引入人群维度的社会福利体系构建——借鉴俄罗斯及拉美三国的经验，本文主要内容关键词为：维度论文,俄罗斯论文,拉美论文,社会福利论文,人群论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F813/817文献标识码：A文章编号：1002-8102(2013)02-0028-09
一、引言
研究社会福利体系的传统维度是“生、老、病、死”以及教育、居住等福利项目，但是，这一维度忽略了大量未被纳入社会福利体系的人群。本文的目标是在传统维度的基础上，拓展“人群”的维度，即“福利项目+人群”，推动我国社会福利体系在福利项目完备的基础上，实现对人群的广覆盖。基于横向可比性的考虑，本文将社会福利体系覆盖的人群分为四大类：雇员；妇女和儿童；贫困和低收入者；特殊人群，包括老年人、残疾人、农村居民等。由于社会福利的提供主要以政府主导，必然需要强大的财政资金支持，从世界范围看，社会保障和福利支出也是各国最主要的财政支出项目之一，因此，本文“人群”维度的横向比较也选择从财政的角度切入。
中国正在探索构建适合国情的社会福利体系，最好的经验来源便是背景和发展阶段相似的转型国家和发展中国家。本文选择的参照系是俄罗斯及拉美的巴西、墨西哥、委内瑞拉三国。选择俄罗斯作为“我国社会福利体系走向何方”的参照系，因为俄罗斯是转型国家的代表，与我国相似，起始环境是计划经济，在转型过程中，也保留着较多旧体制的印迹。选择拉美三国作为“我国社会福利体系如何适度”的参照系，因为这三个国家是发展中国家的代表，经历了社会福利供给由“缺失”到“过度”的过程。目前这些国家的社会福利已经达到了发展中国家和地区的最高水平，但也造成了财政的沉重负担，甚至陷入增长停滞、债台高筑、通货膨胀、贫富分化的“拉美陷阱”，影响了社会经济发展全局。中国是典型的经济转轨国家和发展中国家，需要借鉴或吸取这些国家的经验教训，建立一个与我国经济社会发展阶段相适应、先进适度的社会福利体系。
二、从人群维度透视俄罗斯和拉美三国的社会福利体系
俄罗斯和拉美三国的社会福利体系，各有侧重地覆盖本文所指的四类人群。
(一)针对雇员的社会保障和福利
针对雇员的社会保障和福利项目主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险和家庭津贴等，在市场经济条件下，一般由国家、企业和个人共同承担。归纳俄罗斯和拉美三国雇员社会保障和福利的共性特征有：通过缴费筹集资金、社会福利多样化、社会福利差别化、社会福利基金指数化、社会福利基金管理市场化等(见表1)。值得一提的是，在这些国家，财政应承担的责任都规定得非常明确。
(二)针对妇女和儿童的社会保障和福利
本文所选择的四个国家都较为重视妇女和儿童保护，在此方面拨付了大量财政资金支持。
1.教育是儿童社会福利的重中之重
俄罗斯重视学前教育和补充教育。对幼儿园和托儿所费用给予20%～70%的补贴，且对符合条件的儿童免费提供。委内瑞拉重视小学教育，2000-2008年，教育支出年增长约为GDP的1%。巴西实行免费教育，且每月向符合条件的家庭提供相当于最低工资的儿童奖学金，属于有条件的现金转移计划(CCTs)①，如果儿童逃、辍学则停发。还为这些家庭发放儿童津贴、助学金和校餐，协助家长寻求工作等等。
2.保障营养是妇女儿童福利的重要内容
墨西哥政府有著名的“教育卫生与营养计划”和“学生奶计划”改善符合条件的儿童以及孕产妇的营养，前者资金来源为联邦财政附加税收入和世界银行贷款，后者资金来源为联邦政府、州政府和家庭，分担比例为74.1%、22.2%和3.7%。委内瑞拉政府制定了“学校食品计划”，2009年保证了超过405万儿童得到健康食品。巴西政府向学生提供免费午餐，并向贫困生提供牛奶，资金均由政府负担。
3.医疗保健对于妇女儿童福利不可或缺
