完善我国社会保障体系的对策，本文主要内容关键词为：对策论文,社会保障体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大明确提出：全面建设小康社会的重要目标之一，就是使“社会保障体系比较健全”。那么，我国现行的社会保障体系建设达到什么程度了？还存在些什么问题？应如何进一步健全我国的社会保障体系？这是一个不容各级政府回避，并要不断予以解决的大问题。因此，当前探讨这一问题具有十分重要的意义。
一、我国社会保障体系建设中存在的问题
社会保障是一项维护社会安定，促进经济发展，关系到社会全体成员切身利益的社会制度。构建符合中国国情的、健全的社会保障体系，则是社会保障最核心的内容。1996年，我国把社会保障体系的内涵界定为社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累。在以后的工作中，逐步建立了以“下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障”三条保障线，实行以“确保国有企业下岗职工基本生活和确保企业离退休人员养老金按时足额发放”两个确保为主要内容的社会保障工作。这样，一个政府主导、责任分担、社会化、多层次化的新型社会保障体系框架已经建成。2002年，全国参加失业保险人数1.01亿人，约占总人口的13％；享受城市居民最低生活保障的人数已达1963万人，占总人口的2.5％。另外，截至2001年底，全国参加城镇基本养老保险的人员达到1.42亿人，占总人口的18.3％；如果加上参加原农村社会养老保险的约6000万农村人口，养老保险覆盖总人口的比例可达26％左右。参加基本医疗保险的人数达到8300多万人，占总人口的10.7％。但是，我们在看到成就时，还必须清醒地认识到，我国的社会保障体系还没有真正建立起来，在社会保障体系建设中还存在不少问题，亟待我们去解决。
第一，健全我国社会保障体系的目标和价值取向不明确。时至今日，建立全国社会保障体系的价值取向模糊不清，构建目标仍停留在维持“两个确保”和“三条保障线”上。这是一个低档目标。以“三条保障线”制度为例，它的保障对象只是城镇居民，而与广大农村居民无关。而一个理想的社会保障体系的目标应是满足多目标的要求。
第二，现存社会保障制度覆盖面窄。除了农村的社会保障覆盖面很小外，当前的三条保障线还不能全部覆盖城镇贫困范围。我国现有城镇贫困人口3100万以上，然而，享受社会保障的总人数在2000年不足400万。不能享受最低生活保障待遇的人约占城市“下岗”、“失业”、“待岗”总人数70％以上。另外，社会保险覆盖面也很窄。目前，已被社会保险制度覆盖的人群约有1亿人，但是，仍有2.6亿的人尚未被覆盖。（高书生：《搭建社会保障新平台》，《改革内参》2002、24、7-12）
第三，社会保障缺乏统一管理，运转的基金缺口大。现行社会保障制度是按地区和部门分开制定的，条块之间既无统一的管理机制又无规范的管理方法。社会保障基金既有县市统筹，也有省级统筹。加之许多企业效益差，无力缴纳，且筹资渠道单一，因而，导致社会保障基金收缴困难，循环和运转在很大程度上处于无政府状态。所以社会保障资金仍是“现收现付”，甚至是收不抵支，赤字逐年增大。以北京市为例，2002年，北京市养老保险的赤字大约为4亿元左右。（杨骥川：《建议建立养老保险财政储备金制度》，《光明日报》，2003年5月4日）
第四，社会保障管理、服务职责不清。由于我国管理体制不顺，社会保障内部管理职能、层次混淆不清的问题依然存在。所谓“四不分”，即政（府）资不分、政（策）事不分、政（府）法不分、执监不分的状况，在全国各地普遍存在。
第五，法制不健全，社会保障立法滞后。我国的社会保障法律体系还很不健全。虽然颁布了几部与社会保障有关的法律，但社会保障、社会救助，社会福利等基本领域尚没有相应的法律，仅靠有限的《暂行办法》、《通知》、《规定》等来实施。因此，社会保障的强制性薄弱，亟待建立统一、规范、完善的社会保障体系。
二、我国社会保障体系的问题成因
我国社会保障体系建设存在上述问题是由多方面原因造成的，有历史上的原因，也有现实的原因，有政治方面的原因，更有经济方面的因素。概括起来主要有以下几点：
第一，松动的二元社会结构下的城乡壁垒和断裂的就业市场，给社会保障带来了沉重的负担。我国原来形成的二元社会结构下的城乡壁垒，在改革大潮的冲击下已有所松动，从而形成了断裂和残缺的两个就业市场。即一个是断裂的城市就业市场；一个是断裂的农村就业市场。农村市场还很不发达，尽管就业要求较高的城市户籍人员一般不参与农村就业市场的竞争，但是，这个市场能吸纳的就业者很有限。而在竞争激烈的城市市场中，农民工由于缺乏竞争力，只能参与城市的非正式部门待遇较差领域的竞争。因此，许多农民，包括一些进城的农民工仍处在贫困线以下。然而这些贫困者是社会保障难以顾及的。
