摘要：在全面从严治党的新形势下，我们党着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，探索开展监察体制改革，自上至下组建了各级监察委员会。一年多来，我们在融合中步稳蹄疾继续前行，取得了一些成绩，也面临了些许问题。本文着眼于监察体制改革的现状，坚持问题导向，多角度从工作中查找存在的问题，思考提出了提升进一步推进纪检监察融合发展的意见建议。
关键词：纪检监察；监察体制改革；融合深化
一、纪检监察体制改革背景及现状
十八大以来，我们党始终保持反腐倡廉高压态势，推进全面从严治党向纵深发展，取得了良好的政治效果、纪律效果和社会效果，但同时依据全面从严治党、实现党内监督与人民监督有机结合的需要，国家监察体制改革应运而生。深化国家纪检监察体制改革，是以习近平总书记为核心的党中央作出的重大决策部署。治国凭圭臬，安邦靠准绳，构建集中统一、权威高效的中国特色国家纪检监察体制是改革的首要目的。《宪法》规定各级监委会由各级人代会选举产生，使党的反腐败决策转化为国家意志，使权力机关的反腐败监督通过法律落到实处，这既是社会主义政治制度的内在要求，也是将反腐败工作纳入法治化轨道，把制度优势转化为治理效能的现实需要。[1]自2016年11月，在北京、山西、浙江三地开展改革试点，到2017年11月，全国人大常委会通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，直至2018年3月，国家监察委员会依法组建、正式挂牌，我国监察体制改革大约历经了三个阶段。[2]随着党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革这三大改革顺利实施，以及《中华人民共和国监察法》的出台及相关党纪法规的“立改废”，我国现阶段纪检监察体系总体框架基本建立完成。
改革整合纪检监察、检察机关等反腐败资源力量，实行国家层面反腐败机构的集中统一，既是解决反腐败斗争中各自为政、九龙治水弊端的对策选择，也是实现国家腐败治理体系和治理能力现代化的组织保障。纪检监察合署办公，党内监督与国家监察有机统一彰显了中国特色的治理之道。[3]一方面，聚焦“两主阵地”不游离。通过依托纪检、拓展监察、衔接司法，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督。另一方面，坚持“双轮驱动”不失衡。既要搞好纪法贯通和法法衔接，保持惩治腐败的高压态势，充分体现“力度”；同时坚持“惩前毖后、治病救人”，通过对被调查人做耐心细致的思想政治工作，触及灵魂，启发觉悟，达到教育挽救转化的目的，体现“温度”。再一方面，用好“两把尺子”不偏废。纪检监察机关的首要职责是监督，充分把握好“树木”和“森林”的关系，深化运用“四种形态”，用好党的纪律和国家法律“两把尺子”，把依规治党与依法治国有机统一起来。
二、融合深化中面临的问题
监察体制改革以来，机构整合、人员转隶已一年有余。从实际看，一线业务部门既是转隶人员和纪检监察人员会师的集中之地，也是办案理念、办案方式碰撞的集中之地，编制整合、人员转隶、合署办公初步实现了“形合”，在磨合适应的过程中，一些问题和困难也逐渐显现，需要我们在“热运行”中进行“冷思考”。
（一）办案理念与方法的差异和碰撞对办案工作的顺利推进有所影响。调查处置是一个系统工程，既有其政治特性，又有其法律特性，特别是一些案件，案情重大复杂，涉及方方面面，需要极强的团队合作水平。改革后，不同办案人员对政治意识、大局意识、证据意识、程序意识、规范意识、安全意识的认识不尽相同，在工作统筹、调查计划、审讯谋略、取证固证、文书制作等工作方法上也是各有侧重，差异显而易见，思想碰撞时常发生。
（二）职务违法犯罪手段的“变种变异”对查案定案提出更大的挑战。当前，职务犯罪日益复杂化、隐蔽化、智能化，特别是党的十八大以后，中央加大反腐力度，职务犯罪手段和形式也有所演变，比如“你送我收”“我要你给”等常规型行受贿形式有所遏制，而以合法形式掩盖行受贿本质的利益输送型职务犯罪逐渐显现，且手段不断翻新变化，由于立法工作的滞后性特点，这类案件在证据收集、事实认定、法律适用等方面往往处于立法盲区，导致办案人员认识多元，争议较大。此外，由于社会分工的细化，职务犯罪案件涉及领域呈现出越来越专业化、技术化、精细化的特点，而办案人员多为法律或相关专业出身，所谓隔行如隔山，对这些专业领域的腐败现象打击往往受限于自身专业背景，难以做到及时发现、精准定位、切中要害。
