罗斯福新政中的公共工程投资能够为中国提供什么借鉴？，本文主要内容关键词为：罗斯福论文,新政论文,中国论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共工程由于其外部性和市场供给的失灵性，早在亚当·斯密时代，就被认为应该由政府出面举办，其职能是为私人部门的平等竞争创造必要的外部条件和环境。到了现代，公共工程进一步发展成为政府干预经济的有效工具和财政政策的重要实现载体，它既能增加有效需求，又能增加长期供给。当经济陷入衰退或萧条时，人们往往会把罗斯福新政作为例证加以引用和借鉴[1]，因为罗斯福新政是研究在经济衰退和通货紧缩条件下政府主动实施宏观经济政策的一个最好的案例[2]。我国于1998年面临国内需求不足的矛盾而采取的积极财政政策，同罗斯福新政具有很大的相似性。由于公共工程是新政政策的主要实现载体，而公共工程(特别是大型公共工程项目)的一个重要特征是建设周期较长，可以从衰退期延伸到经济繁荣期，即公共工程建设能够贯穿于经济周期的每一阶段。无论经济制度如何，政府部门都应恪守公共工程项目时机选择的合理性、决策方式的民主化和科学性等一般性原则。罗斯福新政中的公共工程投资实践虽然是在大萧条的特殊背景下实施的，但它的一些做法至今仍然能为我国的公共工程投资提供借鉴和启示。
一、罗斯福新政中的公共工程投资实践
1929年10月，美国爆发了迄至当时为止最为严重的经济大萧条。为了挽救濒临绝境的美国经济，罗斯福上任伊始，就开始大刀阔斧地实施以“复兴、救济、改革”为内容的新政运动。在财政政策的运用方面，罗斯福采取了扩大政府支出的扩张性措施，政府支出主要用于公共工程和工作救济(即以工代赈)。
公共工程和工作救济是新政在复兴美国经济方面起作用最大的两项财政措施。可以说，如果没有这两项措施，大萧条中的美国经济不可能恢复。罗斯福是在公共工程支出对政策制定者的影响处于低潮时就任美国总统的。为了复兴美国经济，罗斯福把公共工程和工作救济作为解决失业问题的主要工具加以运用。由于公共工程与工作救济有时很难区别，国会对它们的拔款通常是混在一起的。但两者还是存在差别：公共工程是联邦政府为刺激私人投资，扩大需求，复兴经济而兴办的工程，基本上是复兴的措施；工作救济也是联邦政府投资兴办的工程，其目的在于增加就业、复兴经济，它既是公共工程的一种形式，又是救济的一种形式，但基本上是救济的措施。
罗斯福是一位社会实践家，在实施新政的过程中并没有我们现在非常熟悉的凯恩斯宏观经济学理论的指导，在大萧条以及人们的知识结构、认识能力有限的背景下，罗斯福的公共工程投资思想经历了一个发展变化的过程。
罗斯福对工作救济的态度显示了与其前任胡佛的不同。在胡佛看来，工作救济是浪费和低效的，因而其对付萧条的公共支出措施几乎完全依赖于公共工程。罗斯福则非常灵活，出于人道主义信仰，力求改善穷人的生活状况，工作救济就是为缺乏一定技能的失业者直接提供岗位和工资，从而打破了旧有的把公共工程与工作救济区别开来的条条框框。
罗斯福对公共工程投资，经历了从关注其直接效应到间接效应的转变[3]。新政早期，罗斯福既没有“汲水政策”的思想，也不知道卡恩的“乘数”概念，只是关注公共工程支出的直接就业效应。1933年秋，罗斯福决定成立国民工程管理局(CWA)，就表明了新政早期的支出政策，支出政策是按照特定计划(其中工作救济最为重要)的需要和直接效应，而不是按照支出对增加就业和繁荣的贡献做出的。而到了1935年9月，罗斯福则对支出的间接效应表现出异乎寻常的热情。他在一篇演说中指出，“对所有这些工程的支出，不论大小，都流到了许多受益人的手中。它们使其它的、更为偏远的工商业得以再生。货币处于流通中。信用得以扩张，美国的金融和工业机制得到刺激，变得越来越有活力[4]。”这种对支出效应看法的变化反映了罗斯福的认识在实践中不断得到深化。
