关于建立健全国有资产经营预算的探讨，本文主要内容关键词为：建立健全论文,预算论文,国有资产经营论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国现阶段建立国有资产经营预算的客观必要性
长期以来，我国对国有资产经营收支没单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支混在一起，混收、混用、混管，这种作法无法体现出政府作为社会管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。随着市场经济体制的逐步确立，以及政府两种职能的逐渐分离，如何尽快建立国有资产经营预算，以单独反映国有资产经营活动状况，确保国有资产保值增值和再投资的有计划进行，已成当务之急。具体而言，我国现阶段建立国有资产经营预算的现实意义有如下几点。
1.有利于维护国有资产所有者权益。随着我国经济体制改革的不断深入与政府职能的转变，国家逐渐将经营权交由企业行使，但由于相应的监督约束机制尚未建立，在一些企业中出现了“所有者缺位”现象，如产权界定时存在产权代表不确定，产权交易中国有资产流失严重，资产经营中所有者权益无保障等。为正确、全面体现依据国有资产所有权而形成的政府分配活动，保证国有资产所有者权益不受侵蚀，有必要通过建立国有资产经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有权益。
2.有利于转换政府职能与促进政企分开。随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，国有企业正日益成为市场活动的主体和独立自主、自负盈亏的法人，从而相应要求政企分开，并进而要求政资分开。而国家预算作为反映政府活动范围和方向、保障国家发挥其职能的工具，自然要随着政府职能的转换而进行相应的改进，使政府以不同身份行使的职能反映为预算上不同性质的收支。基于此，通过单独设立国有资产经营预算，集中管理国有资产运营，特别是国有资本收益与再投资活动，有助于在预算制度方面，将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为行政管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分开。
3.有利于提高国有资产总体运营效益。国有资产经营预算的设立，一方面有助于国家加强对国有资产经营状况的考核和对国有资产监督管理工作，确保国有资产的保值增值，另一方面也有助于对国有资产实行资本经营，促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，最大限度提高国有资产的营运效率，发挥国有资本在我国国民经济发展中的骨干作用。此外，通过设立国有资产经营预算，还有助于对财政投资按其不同性质实行分类管理，克服过去建设性预算条件下，由于公益性投资与经营性投资不分，而导致的财政对基础性设施投入不足问题，促进国有资产运营宏观经济效益的提高。
二、建立健全国有资产经营预算需要解决的几个理论问题
（一）关于国有资产经营预算的投资范围。
在具体界定国有资产经营预算投资范围之前，有必要首先明确如下两个基本前提：第一，国有资产经营预算的投资主体是国家，国有资产经营预算投资是国家作为资产所有者与社会经济管理者的行为。第二，国有资产经营预算的编制原则及其收入来源中有相当部分来自于举债收入的特点，又决定了国有资产经营预算投资还应追求一定的经济效益。
从上述前提出发，并结合我国具体国情，我们认为国有资产经营预算的投资范围应主要界定在基础性产业及部分竞争性产业。基础性产业主要是指那些具有自然垄断性、建设周期长、投资量大而收益较低的项目。由于对基础性产业投资具有社会效益显著，而经济效益不佳的特征，因而私人资本受利润最大化目标的驱使，往往并不愿意介入该领域。而国有资本与其它资本的不同之处在于，它既要考虑经济效益，也要考虑社会效益，因而对于这些私人资本不能投资或不愿投资的基础产业，可由国有资本承担起相应的投资职责。另一方面，基础性产业投资又具有一定的保本或微利能力，因而其投资资金需求，可通过国有资产经营预算以举债方式予以满足。
竞争性产业主要指投资收益比较高、市场调节较灵敏、具有市场竞争能力的项目。对于国有资产经营预算应否介入竞争性项目投资，当前学术界存在较大争议。一些学者从西方公共财政论出发，主张财政应逐步从竞争性产业中退出，从而国有资产经营预算相应地也不能介入竞争性产业。对此，我们认为我国与西方国家发展市场经济有一个基本的差别，即所有制基础不同，由此决定了我国财政的投资范围也应与西方国家有所区别。从当前情况来看，财政有必要介入对一部分竞争性产业的投资。首先，我国市场经济是以公有制为主体的经济，从而财政不可能也不应完全退出竞争性产业；其次，财政参与竞争产业投资也是国有资产保值增值和壮大公有制经济的要求。不过，需要提出的是，国有资产经营预算对竞争性产业的投资不能无所不包，而应有明确的产业区间。具体而言，应主要投向那些经济建设必需、并具有较高附加值的产业，如具有发展潜力的新兴产业及高科技产业等，同时推动并提高技术挖潜改造和新技术的吸收、消化、创新能力，以更好发挥财政投资的宏观经济效益。