（三）信息技术化建设的滞后对案件的深入和拓展有一定的掣肘。相较于检察机关信息技术化建设程度，纪检监察机关的信息化还存在短板。如在某些省份单位代码、人口、车辆、民航、金融、房产、水电煤气等各类信息查询平台的对接尚不够通畅，手机定位、话单分析、数据恢复、心理测试等新软件、新技术运用不多，电子数据的收集、分析、运用的措施和方法不多。目前，不管在初核阶段的基础信息查询研判工作，还是收集固定证据的调查工作，仍然用的是“人海战术”，靠的是“两条腿一支笔”，搞的是“蚂蚁搬家”，拼的“千山万水、千言万语、千方百计、千辛万苦”，这些因素不仅经常拖延办案时限，贻误调查时机，有时甚至致使一些重要问题因得不到深入调查不得不被舍弃，对案件固定证据、扩大战果都有一定的掣肘。
（四）审查调查审批流程繁冗成为影响办案效率的客观因素。根据《监察法》规定，留置时间三个月，即使延期最长即为六个月。以三个月为例，其中有40天要留给审理部门和检察机关提前介入，真正留给审查调查部门的只有50天，对稍复杂的案件来说时间非常紧张。而审查调查期间尚需拿出大量的时间和精力用于各种程序流转和事项审批，撰写各种文书及进展报告、方案预案、分析报告，填写各种审批表格等等，甚至很多手续在审查调查部门经过层层审批后，还要再由相关职能部门再层层审批一次，形成了“多线审批、层层把关”的运行机制。这些程序和材料固然十分重要，也必不可少，但也导致办案人员一上案件就成为“写稿人”“交通员”，难以把全部时间和精力投入到案件突破和快速推进中，影响办案效率的提升。
（五）人才队伍结构和现状尚不能满足工作的现实需要。[4]人才是纪检监察工作的核心要素。面对新形势新任务新要求，尤其在具体业务实践中，一些办案人员明显感到能力本领不足，知识恐慌等问题突出。比如，当前审查调查队伍结构突出表现在多数业务骨干是传统的经验型、谋略运用型人才，对于重大复杂案件中能把握方向，系统性、区域性系列案件中能统筹谋划和整体推进的具有战略性思维的指挥型人才还需挖掘；对于日常办案中急需的查账专家、审讯专家、追逃专家等专门型、专家型人才还需吸纳；能熟练运用信息网络、电子证据等现代高科技的技术型人才比较匮乏；拿起“枪杆子”能调查办案、拿起“笔杆子”能总结研究的复合型人才也比较欠缺，锤炼一支多梯次、复合型的专业队伍是适应新形势下日益复杂繁重工作任务的迫切需要。
三、采取举措及建议
（一）进一步增强法治思维。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆[5]总体讲，通过构建“一个工作机制”，确保“三个符合”，做好“三个围绕”，建立健全“三项制度”，不断增强运用法治思维和法治方式的办案水平。“一个工作机制”，即树立依纪依法安全文明审查调查理念，强化证据意识、程序意识、规范意识，着力构建“以依法调查为理念、以证据为中心、以程序为保障”的法治化办案工作机制。“三个符合”，即确保事实认定符合客观真相、调查结果符合实体公正、调查过程符合程序规范。“三个围绕”，即做到严格贯彻“以审判为中心”的诉讼制度改革要求，围绕职务违法犯罪具体构成要件收集证据，围绕证据的“三性”甄别证据，围绕证明标准以及非法证据排除、瑕疵证据补强制度固定证据，形成逻辑严密的证据链。“三项制度”，即建立专家咨询委员会咨询制度，对涉及专业性技术问题或者案情疑难复杂的职务犯罪案件，及时向检察、法院及有关方面专家进行咨询，审查调查部门按咨询意见建议及时调整思路、完善证据，对咨询形成共识的咨询意见入卷参考；落实调查人员观摩庭审制度，通过个案旁听、观看法庭质证过程，对所办案件收集、固定证据过程“回头看”，关注控辩双方焦点问题检视疏漏和薄弱环节，以不断提升问话技巧，灵活运用各项调查措施，依法规范取证固证；建立裁判文书通报制度，审判机关对监察机关移送的职务犯罪案件作出裁判后在一定时间内将裁判文书送达审理部门，审理部门及时将裁判文书送负责查办案件的审查调查部门，审查调查部门要结合审查调查报告组织办案人员认真研究，对比法院认定的事实、证据、性质以及文书表述的观点和处理意见，寻找差异、弥合短板、总结提高。
