公职律师事务所的专业性和其一定程度的独立性。第三，完善激励机制，给予适当奖励。在实践中，公职律师现在完全没有激励机制，公职律师基本都是靠对职业的热爱在坚持；惩罚方面，采用的是对公务员的惩罚机制。（不过到目前为止尚没有处罚兼职公职律师的先例）这极大地损伤了公职律师的工作积极性，应当对在工作过程中，变现优异、成效突出的公职律师给予适当的精神和物质奖励，并在提拔中优先考虑。如建立日常办案数量与质量的绩效考核，设立办案数量基准点，将考核激励常态化。
参考文献
[1]张耕．中国律师制度研究法律出版社，1998，第 393页。
[2]徐永伟．关于建立公职律师制度的思考［J］．中国司法1997 年 06 期。
[3]严兴军．政府律师制度研究［M］．群众出版社，2002年。
[4]黄朝成：《中国特色公职律师制度的基础理论定位》，载《广西政法管理干部学院学报》第 29 卷第 3 期。
[5]涂龙科、王 瑞 :《公职律师制度试点的困境破解与发展完善》，载《公民与法》2015年第2期。
[6]王保安、关晨霞：《中国公职律师制度研究》，载《中国司法》2008 年第7 期。
作者简介：张恒（1993年8月—），男，四川省成都人，成都市双流区四川大学诉讼法专业硕士研究生。
论文作者:张恒
论文发表刊物:《知识-力量》3月下
论文发表时间:2018/5/22
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