第二，我国劳动力供求总量矛盾和就业结构矛盾并存，给社会保障造成巨大压力。从全国的城市就业市场看，在存在就业总量矛盾的情况下，就业的结构性矛盾更为实出。主要体现在劳动者的素质难以适应产业结构调整的需要。以北京市为例，目前，北京市下岗职工和失业人员中，70-80％来自于传统产业和行业，80％以上没有技术等级或者只具备初级技术等级。从产业发展看，第一、二产业就业吸纳能力有限，而第三产业特别是其中的一些新兴产业呈现出较好的发展态势。但是，由于从第一、二产业分离出来的人员劳动技能满足不了需要，无法及时填补第三产业提供的就业岗位。（翟洪祥：《新时期加强就业工作的思考与对策》，《中央党校报告选》2003年，第1期）内陆许多城市都有这一特点，这必然加重社会保障的负担。
第三，人口老龄化和历史欠账给我国社会保障带来沉重的负担。在计划经济时期未实行过养老保险，那时是实行“高积累，低消费”，人们将自己的青春奉献给了社会和国家。这就迫使现在一代人要承担两代人的保险金，加上人口老龄化给社会经济其它方面带来的影响，使我国社会保障承担重大压力。例如，1990年，我国老龄人口只占总人口的8.59％，到2000年，已占总人口的10.41％，已进入老年型国家。人口老龄化带来的一个重要问题，就是加重社会保障的负担。
第四，社会保险制度欠缺，加重了社会保障负担。例如，我国养老保险金项目全、品种多，35岁就可办理提前退休，并按月领取养老金；从医疗保险看，不管大病，小病，不分年老年轻，只要参保都能享受医疗保险待遇。这就大大加重了保险负担。
第五，政府职能转变滞后，使社会保障主体职责模糊，尚难形成完整、统一的体系。改革开放20多年来，我国一直努力将审批型政府改革成为服务型政府，但政府职能转变一直未到位。也就未能形成以政府为“龙头”的、统一的社会保障体系。时至今日，社会保障的历史责任与现实责任，国家责任、企业责任与个人责任，政府责任与社会或民间责任，中央责任与地方政府责任，均处于边界不清的模糊状态。它必然会影响社会保障的发展。
三、健全我国社会保障体系建设的政策建议
要实现健全我国社会保障体系的目标，需要有个创造过程。笔者认为，当前应着重抓好以下几方面。
第一，确立建构我国统一、规范、完善的社会保障体系的价值取向和建制理念。一是重新确立构建未来我国社会保障体系的目标是：不断改善和提高全国人民生活质量：二是要明确健全我国社会保障体系要走社会化、多层次化的社会保障道路：三是树立法制观念，牢固树立社会保障要置于法律的保护下的理念。
第二，建立完善的养老基金保险制度。一是加强中央政府及地方各级政府对养老基金的政策扶持。政府要充分利用和调动社会福利资源；政府要加大财政支持力度。二是建立筹资体系，实现资金筹集多元化。特别是要扩大社会保险基金的筹集渠道。地方政府要尽快将集体企业基金由市县统筹上升为省统筹，以保障基金的稳定来源。三是积极探索并创建农村补充养老等社会福利基金的新机制。农村以家庭养老为主，同时要探索发展不同地区、不同水平的养老补充形式，以及扶困济贫如“五保供养制度”等。四是规范养老保险基金筹资方式，实行社会保障费改税，以便从根本上改变征管难的问题。五是健全社会保障基金的监督和管理机制。社会保障基金的收缴、支付要规范化、制度化，并通过有效营运，实现保值增值，切实做到公开、透明、安全。另外，养老保险应建立财政储备金制度。
第三，扩大社会保障覆盖面，建立健全综合援助的社会救助制度。一是搭建社会保障新平台，坚持广履盖、低水平、社会化和可持续原则。二是建立以雇主赔偿和社会救济相结合的失业保障制度。三是完善社会保险制度，重点对老年人实行养老和医疗保险制度。四是积极探索并逐步创建我省农村居民合作医疗新制度要注重一些基本条件。
第四，要建立统一的社会保障管理、服务机构。一是社会保障管理、服务应实行统一领导，克服多头管理的现象。建构我国社会保障体系的组织目标是：建立政府、单位、社区、家庭、个人相结合的社会保障体系。二是转变政府职能，充分发挥政府在社会保障中的作用。在社会保障中，政府要在制定政策、实施管理、服务和监管方面发挥作用。三是积极引导非政府组织、非营利组织参加社会保障工作。四是要将社区作为社会保障服务的重要载体。五是发展“金保”工程，强化网络社会保障服务。要运用电子技术手段，建立统一的、覆盖全国的社会保障技术系统，实现管理现代化。
第五，加快社会保障法制建设，提高法规立法层次。为了实现社会保障管理法制化，必须尽快改变社会保障立法缓慢的局面。一是要把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分。特别是要加快社会保险管理体制社会化、一体化的立法，规定社会保险管理机构的设置及其职责、权限，以保证社会保险社会化管理的实现。二是要加快社会保险基金管理的立法，规定基金筹集模式、来源渠道及各方负担比例、基金保值和增值的途径，以保证保险基金的正常运行。三是要健全社会保障的司法机制。要保证当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护，对违反法律规定的行为追究其刑事责任、行政责任和民事责任，真正实现社会保障管理法制化。