罗斯福增加工作救济支出的措施遭到一些关心效率人士的指责。如前所述，工作救济被胡佛等人看作是浪费和低效的。实际上，罗斯福并没有忽视公共工程或工作救济支出的效率。罗斯福的效率观经历了从伊克斯(Harold L.Ickes)的效率观到霍普金斯效率观的转变。新政早期，罗斯福推崇传统的公共工程效率观，其最早成立的公共工程管理机构——公共工程管理局(PWA)就反映了这一思想：以最低的成本提供最好的公共工程，该局的负责人就是内政部长伊克斯。到后来，由霍普金斯领导的国民工程管理局(CWA)的成立，则标志着罗斯福从传统的效率观转到了霍普金斯的效率观：以最短的时间(最快的速度)提供最大的就业和产出。这显然与罗斯福赞同工作救济的思想是一致的，因为工作救济就是一种短期内能很快提供就业机会的方式。
为了对付大萧条，政府成立了名目繁多的机构，这些机构存在的时间长短不一，同一机构在不同时期的名称也不一样。按照成立的先后顺序，重要的公共工程或工作救济管理机构有：(1)联邦紧急救济署(FERA)和公共工程管理局(PWA)。前者成立于1933年5月，根据《联邦紧急救济法》获得5亿美元用作援助各州的补助金，各州按规定必须提供对等补助，最终受益者要接受经济情况调查，该署是后来新政为向失业者提供救济或工作机会而成立的许多机构的先驱，一直到1936年8月才解散。后者于1933年6月根据《国家工业复兴法》而成立，获得33亿美元的资金支持[5]。按照该局负责人伊克斯的效率标准，严格注重资金的使用效率，周密计划，审慎安排，资金主要投向“有用”的公共工程项目：干线公路、公共建筑以及其它公有设施的建造、维修和改善；水土保持；廉价住宅和贫民区的清洁以及“任何其它以前由公家兴办从事或接受公家援助兴建并以为一般群众服务为目的的工程项目[6]。”
(2)国民工程管理局(CWA)。为了帮助失业者度过1933年冬季，罗斯福迅即组建了国民工程管理局。该局是罗斯福试图把工作救济的优点(把资金迅速转移到受益者手中)和传统公共工程的优点(公共资金的有效使用)结合起来的最早的一次尝试。罗斯福认为，公共工程管理局成效甚微，因为计划的过程不可避免地要花费大量的时间，而联邦紧急救济署又过于关心没有价值的计划，造成低效率。霍普金斯领导下的国民工程管理局没有实现罗斯福所期望的目标，但在迅速提供就业机会方面还是取得了成功。该局提供的就业岗位非常广泛，从道路、机场、学校、运动场及游泳池到污水处理及虫害治理，所提供的就业机会连作家和画家都包括在内。1934年初，由于国民工程管理局引起非议，它便被改为隶属于联邦紧急救济署，仅存在了三个半月。
(3)工程发展署(Works Progress Administration)。成立于1935年5月，该署在名称上没有使用“救济”和“公共”之类的词，而是用了“发展”一词，以避免他人的责难和非议，可谓煞费苦心。其目的是双重的，一方面更加注重工程的有用性和建设效率，另一方面帮助失业者以最快的速度从靠救济过活“发展”到在私人部门就业。该署实际上也是要把公共工程和工作救济的优点结合起来，然而更接近接济工作，因为它用来提供最大可能的直接就业。该署建设的工程一般都是规模较小的工程，主要雇佣非熟练和半熟练劳动力，雇员能得到高于救济但低于私人部门工资的“保障工资”(通过限制工资率或周工作时数)。工程的选择比较灵活，当雇员流到私人部门就业时，工程随即逐渐停止。
