（中国海洋大学，山东 青岛 266000）
摘要：世界进入信息化、全球化时代使得公民参与公共政策制定的重要性日益凸显。全球化网络科技的迅猛发展，为公民参与公共政策制定创造了更多参与的渠道。这不仅大大增加公民参与的深度和广度，更使得公民参与的形式日益丰富、真实、便捷。公共政策内在的民主特性要求民众的参与。在当前信息化背景下，提高公众参与水平对确保地方政府公共政策制定的合法性，推动公共政策的有效执行有重大意义。本文研究了学术界对于公众参与公共政策制定的概念界定，分析了当前我国公众参与的现状和存在问题，深入分析了信息化背景下公众参与问题存在的原因并提出了提高公众参与的可行路径。
关键词：信息化；公共政策；公民参与
一、公共政策制定中的公众参与有关概念界定
传统的公共政策研究派生于政治学和行政学，旨在从规范意义上探讨国家、社会和公民之间的利益制衡，通过政治学和行政学的原理及模型分析对国家、地方和团体层面的政策制定、执行与评估进行研究，为高质量的公共政策提供咨询。
1.公共政策的概念
关于公共政策的概念，国内外学者存在诸多论述，卡尔•弗里德里奇认为，公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机，克服障碍，以实现某个既定的目标或达到某一既定的目的。托马斯•戴伊认为公共政策是设计大量人力和资源或关系到很多人的政府决定：凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。
在国内有也许多研究，国家行政学院张德信教授认为，“所谓公共政策是指一个国家的公共权威机关为了解决特定的公共问题而表明的行动意图或如何行动的计划”。国家行政学院张金马教授给公共政策下的定义是：“党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。”
公共政策本质上具备公共性、价值性及权威性的特征，规范社会公共问题，对公共价值进行选择并分配，公共政策应该随着社会的变革进行不断的自身完善，适应外部环境的变化。公共政策的制定通过国家工具予以实施，引导规范公众达到特定目标。
2.公众参与的概念
什么是公共政策中的公众参与？所谓参与就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为；而对公共机构来说，参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。作为一种制度化的民主，公众参与是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，公共政策研究制定机构与公众及利益相关人员或组织沟通连接，获取信息，听取意见，反馈意见，是公众参决定公众事务，在公共治理中表达意愿和利益诉求的过程。
简言之，公共政策中的公众参与就是作为主体的社会公众为表达和实现自身利益诉求而通过制度化和组织化的途径和渠道影响公共政策和公共生活的过程，它强调参与的公众主体性，强调参与渠道的制度化和组织化，强调公共政策的制定者和受政策影响的利益相关者之间的互动性，强调参与过程的有效性，体现公开、互动、协商、对话、有效的原则。
3.信息化时代背景
信息化时代就是信息产生价值的时代，信息化是当今时代发展的大趋势，代表着先进生产力。信息化时代按照托夫勒的观点，第三次浪潮是信息革命，大约从20世纪50年代中期开始，其代表性象征为“计算机”，主要以信息技术为主体，重点是创造和开发知识。随着农业时代和工业时代的衰落，人类社会正在向信息时代过渡，跨进第三次浪潮文明，其社会形态是由工业社会发展到信息社会。第三次浪潮的信息社会与前两次浪潮的农业社会和工业社会最大的区别，就是不再以体能和机械能为主，而是以智能为主。
信息化时代，最显著的特征就是信息传播的快捷性。尤其是21世纪以来，随着互联网的发展，信息技术的飞速进步，微博、微信等移动社交产品大行其道，信息传播的途径开始由PC端大规模向移动端转化，信息传递的方式也更加丰富和快捷，突破了信息在时间和空间的限制，凸显信息传播的快速性、透明性、广泛性、普遍性。截至2018年上半年，中国网民规模达8.02亿，互联网普及率达到57.7%，半数中国人已接入互联网。手机网民规模高达7.88亿，有98.3%的网民通过手机上网，Wi-Fi无线网络成为网民在固定场所下的首选接入方式，移动互联网塑造了全新的社会生活形态，成为中国互联网近年来持续夺目的景观。