俄罗斯政府为儿童提供义务医疗保险，同时，实施“俄罗斯儿童”联邦专项计划，2007-2010年的资金需求为511亿卢布，其中联邦财政拨付133.5亿卢布，其余资金从地方财政中划拨。委内瑞拉中央政府制定了有针对性的妇女儿童卫生政策，包括饮用水安全、母亲卫生教育培训、增加专业技术和卫生服务网络投资等，由财政资金保障实施。
4.多方面保障妇女和儿童权益
委内瑞拉政府在2010年的全国年度工作计划和预算中加入性别要求，在教育、生产、培训、就业、社会和经济事务参与等方面对妇女权益实施全面保障。政府还设立了“孕产妇之家”，建立孕产妇每周死亡监测系统，提供紧急产科护理和分娩时期的交通服务等措施，并由财政出资为此配备合格、充足的人力资源、医疗材料和设备等。俄罗斯制定“家庭政策”为妇女和儿童提供综合保障，财政支出项目包括：有子女家庭社会救助款项、二胎等多子女家庭一次性补助、儿童月津贴、抚养三岁以下儿童的大学生家庭月食品补贴、发放给照顾三岁以下残障儿童父母的误工补贴、发放给监护人用于抚养孤儿的资金等等。
(三)针对贫困和低收入人群的社会保障和福利
俄罗斯和拉美三国主要通过实施各种专项计划为贫困和低收入人群提供教育、医疗、住房、就业等社会福利(见表2)。
(四)针对特殊人群的社会保障和福利
对于老年人、残疾人、社会边缘群体和农村居民等弱势人群的社会保障和福利，得到了四国政府重视，但还做不到社会福利全覆盖，各国根据国情各有侧重。
1.巴西的老人福利
巴西有“关注老人计划”和老人安置政策。关注老人计划面向符合条件的老人家庭，为家庭中有劳动力的人提供职业培训，创造就业和增加收入机会，资金由联邦、州和市三级政府负责。老人安置则由政府和社区出资，提供多层次安置场所。
2.巴西和俄罗斯的残疾人福利
巴西有“关注残疾人计划”，对残疾人各方面需求统筹考虑，资金由联邦、州和市三级政府负责，并与民间社团合作。俄罗斯的残疾人福利分三个层面，政府的残疾金、雇主对工伤事故受害者的补偿、对临时丧失劳动能力的病人提供社会福利。政府残疾金定期进行指数化调整，按伤残程度发放。金融危机以后，对保留残疾人就业和创造新岗位的企业，政府给予特别关注并提供资金扶持。
3.墨西哥的农村居民福利
墨西哥有专门面向贫困农村居民的福利政策。具体包括：不断加大资金和科技援助的投入，向农民免费开设农业技术培训班；帮助贫困农村建设和发展农产品生产、加工、运输、出口一体化基地等；努力开拓境外劳务市场，缓解农村失业问题；为贫困农民提供免费医疗服务；为60岁以上的农民提供社会救助。
(五)面向全民的免费医疗
除针对四类主要人群的社会福利外，四个国家还有一项社会福利向全民免费提供，即基本医疗服务(见表3)，其财政资金的拨付各具本国特色，其中墨西哥和巴西的做法可借鉴性较强，俄罗斯和委内瑞拉的免费医疗则给财政带来了较为沉重的负担，医疗服务的质量也较低，借鉴意义不大。
三、我国社会福利体系及存在的问题——基于人群维度考察
我国现行的社会福利体系处于福利项目基本完备的阶段，但如果纳入横向比较的参照系并从人群维度考察，就能够发现很多亟待解决的问题。
(一)我国的社会福利体系概况
1.在职职工享受的社会福利
我国在职职工享受的社会福利主要通过“五险一金”来体现，即养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和住房公积金，资金也以缴费方式筹集，国家、企业(单位)、个人三方共同负担。企业(单位)缴存的比例总计为工资总额的35%左右，个人缴存的比例为个人工资的16%左右，国家则通过财政划拨的方式，每年向社会保障基金注入资金。
2.妇女和儿童享受的社会福利