新政公共工程机构的演变反映了罗斯福公共工程投资思想的变化。罗斯福认为，作为对付大萧条的应急工具，工作救济是十分必要和有效的。然而，到了经济走向繁荣的恢复期，工作救济则是不必要的了，反而会成为平衡预算的障碍[7]。因此，提供救济成为新政财政政策的一个重要特点。除了以上机构以外，新政中其它较为著名的机构还有民间资源保护队(CCC)、田纳西河流域管理局(TVA)等。
二、我国公共工程投资存在的主要问题
(一)由于地方政府的投资冲动，公共工程脱离地方需要，居民需求较少或根本不需要的公共工程供给过剩，公共工程重复建设现象严重
公共工程是一种典型的公共物品，地方政府作为供给方，不能单方面决定公共工程的供给方向和数量，应该由公共工程的需求方——居民来决定。如果地方政府建设的公共工程不能满足当地居民的偏好，就等于是无效供给。然而在中国，地方政府垄断了地方公共工程的投资决策，根据政府本身的偏好向居民强制性地提供所谓的“公共工程”，居民只能被动地接受。
公共工程的强制性供给方式导致了居民需求较少或根本不需要的公共工程供给过剩，这一结论可以用标准的经济学原理加以解释。假定(1)地方政府及其官员了解当地居民对公共工程的真实偏好；(2)地方政府及其官员具有扩大预算的动机和倾向。在图1中，AB线为居民的预算约束线，U[,1]线就是使居民效用最大化的无差异曲线，此时居民使用既定的收入消费OY[,1]单位的私人物品和OX[,1]单位的公共工程。但是地方政府及其官员为了达到显示其政绩的目的，采取各种手段和方法迫使居民改变自己的消费选择，居民的消费意愿受到限制，无差异曲线扭曲性变为U[,2]，居民被迫选择较少的私人物品(OY[,2]单位)和过量的公共工程(OX[,2]单位)。显然，OX[,2]大于OX[,1]，在公共工程强制性供给情况下，必然会产生不能反映消费者偏好的公共工程过量供给问题。
不能反映居民偏好的公共工程供给过剩，在当前主要表现为以下几种形式[8]：一是在经济发展落后地区大力修建公共设施、楼堂馆所、歌舞剧院等，这些公共工程的供给明显超越了当地经济发展水平，居民没有能力去消费，造成利用率低下，白白浪费了大量的钱财；二是近年来，由于缺乏有效的制度安排来约束、规范和引导地方政府行为，一些地方政府相互攀比，不顾当地的财力、物力、市场等方面的限制，竞相上马建设大学城、高档医院、小型机场、宽马路、豪华文体设施、花园式开发区等高端的公共工程项目，形成了一种高档化、系列化、规模化的公共工程发展潮流。据估计，在中国662个城市、2万多个建制镇中，约有1/5的城镇存在“形象工程”建设的问题[9]；三是假冒伪劣的公共工程，这些公共工程表面上是为当地居民谋福利，实质上是部分官员寻租的手段，这类公共工程居民根本不需要，比如各种“豆腐渣”工程。
从实效来看，许多高端的公共工程项目不仅耗资巨大，在推动投资过热中扮演了重要角色，而且劳民伤财，效益低下，给财政与金融系统带来了潜在的风险。当一些地方政府不惜巨资建设具有“形象工程”、“政绩工程”功能的“大学城”时，居民迫切需要的基础教育、公共卫生等事业的发展资金却没有保障，这表明我国政府部门在公共工程发展的战略上已经面临着重大挑战。
(二)在公共工程政府采购过程中，存在着公开化程度低、资金浪费严重、采购主体不明确等突出问题