信息化为政策的制定与传播同样提供了便利途径。一是政策发布的方便性，信息时代，政策不必像以前一样通过传统的手段进行逐级传达，通过门户网页、信箱、媒体等，政策可以实现一夜传遍全国，极大地便利了政府发布政策。现在的政府网站治理，都是为了规范政府信息发布行为。二是民众阅读了解和信息反馈的便利性，相应的，公众通过电脑、手机客户端等方式，微博、微信、社区等在线平台，通过互相分享传播，更加提高了公众了解的速度。三是方便了政府与民众之间的交流互动。网络在线问政、官方微博、政务网站、政务公众号等都极大提高了政府与公众交流的时效性，扩大了交流范围。
二、公众参与的必要性及现状分析
1.公众参与的分析
公共政策是对社会价值进行的权威性分配。公众参与政策制定过程,有利于多元利益诉求的充分表达,弥补政府决策中可能因理性缺失带来的判断失误,增加公众对政策的理解和配合,提高政策执行效果。作为保证公民参与权的根本途径,公众对政策制定的参与日益受到社会关注,政府也通过政策公示、听证会、调查问卷等方式对此进行积极探索。适当的公众参与不仅将有助于提高政策制定过程的合法性与合理性，增强政策的权威性，而且能使公众在参与过程中通过一定的途径反映自身的利益要求，感觉到权益受到保护，增强公众的社会的荣誉感和责任感，更积极地维护社会稳定。公众参与的过程提高了社会活力，股不断改善社会治理结构和治理手段，对中国社会的民主发展和政治文明进程，无疑具有积极的促进作用。
2.我国公众参与具体情况
我国人民代表大会制度是按照民主集中制原则,由选民直接或间接选举代表组成人民代表大会作为国家权力机关,统一管理国家事务的政治制度。 以人民代表大会为基石的人民代表大会制度是我国的根本政治制度，直接体现我国人民民主专政的国家性质，是建立我国其他国家管理制度的基础。此外还有以中国共产党为领导的多党合作和政治协商制度以及具有中国特色的民族区域自治制度。在此基础上还逐渐建立和完善了选举制度、听证制度、公民批评建议制度等。政府机关公开本机关的行政事务活动包括本机关的工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况的公开公布，以此来让社会公众对政府的行政活动进行监督。随着我国民主化与法制化的不断健全，听证会这种形式得以制度化建立。近年来，地方政府大力推进实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会明示自己的行政标准、行政内容、行政时限、职责范围、惩戒办法的方式，增强政府公共行政的透明度。主动接受社会公众的监督，采纳社会公众的建议，以此来提高政府为社会公众提供公共服务的质量。我国的立法法、工会法、居民委员会组织法、村民委员会组织法、行政复议法、行政诉讼法、以及关于环境保护的一些法律法规等，都有公民参与的相关内容。
3.目前公众参与存在问题
但也应看到由于政策制定过程的复杂性,我国目前政策制定中的公众参与效果并不显著,政府也常因与公众沟通不畅而出现政策偏差。一般来说,我国政策制定中的公众参与存在以下问题。
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第一,公众参与的制度化程度不高。我国尚未形成规范完善的制度化参与渠道,制度准备不足导致我国现有的公众参与,往往更多表现为一种象征意义上的参与。
第二,公众参与渠道不畅通。现有的公众参与途径主要局限于听证会、论证会等方式,但听证会面临流于形式、代表性不足等困境,大大削弱了公众参与的效力。
第三,公众参与的非均衡性。一方面不同群体的参与程度和参与效果差异较大,另一方面在政策制定的不同环节，公众参与的程度有很大不同。目前我国的公众参与在政策制定前期起草研究环节参与度较高,在政策议程设置及方案抉择等环节则参与较少。
第四,公众参与的组织化水平较低。公众多以个体的方式参与政策制定过程,力量分散,对政策制定的影响力有限。
4.公众参与存在问题的原因分析
深析其中的原因，可以看到：
1.传统政治文化的消极影响。中国传统政治文化的消极层面，造成了公民文化的缺失及公民主体意识的淡薄，影响了公民参与的正常发展。从政府角度来看，倾向于把公民当作公共政策的客体，容易造成公民参与流于形式；从公众角度来看，公众参与的主体意识还不强，缺乏主动性和积极性。
2.经济发展水平相对落后以及不平衡状态的影响。经济发展水平高低直接影响公民参与的程度。目前我国经济发展呈现出不平衡的状态，对公众参与形成根本的制约。在经济发达地区，公众对自身利益的关切比较有目的，而在经济欠发达地区，公众参与往往是低层次的、被动的。
3.公众参与渠道不足和参与制度不明确。我国公民参与公共政策过程有制度性和非制度性两个途径。制度性的政策参与是主要渠道，但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少。而公众通过非制度性的途径参与公共政策过程所需的成本往往比较高。
三、信息化时代对公众参与的影响