我国政府对妇女和儿童的保护日渐加强，从2001年起，国务院已经颁布了两个十年期“妇女发展纲要”和“儿童发展纲要”，提升妇女和儿童的社会福利和权益保护水平。(1)在儿童福利方面，受财力所限，我国侧重于贫困、孤残儿童福利，资金来自彩票公益金、中央财政专项补助、地方财政投入、民政部门与相关社会团体、社会捐赠资金合作等。其中：“残疾孤儿手术康复明天计划”和“儿童福利机构建设蓝天计划”所需资金来自彩票公益金。“明天计划”手术经费原则上由部、省两级分担，负担比例：东部4∶6，中部5∶5，西部7∶3，有条件的地区可以由地、市负担。彩票公益金不足支付的部分由地方财政出资以及民政部门与相关社会团体共同筹集。“蓝天计划”则由地方财政投入为主、福利彩票公益金资助为辅，从2006年起，计划5年内投入资金60亿元。“贫困残疾儿童抢救性康复项目”由中央财政安排专项补助资金支持各地实施，2009-2011年拨付7.11亿元。“重生行动——全国贫困家庭唇腭裂儿童手术康复计划”由民政部投入的彩票公益金与李嘉诚基金会捐资各1亿元，2008-2011年分两期实施，资助患儿体检、手术、康复的全部费用，并补助1名陪护人员的食宿交通费。(2)在妇女福利方面，主要面向生育和就业，包括发放妇女小额贴息贷款，安排农村妇女富余劳动力转移培训等，中央财政的扶持力度比较大。2006-2010年中央财政共安排3亿多元的资金用于加强妇幼卫生监测和免费向孕期妇女提供叶酸。2004-2006年，中央财政安排10.33亿元，实施“降低孕产妇死亡率，消除新生儿破伤风”项目。截至2010年12月底，全国已发放妇女小额贴息贷款237亿元(在还款期限内由中央财政据实全额贴息，不含东部七省市)，助推54万多名妇女创业，带动就业300余万人。
3.贫困和低收入人群享受的社会福利
对于贫困和低收入人群，我国已经形成了包括城市和农村低保、农村五保、教育、医疗、住房保障等多层次的财政减贫及救助机制。“十一五”期间，中央财政累计投入扶贫资金868.37亿元，较“十五”时期增长51.8%。2010年我国各级财政发放的城市低保、农村低保、农村五保、医疗救助资金1117.3亿元，救助城市生活无着的流浪乞讨人员171.9万人次，实施临时救助766.7万人次。
4.特殊人群享受的社会福利
(1)在老年人福利方面，除了养老保险外，地方政府不断增加对老年福利事业的投入，兴办老年福利设施，给予老年人参观、游览、交通等方面的优惠和照顾；对“三无老人”和“五保对象”给予救济；部分地区建立了高龄养老津贴制度；通过土地、税收、用水、用电等方面的优惠政策，鼓励社会力量兴办养老机构等。(2)在残疾人福利方面，2008年修订了《残疾人保障法》，国家对残疾人给予特别扶助，将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划，并将残疾人事业经费列入财政预算，建立稳定的经费保障机制。政府提供高于社会低保水平的残疾人最低生活保障；残疾人专项救助；对生活不能自理的残疾人给予护理补贴；对“三无残疾人”给予供养；为在职残疾人提供与其他员工相同的“五险一金”；为残疾人提供基础设施等等。(3)在农村居民福利方面，各级政府正在努力让社会福利体系覆盖到农村居民，消除以往的体制障碍。目前初步建立了以政府为主导、社会保障与家庭保障相结合的农村社会福利基本框架，由农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、新型农村社会养老保险制度、五保供养制度、医疗救助制度、失地农民和农民工社会保障构成。
(二)我国社会福利体系存在的问题
通过与俄罗斯和拉美三国对比，就可以发现，我国的社会福利体系事实上只是搭建了一个比较粗的框架，并不能做到真正的应保尽保和供求平衡，从人群维度考察，还有相当数量的人口未被覆盖。
在职工福利方面，存在各地社保缴费标准不统一、企业(单位)和个人的缴费比例较高、财政拨付比例不明确、企业欠缴问题严重、社会福利差距较大、没有实现社会福利与物价联动等问题。
在儿童福利方面，相当多儿童未被纳入福利保障范围，学前教育经费不足，补充教育和营养方面没有给予充足、有效的财政资助，儿童福利存在地区差别，对孤残儿童救助的标准均低于规定水平且医疗康复等经费没有保障。
在妇女福利方面，保障项目过少、过粗，财政资金安排过于分散，在财政预算没有体现出对女性的照顾，在收入、就业和参与社会活动方面对妇女的歧视仍未消除。