（二）进一步坚持高质量发展。将“理性、平和、规范、精准、人本、安全”的十二字办案理念体现在办案工作各个环节，推动和保障审查调查工作高质量发展。所谓理性，宏观而言，即要讲政治顾大局，正确处理好履行职责与服务大局、正风肃纪惩治腐败与促进经济社会发展、依纪依法办案与保障人权等重大关系问题。微观而言，要善于用理性的思维将法、纪、情、理融为一体，着力做好思想政治工作的“五个坚持”：坚持把党性教育摆在第一位；坚持“一把钥匙开一把锁”；坚持既要有力度又要有温度；坚持贯穿于审查调查的全过程；坚持制度化规范化开展工作。所谓平和，是以平等、客观、审慎、谦益的态度对待案件当事人，不居高临下、不意气用事，不耍特权、不逞威风，不搞有错有罪推定、不搞逼供诱供指供，维护好当事人的合法权益。所谓规范，即依程序依规制办案，按照《监察法》和《监督执纪工作规则》要求，科学再造流程，细化工作标准，防止因随意性办案而出现重大证据瑕疵或非法证据。所谓精准，是要精准发现研判问题，提高工作效率；精准把握对象心理，快速突破口供；精准取证固证，证据质量为上；精准把握政策，体现政治属性；精准作出处置，讲求客观公正。所谓人本，是将人性化办案贯穿始终，充分尊重人格，坚决防止和纠正简单、粗暴等违法办案行为。所谓安全，是要牢固树立“没有安全就没有审查调查”的理念，聚焦留置讯问、“走读式”谈话、取证性谈话这三个重大安全风险点，针对具体案件、不同情况制定差别化、有实质性内容和切实可行的安全防范预案和措施，以“一失万无”的忧患意识和“不出事”的底线思维，确保办案安全。
（三）进一步树立“智慧调查”理念。以推进信息引导调查工作机制为切入点，着力加强工作装备现代化和信息化建设，实现好“让信息多跑路，让办案人员少跑路”的“智慧调查”效果。树立信息主导调查观念，把信息化运用于办案的全过程，及时从被调查人的“基本面、工作面、生活面”这“三个维度”有效获取关键信息，全面客观准确掌握其“三维人像”，破译被调查人的“案情基础密码”，为精准研判案情、发现问题点位、取证固证、讯问突破和追逃追赃提供有力支撑，实现对违纪违法犯罪行为的精确快速打击。提高调查工作科技含量，善于运用各类信息查询平台和各种调查技术，统筹运用网上调查和网下调查。要坚持边建边用、以用促建，积极引导办案人员强化对信息技术的实战应用，提升初核、审查调查活动中的科技含量，不断提高技术运用水平。
（四）进一步优化流程审批。正确处理速度与安全、效率与效果、数量与质量的关系，加强对监督检查审查调查工作有关制度、规则进行专题研究，优化办案流程，扁平化审批层级，制定一套科学合理、高效简捷、权责明晰的流程审批机制。如对双线审批、多头审批的运行机制，可以考虑合并、优化有关流程；对可备案、可核准的，可以采取备案制；可采取制式和表格的文稿，制作统一的制式和表格模板下发使用，避免各种文书和格式五花八门，各行其是。考虑到各地审查调查办案部门主要在办案基地办公的实际，建议建立健全办公自动化和无纸化办公等机制，积极探索和实践网上报批审签制度，解决好“报批总是在路上”的现状，这样既能节省报批时间，又能强化审批留痕，有利于促进案件审批制度的规范化和提升审批效率。
（五）进一步加强队伍建设。要坚持人才引进和向内挖潜并重，采取有效措施着力打造一支多梯次、复合型的纪检监察专业化队伍。对于电子信息、金融证券等专业性强且急需紧缺的专业技术型人才，可以采取委托培养或者人才引进的方式；对于审讯专家、追逃专家等专门型、专家型人才，可以通过广泛开展各种岗位实战练兵、业务技能竞赛、专题培训等形式加以培养。要畅通人才交流使用机制，通过上挂、下派、轮岗、抽调等多种形式畅通上下级监委之间、机关内部之间干部的交流和融合，打造一批经验丰富、知识结构全面的复合型人才和指挥型人才。要强化自我监督，坚持“刀刃向内”。《监察法》条文涉及监察机关权限的有“28个可以”，第七章用9条的篇幅对监察机关和监察人员的监督做出详细规定，监督机制可谓严格规范。用权不能任性，监督是约束、规矩和爱护而非自废武功。从严监督管理干部，近期湖北省纪委监委颁布了“十五不准”和对外交往“十一不得”行为规范对纪检监察工作人员的行为画出了红线标明了底线，对破纪违法的“病虫害”坚持“靶向治理”“精准查杀”，严防“灯下黑”，确保党和人民赋予的权力不被滥用。
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论文作者:廖姗
论文发表刊物:《知识-力量》2019年11月53期
论文发表时间:2019/12/6
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