（二）关于国有资产经营预算的编制格式与编制主体。
目前学术界对国有资产经营预算存在较大分岐。一种观点主张应由财政部门编制国有资产经营预算，理由是《预算法》规定，国家预算的唯一编制主体是国务院财政部门，而且企业的国有资产与国家的预算有着千丝万缕的联系，因而为维护国家预算的完整性，也要求由财政部门编制国有资产经营预算。另一种观点则认为由于两种预算性质不同，其中国有资产经营预算体现的是国家作为国有资产所有者的身份，因而建议由政府部门与国有资产管理部门分别编制公共预算与国有资产经营预算，分别向人大汇报。并认为，这种划分也有利于政资分开。
对此，我们认为预算编制主体的选择，应取决于预算编制目的以及预算编制格式，而不应拘泥于固有模式。目前我国各类预算的编制格式主要采用政府预算会计报表格式，但具体到国有资产经营预算的编制，是否仍采用该格式则值得商榷。无疑，运用政府预算会计报表格式编制国有资产经营预算，具有预算核算上的衔接性和编制格式上的统一性等优点，并能有效反映预算收支平衡情况，但其不足之处也是很明显的。首先，这种编制格式很难反映预算年度国有资产保值增值情况，从而不利于国有资产经营预算编制目的实现；其次是这种编制格式只能反映当年预算收支，即只反映当年国有资产增量情况，而无法反映历年国有资产存量积累情况；再者是这种编制方式不便于正确反映预算收支性质，如国有资产产权转让与国有资产经营收入都作为预算收入列表，但其所反映的经济性质却截然不同，资产产权转让收入反映的只是国有资产由实物形态向价值形态的转变，国有资产总量并未增加，而资产经营收入反映的是我国资产总量的增值；最后，这种编制格式也无法反映国有资产经营预算的宏观经济效益。鉴于此，为更好体现国有资产经营预算的编制目的，我国国有资产经营预算的编制格式，除采用政府预算会计报表格式反映当年的国有资产预算收支情况外，还可采用企业会计报表综合反映国有资产存量积累情况，运用损益表反映国有资产保值增值情况，以及运用附表说明国有资产经营资金的具体使用情况，如对投资结构、投资方向和投资效果的说明等。
与此相适应，我国国有资产经营预算可由财政部门与国有资产管理机构共同编制。其中，国有资产经营预算中的政府预算会计报表格式部分，由于主要反映财政与国有企业之间的资金往来情况，由财政部门编制更为合适。而以企业会计报表格式编制部分，由于主要反映国家凭借国有资产所有者身份与国有企业发生的分配活动，故可由国有资产管理部门编制，以充分发挥各部门的信息优势与专业分工优势，同时也有助于加强各编制主体间的相互制约与监督，促进我国预算管理水平的提高。
（三）国有资产经营预算与财政投融资体系的协调配合。
财政投融资体系是指国家以政府信用的形式，组织收入和相应安排支出的预算。财政投融资体系资金来源以各种政府举债收入和部分财政性资金为主，具体包括国内外债务收入、财政各种周转金、邮政储蓄、社会保险金余额的一部分以及预算外资金等。资金投向主要是各项政策性投资支出、内外债还本付息支出，以及用于弥补国有资产经营预算收支差额等。
由于财政投融资方式与国有资产经营预算在资金来源、投资目的以及投资主体组合方式等方面，既有共同之处又有相异的地方，因而政府可遵循国家产业演进规律，适应国家宏观调控需要，配合使用财政投融资与国有资产经营预算，以充分发挥财政配置资源调控经济的功能。
从投资主体组合方式上来讲，两者都是以政府投融资为主，企业和居民投融资为辅。因而二者在具体进行投资时，都应体现一定的政策性，并应从国民经济协调发展需要出发确定投资重点。但由于二者在资金来源方面存在较大差别，因而二者还应有分工，有所侧重。其中，财政投融资体系的资金来源具有政策性与信用性的双重特征，而国有资产经营预算的资金来源则主要为财政性资金和资产收入性资金，因而在确定投资项目时，原则上讲，财政投融资项目不仅应具有宏观经济效益和社会效益，同时从个体和微观角度来看，也应具有一定的经营效益，否则整个体系将无法正常运转。而国有资产经营预算则可以投向那些微观效益长期不佳，但对宏观经济效益和社会效益作用显著的项目。此外，由于国有资产经营预算的资金有相当部分为企业经营收入，因而还应相应地承担起对这些企业的再投资和更新改造任务，以促进国有企业经营预算的自我发展能力。
在投资方式上，二者的协调途径主要有如下两种。一种是将部分原应由国有资产经营预算负责的投资项目交由财政投融资体系进行直接投资；另一种是具体投资过程统一由国有资产经营预算负责，财政投资体系则以财政信用形式对其中符合国家产业政策要求的投资项目予以信贷支持。相比之下，我们认为第二种协调方式较为可取。首先，两者都进行直接投资易造成投资机构的重复设置。其次，由国有资产经营预算统一进行直接投资，有助于加强对财政投资的统一管理与安排，避免各类投资机构间的相互推诿或重复建设，从而提高财政投资的宏观经济效益。
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