1．市场公开化程度低 在渐进式改革过程中，公共工程的招投标还不同程度地存在着行业、部门、地方保护等问题。首先是行业垄断。市政、水利、世行贷款项目等工程，各主管部门都有自己的专业公司，按行业划分，各自为政，政企不分，“肥水不流外人田，自己的事自己干”。其次是地域封锁。被迫进入市场进行招投标的公共工程项目，由于信息公开程度的限制，在相对狭小的地域范围内，符合资质条件、有资格参与竞争的企业非常有限，结果，“不是大儿子中标，就是二儿子中标”。外来企业，往往以“没有在当地主管部门登记”等理由而被拒之门外[10]。
2．资金浪费严重 公共工程是块“肥肉”，谁都想多吃一块，造成“吃项目的人多，干项目的人少”，资金浪费严重，使用效率低下。(1)养活了一批人，有的部门打着公共工程的招牌，争预算，要项目，然后便顺理成章地交由所属的“专业公司”承建，价格高低无所谓，因为都是“自己人”；(2)养惯了一批人，无工程要预算，小工程大预算；(3)养肥了一批人，项目到手，一些人利用手中的条子、章子等特权内外勾结，搞权钱交易，想方设法垄断工程任务，公共工程成了被瓜分的对象。
3．公共工程采购主体不明确 目前，我国公共工程建设还带有一定的计划投资体制色彩，缺乏市场运行机制，工程成本失控的因素很多。现行公共工程投资体制是主管部门申请立项，发改委管计划，财政管资金，建委管发包，业主单位负责现场管理。各部门分兵把关，各行其事。谁都管，谁又不全管，公共工程政府采购无具体人格化的代表，政府采购主体是国家，这些部门又都代表国家，这点酷似改革前国有企业与国家的关系，没出问题，各得其所，出了问题则是国家的，由国家扛着。“出钱的不管事，管事的不出钱”，造成主体不明，责任不清，管理脱节。
4．公共工程定价方式与市场经济不相适应我国公共工程定价一直是以政府指定定额为计价依据，以“量价合一”为计价模式编制标底或以平均投标价或组合价作为标底，投标人谁接近标底谁中标，这是一种不合理的模糊定价。定额标底是“猜谜式”的，所有的项目都按照统一的定额标准计算后确定“谜底”，而所谓的竞争只是猜谜式地由大家各自估算，看谁能在估价时估算得更接近标底。实际上，“谜底”很容易泄漏，暗箱操作并不少见。平均标底和组合标底是“赌博式”，有的地方为了淡化标底，将众多的投标价中最高和最低的去掉，以平均报价作为标底，或以平均报价的一半加定额预算的一半构成组合标底，这实际上更不合理。如果说前一种方法还可以根据定额规则来推算“谜底”的话，那么后一种方法连猜谜的规则都没有了，既然能否中标不是取决于自身的合理定价，而是取决于某一平均价，因此能否中标，就只能靠赌，看自己的“运气”如何了。同时，去掉最低投标价也没有任何依据和任何道理。这种与计划经济体制相适应的定价方式不能体现市场经济条件下招投标竞争定价的原则，不利于企业个体成本作用的发挥，不利于促进企业加强经营管理，同时，也造成许多财政资金的浪费。
(三)与“自上而下”的公共工程项目决策机制相联系，盲目决策导致的投资失误现象较为普遍
公共工程项目，不管是像南水北调这样的关系国计民生的重大工程项目，还是受益范围较小的地方公共工程，其决策应充分吸收群众参与，因为公共工程最终是为了满足人民的需要，有关决策信息，如公共工程项目的成本和收益等应让社会、公众知晓，这不仅是投资决策民主化、科学化的要求，也是政治文明的体现。尤其是像征地拆迁、环境污染等直接涉及居民切身利益的工程项目，在决策过程中更应广泛听取普通百姓的声音，充分吸收不同意见、不同观点，这样才能减少盲目性和决策失误。然而，我国“自上而下”公共工程决策机制忽略了居民的真实需要，增加了居民参与决策的成本。居民没有反映情况和提意见的机会和渠道，或者参与决策过程的成本十分高昂，居民不愿意也没有时间和精力去影响政府的决策。近年来，随着公共工程投资规模不断扩大，其经济效益和外部效应越来越成为公众和社会关注的焦点，但与之相配套的决策机制，仍沿袭计划经济时的模式，论证流于形式，责任划分模糊，导致社会公众的利益诉求得不到充分表达，引发了诸如土地征用、拆迁纠纷等众多的社会矛盾。