近年来，全球化和信息化这两个互相关联、互相促进、互相影响的历史趋势日益发展，世界逐渐联结为一个更加紧密不可分割的整体。随着互联网在全世界的普及和通讯技术的日新月异，在信息化技术革命的引导下，世界信息产业迅速崛起，在全球形成了一个十分引人注目的新的经济增长点。信息这个比黄金、货币和土地更加灵活的财富和权力的基础正在形成，人们在不知不觉中就进入了信息时代。以信息化为特征的第三次浪潮正席卷全球。信息化是一种趋势，阿尔温•托夫勒在《第三次浪潮》中指出，信息化将是推动社会进步和发展的“第三次浪潮”。信息化对人类社会的方方面面都产生了深远的影响。它不仅改变了人们的经济活动方式、生活方式、信息沟通方式、行为方式，甚至已经改变了人们的思维活动的方式等等。在这样的历史条件下，世界已经发生了翻天覆地的变化，人们参与政治的状况也必将发生改变。
信息化对政治文化的影响更为明显、直接。各种政治文化在世界范围内互相影响和激荡，对一国内政治文化的影响是十分巨大的。信息化条件下的公民政治参与和前信息社会的公民政治参与，在很多方面存在明显不同。这主要是因为，由于信息技术的发展，公民对信息的获取和占有变得十分便捷；全球范围内人们政治、经济、文化等各方面广泛而深入的互相沟通、互相影响，使得人们的权利意识和民主意识不断增强；信息的快速广泛交流使得政治过程容易被置于广大民众的监督之下，政治参与更易于发生；国家间的信息交流对国内的传统政治文化产生了巨大影响，民主和参与成为一种当今时代的一种时尚；信息时代的社会组织更加发达，有组织的政治活动和动员使公民更多地接触政治活动。
四、信息化背景下提高公众参与制定的路径
公众参与公共政策制定和实施的广度与深度，直接影响着现代民主政治的进程。让公民参与到公共政策中是推进我国现代民主政治进程的重要步骤。有利于公民以主人翁的精神参与到国家事务的管理，有利于公共决策的科学性，提高政府工作的合理性和有效性。
1.保障信息公开，扩大公众知情权。信息化背景下公共政策制定过程中，信息的充分公开、公众便捷的获取信息，直接影响了公众参与的广度与深度。扩大公众的知情权，这是促使和保证公众参与的先决条件，决定了政策是否符合社会的需要。政府应采取各种方式向公众发布信息，保障公众对公共事务的知情权，这实现公众参与的先决条件。当前不少地方相继建立新闻发布会、公告等信息公开制度，公共政策和政府活动更加透明，为扩大公众参与奠定了信息获得基础。
2.拓宽制度化的公民参与渠道，提高公众参与的制度化水平和组织化水平。只有畅通制度化的公众参与渠道，才能实现公共政策参与中的程序化和规范化，也才能保证公众参与的有效性和稳定性。另外，在公共权利部门对公众利益诉求的回应方面，建立起制度化和规范化的回应机制，在公共权力部门与公民之间形成良性互动关系，推动公众参与的有效性。尤其在信息化情况下，信息的流动具有深刻的放大作用。一些网络热点事件，一夜之间传遍整个网络，充分说明了，在信息化网络化的今天，信息获得和传播具有倍增的迅速性。可以在政府网站上开辟专栏，在政策制定和调整的过程中利用互联网广泛吸收和募集民众的意见，允许公民在重要一提上参与网络听证会，借助网络民意调查了解大众观点从而赢得公众的支持和认同。建立网上社区，充分利用官方微博和公众号等，及时发布征询在政策建议，引导公民在网络社区进行讨论，以便出台政策充分考虑不同利益诉求，从而达到政策为公众服务的目的。
3.营造公众参与的良好社会氛围。公共政策主导机构要充分利用各种媒介，真正拓展扩大公众参与的途径、及时搜集反馈公众的意见、建议和反映的问题，让公众的利益诉求得到完全的表达，营造良好的公众参与氛围，让公众感觉到参与的有效性，协调解决不同群体的利益矛盾、平衡利益诉求，提高公众参与的意愿和积极性。
4．培育公民的民主精神和法治精神，提高公民参与能力。公众民主精神和法治意识的提升，是提高公众参与的重要条件，也是确保公共参与良好效果的必备前提。培养提升公众的民主法治意识，增强公众参与政策制定的能力，促进公众有序有效的参与公共政策。
总之，公众参与地方政府公共政策制定是现代民主政治发展的必然要求，同时也是公共治理发展的必经之路。在信息化背景下，公众能否有效参与地方政府公共政策制定及其参与 的程度对地方政府公共政策制定的质量和公众自身利益的实现都具有重要影响。充分认识公众参与地方政府公共政策制定的重要性，并积极为公众参与创造各种途径，提供必要保障是地方政府公共行政的重要课题。
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论文作者:石荣芹
论文发表刊物:《知识-力量》2018年12月中
论文发表时间:2018/10/29
标签：公共政策论文; 公众参与论文; 公民论文; 公众论文; 政策论文; 政府论文; 信息论文; 《知识-力量》2018年12月中论文;