在贫困和低收入者福利方面，偏重于收入保障，而教育、医疗、就业、住房保障相对弱化，食品保障受到忽视；没有对救助对象提出相应的能力要求，存在着“福利依赖”和“供养懒汉”问题，从而影响了救助效果和资金效率；未进行有针对性地分类救助；“低保边缘户”②成为福利保障之外的困难群体。
在老年人福利方面，社会养老服务体系保障范围较小；面向老年人的产品、设施较少，医疗、保健服务提供不足；对老年人就业重视不够，缺乏面向老人家庭的福利安排；老年人安置场所供不应求，养老床位总数占全国老年人口的比重在世界范围处于低水平。③
在残疾人福利方面，资金投入不足，福利项目少，水平低，覆盖面窄，部分残疾人仍未摆脱基本生活困难；失业保障缺乏，教育、培训与就业仍受到歧视；部分残疾人参保能力有限，无法被纳入社会保险统筹范围；贫困和低收入残疾人规模较大且增长迅速。
在农村居民福利方面，覆盖面较窄，保障水平不高；没有建立与城镇社保相应的生育、失业和劳动伤害保险；农村的老年人、妇女和儿童、残疾人享受的福利少，水平低；城乡居民享受的社会福利待遇差距仍然很大。
四、全面构筑我国覆盖各类人群的社会福利体系
引入人群维度是国际横向比较的基础，横向比较的结果是得到了良多有益启示。建议从多方面采取措施，全面构筑我国覆盖各类人群的社会福利体系。
(一)保证所有人口均被纳入社会福利体系，并按需获得社会福利
社会福利体系构建的基本要求就是任何人都不被隔离在“安全网”之外。这里有两层含义：第一，所有人都应得到社会福利体系的保障；第二，所有人都应按需获得社会福利，使财政资金和社会资源得到最优配置，使整个社会福利体系的运行效率最大化。本文考察的四个国家，其社会福利体系基本上做到了对人群的广覆盖，借鉴他们的经验，建议采取如下措施：
一是扩大社会福利体系的覆盖范围，推动社会福利体系由特惠型向适度普惠型转变。目前我国还有大量人口没有享受到社会福利，以残疾人为例，城市和农村未参加任何社会保险的残疾人比例分别为58%和89.2%。④应采取科学方法准确统计各类人群中未享受社会福利的人数，对于他们依靠自己的力量难以满足的基本需求，给予现金、实物或服务资助。目前，急需将“低保边缘户”纳入社会福利体系或提高其福利水平。
二是根据不同群体对社会福利的不同需求，安排和设定有针对性的社会福利项目和福利标准。仅对特别困难者提供无偿福利，对非特困者实行不同程度的有偿福利。以老年人为例，政府需要向“三无老人”、“五保老人”提供无偿福利待遇，保证其生存和最基本的生活；而向有一定经济条件的老人提供有偿福利，满足其更高层次的物质和精神需求。由此延伸，就需要建立相应的分类标准和科学的识别系统。
三是建立科学的动态监测机制和有效的退出机制。由于生活水平和各项需求是动态变化的，这就需要动态监测和“可进可退”。对生活出现困难的人和家庭给予及时资助，防止有人游离在社会福利体系之外。同时，要对生活改善的人和家庭调整资助方式，由无偿到有偿，再到提高有偿额度或比例。在这方面，可以借鉴墨西哥大众医疗保险的经验，虽然要求参保人需支付5%的医疗费用，但规定符合条件的低收入家庭可以豁免缴费，由于参保家庭的收入等级较低，大多满足豁免条件，真正缴费的家庭仅占总数的2%，加上实行了有效的富人退出机制，实现了医疗福利向穷人倾斜。此外，还可以消费券(如营养券)的形式给予符合条件的家庭资助，前提是规定消费券的适用范围、项目和由个人负担的比例。
四是注重立法。墨西哥对不同人群的社会福利进行了分别立法，我国应该借鉴其经验，将各类人群应享受的社会福利项目、福利水平、获得方式、分类和退出标准以及财政投入稳定增长的比例等内容都纳入法律约束的范围。
(二)强化资金保障，提高财政资金使用效率
社会福利是最大的公共服务项目之一，政府有责任对其给予资金上的保障，这一方面要保证财政投入的规模，一方面要保证财政资金的使用效率。
一是保证财政资金投入规模。准确估算覆盖各类人群的社会福利支出和其他渠道筹集收入的规模，以此为据安排财政资金。建立财政投入的动态增长机制，一方面在经济和财政收入稳定增长的前提下，实现社会福利财政投入稳定增长；另一方面借鉴墨西哥和俄罗斯的经验，使财政投入与居民消费指数、最低生活保障挂钩，实现社会福利指数化。