我国公共工程投资存在上述问题的根源在于，在项目选择和投资决策机制方面缺乏彻底的市场化改革。改革开放以来，我国投资体制的变化主要在融资方式上，由过去单一的政府财政融资转变到以信贷融资为主的多元化方式。我国的投资体制是在计划经济时期形成的，而在改革开放之后，分散化的投资决策机制几乎完全建立在地方政府自主增长目标的基础上。不仅在公共基础设施的投资决策上，而且在“私人领域”投资决策的几乎所有阶段上，政府的偏好和影响都直接决定着投资项目的选择[11]。分散的项目选择和“自上而下”的决策机制造成大量的公共工程投资没有真正产生社会效益，重复建设、建筑物闲置等问题日益严重。由于投资决策体制的原因，我国公共工程投资总量不仅明显偏离最优的市场水平，而且缺乏短期调整的能力，极易形成大起大落，使公共工程投资出现显著的效率损失。
三、借鉴和启示
1998年以后，我国面对有效需求不足的矛盾采取了积极的财政政策。由于1998年以后的一段时期我国经济面临的问题与罗斯福新政实施的背景有很多类似的地方，如需求不足、失业率较高、物价水平下降、实际利率走高等，因此从大萧条中吸取教训，从罗斯福新政中获得启示对我国具有很强的现实意义。然而，在对中美两国进行比较研究时，也要明确它们之间存在的差别：(1)1998年以来的一段时期，尽管增长速度放慢，我国仍保持较高的经济增长速度，20世纪30年代大萧条则是经济增长速度急剧下降，并且是负增长。(2)1998年以来，我国金融市场运行良好，股市稳定，不存在萧条的诱致因素。20世纪30年代大萧条时期，美国金融市场表现出不稳定性和不确定性，股市遭到多次重创。(3)我国目前有足够的宏观经济理论知识，应付萧条的能力大大增强。相反，反萧条的宏观经济知识在罗斯福时代则是非常稀缺的资源。因此，我们应该比罗斯福新政做得更好。
当前，我国正在建设社会主义市场经济体制，按照国有经济布局的调整思路，公共工程或广义的公共基础设施将是政府的主要投资领域。罗斯福新政中的公共工程投资，正好能为我们提供借鉴和启示。
(一)综合考虑多方面因素，合理安排公共工程计划
新政时期，公共工程管理局制订并形成了一套选择工程项目的标准：第一，公共工程必须具有一定的有用性和社会价值。第二，工程项目要选择原材料容易获得、交通便利的地区。第三，尽量选择需要原材料、设备较多的项目，以带动其它部门的发展，雇佣更多的工人就业。第四，合理选择公共工程开工建设时间，以起到反经济周期的作用。例如，公共工程建筑，如博物馆、游泳池等要尽量避免在秋冬季开工，以免影响生产和工程进度。第五，参照市场价格，尽可能以较低的价格采购工程项目所需要的原材料和设备。第六，严格意义上的公共工程(不包括工作救济)应该雇佣熟练劳动力就业，以保证工程质量，等等。总之，要以最低的成本建设最好的项目，符合条件的“有用”工程才有资格列入开工建设的公共工程名册，宁缺毋滥。因此，当罗斯福大量使用工作救济时，除了工作救济能在短时间内提供最大的就业之外，还因为“有用”的公共工程项目实在太少了!当前，在我国财政状况不容乐观的情况下，不能再出现乱建项目、乱铺摊子的局面，应该严格论证、严格审批、综合考虑、合理安排，确保工程社会效益的实现。
(二)扩大公共工程投资只能作为反经济周期政策的一种方式，反经济周期政策的成功实施需要其它政策如货币政策、税收政策等的配合
1998年以来，针对国内有效需求不足的矛盾，我国实施了积极的财政政策，建设了一批国家重点投资的公共工程项目，取得了一定的效果。笔者认为，要搞好我国的公共工程建设，必须注意政策的协调配合效应。首先，在通货紧缩时期，公共工程的融资应该主要来自举债而非税收，因税收融资会抵消一部分扩张效应；而在经济繁荣或过热时期，公共工程通过税收融资则能通过“挤出效应”防止经济的进一步过热。其次，货币政策要根据经济形势发展的需要保持与财政政策的合理搭配。最后，在有效需求不足的情况下，对于合适的工程项目，可考虑投资税收减免，这既能增加有效需求，从长期来看，又能增加有效供给。
(三)要充分考虑不同种类的公共工程所产生的不同效应，把公共工程项目和工作救济项目的优点结合起来
标准的公共工程项目如大型基础设施(道路、机场、港口等)能带动原材料工业、设备制造业的发展，间接效应大，工作救济如新政中的民间资源保护队则能创造直接的就业效应。选择什么样的项目，涉及到两种效率观的取舍。前者能以最低的成本提供最好的工程项目，后者则能以最快的速度提供尽可能多的就业和产出。对当前的我国来说，两者都应考虑。第一，一些公共工程项目如大型水利工程，既能部分解决需求不足的问题，从长期看，又能增加有效供给。第二，为缓解当前的人口就业压力，有必要安排一些救济工作，如植树造林、开垦荒地等，以提供直接的临时性就业。季节性的小型水利工程也可看作工作救济。第三，发挥公共工程和工作救济的间接效应和直接效应，实际上是把长期效应和短期效应结合起来。
(四)必须统筹兼顾、合理安排公共工程支出，更好地发挥公共投资在宏观调控中的作用
新政时期，美国的公共工程支出主要由联邦政府安排，罗斯福还把政府支出分为两类：一类是“一般性”支出，包括国防、行政费用等；另一类是“应急性”支出，包括公共工程、工作救济等，主要是为了对付经济萧条，促进经济恢复[12]。预算安排中，一般性支出不得超过预算收入，即不能出现赤字。政府支出在萧条时应该增加，在繁荣时应该削减，有的工程项目还得停办。近年来，我国面对国内需求不足，政府安排了许多属于救济性的应急支出，对刺激国内需求发挥了一定的作用，但也对财政部门造成了一定的压力。因此，一方面，这类救济性支出标准一开始就不能定得太高，以减轻将来难以削减的压力。另一方面，在今后繁荣时期，要适当予以削减。政府可考虑的一种方式为：适当安排诸如植树造林、兴修小水利之类的救济性工作，提供类似救济但高于救济的工资，当经济走向繁荣时，工程项目即自行取消，职工再到城乡劳动市场按正常渠道就业。这既减少了政府的救济支出，又提供了工作机会，还为经济发展创造了良好的自然环境，可谓一举三得。
(五)为提高我国公共工程的供给效率，应建立和完善我国公共工程民主化、科学化的公共决策机制
公共工程项目的决策应建立在居民自身积极参与的基础上，应根据居民的真实偏好，采取“自下而上”的公共工程项目决策方式。只有通过吸收公众参与，把要办的事情公开，工作过程公开，结果公开，主动接受社会监督，才能保证公共工程投资效率与公平的实现。近年来，一些地方在选择公共工程项目时，尝试运用座谈会、听证会等形式，与广大居民群众充分沟通，取得了较好的效果，这是一个良好的开端。
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