二是引导社会资金投入。兴办养老机构的做法值得推广，政府可通过土地、税收、用水、用电等方面给予优惠政策引导社会资金投入社会福利事业。同时，整合财政资金、福利彩票公益金和社会捐赠资金，创新三类资金结合使用的模式，将“明天计划”、“蓝天计划”、“重生行动”等儿童福利项目的资金模式推广运用到老年人、残疾人、贫困与低收入者等弱势群体福利项目中。
三是扩展财政预算。将用于社会福利的财政收支纳入各级财政预算，并严格执行。只有收支都按计划，才能降低资金使用的盲目性和低效性，杜绝浪费和挪用。编制预算的前提是根据覆盖人口的数量及实际需求，测算所需财政资金规模。
四是设立有条件的转移支付福利项目，并予以推广。借鉴墨西哥和巴西的经验，明确发放现金补助的条件，较好地克服供养懒汉、福利依赖等问题。例如，发放儿童营养补助时，可要求出示相关证明，确保以前的补助用在了儿童营养改善方面，否则不予发放。还可以采取实物补助的形式，建立专门的食品生产线，由固定的机构对食物进行配送。教育补助则可与上课出勤率、迟到率挂钩。
五是形成高效的组织分工。首先要明确中央和地方政府在社会福利体系中的职责划分，借鉴他国经验，确定中央和地方财政在具体福利项目上经费分担的比例。同时，加大中央财政对财政困难地区的转移支付力度，增强地方财政保障能力。其次可借鉴墨西哥“学生奶计划”的经验，明确政府、牛奶公司、学校、家庭、信息系统等所有参与方的责任且各司其职，提高资金效率。
(三)针对现行社会福利体系的问题，按受益人群进行分类解决
对于在职职工，需明确财政拨付比例，相应降低企业(单位)和个人的社保缴费比例且实现各地统一；采取措施缩小职工的社会福利差别，对企业(单位)发放福利应缴纳的所得税加强征管。
对于儿童，将所有儿童均纳入社会福利体系；增加学前教育、补充教育和儿童营养方面的财政投入；加大对孤残儿童的救助力度，提高实际救助标准，对其教育、医疗康复经费给予保障。对于妇女，加强对生育和就业的保障力度，提高妇女劳动收入。
对于贫困和低收入人群，需加强非收入保障，实施有条件的转移支付和有针对性的救助。
对于老年人，需基于老龄化加速和计划生育政策带来的家庭养老功能弱化的现实，增加医疗、保健服务及老年人专用产品、设施的供给，加强老年人就业服务，积极推进老年人安置场所建设，实施面向老人家庭的福利措施。
对于残疾人，需增加财政资金投入，将全部残疾人纳入福利保障范围，在社会保险参保条件方面给予残疾人相应照顾，加强残疾人就业服务，保证贫困和低收入残疾人享受到最低收入保障。
对于农村居民，建立与城镇社保相应的生育、失业和劳动伤害保险，整体提高农村居民福利水平，缩小城乡社会福利差距。
此外，还可借鉴俄罗斯的经验，在金融危机、经济不景气时期，加强政府在保障民生方面的责任，整合各方面的资源，保障各类人群的社会福利，集中力量救助贫困和低收入群体；吸取拉美国家陷入“福利陷阱”的教训，社会福利水平应与经济发展阶段相适应，要注意加强对民众社会福利期望值的管理和引导，防止因不切实际的福利需求给政府带来额外的压力，并传导给财政。也就是说，要注意“度”的把握，构筑“适度”的、覆盖各类人群的社会福利体系。
注释：
①家庭接受有条件的财政转移支付必须以一定的行动作交换，以保证该项资金专款专用。
②人均收入比低保对象要求的人均收入稍高的群体，他们享受不到低保对象能够享受的一系列优惠政策，没有补差，得不到教育、医疗、住房等方面的救助，缺乏相关就业指导，所以他们的实际生活比低保户还要困难。
③目前我国养老床位总数仅占全国老年人口的1.59%，不仅低于发达国家7%的比例，也低于一些发展中国家2%～3%的水平。
④数据来源：中国残联《2007年度全国残疾人状况监测主要数据报告》。
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