我国行政事业单位内部控制制度探析，本文主要内容关键词为：探析论文,内部控制论文,行政事业单位论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国市场经济的发展与完善，内部控制制度在加强单位内部管理、防范风险发挥了等重要作用，正逐步得到各方的重视和广泛应用。现代企业在面对市场竞争压力的情况下，生产经营管理过程渐趋科学、完善、规范，内部控制已经作为一项有效的管理手段，在大型企业中逐步建立健全。同样，对行政事业单位而言，加强内部控制制度建设，有助于提高内部控制水平，推进行政事业单位高效、优质完成工作目标，规范内部管理，提高会计信息质量，保护单位财产安全，有效地促进反腐倡廉工作。
一、我国加强行政事业单位内部控制的必要性和现实意义
为了加强我国行政事业单位在内控制度建设，财政部制定了《行政事业单位内部控制规范(试行)》，要求从2014年1月1日起正式施行，财政部于2013年7月在北京召开了行政事业单位内部控制规范实施动员全国电视电话会议，财政部部长助理余蔚平主持会议，财政部党组副书记、副部长张少春，交通部、教育部、机关事务管理局、中直管理局、审计署等有关单位领导参加了会议并作了重要讲话，可见加强行政事业单位的内部控制制度的建设具有十分重要的现实意义。
一是加强行政事业单位内部控制制度建设，是建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的必然要求。党的十八大明确指出，要深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。要求规范公共权力的运行，加强对行政权力的监督。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。从现实意义上看，加强行政事业单位的内部控制，建立完善的内部控制制度，有效杜绝国有资产流失，从源头上防止腐败现象的发生，确保了单位资金的安全性与完整性，对于加强党风廉政建设具有重要的促进作用。
二是加强内控制度建设，有助于提高行政事业单位管理水平。行政事业单位的资金主要来源于财政拨款，使用好、管理好这些资金，是保证行政事业单位工作有序进行的重要前提。健全、完善的内部控制制度，能够使行政事业单位的财务管理工作有章可依，财务管理更加科学、合理，避免在财务工作中夹杂更多的主观性与随意性，促进行政事业单位规范化、科学化管理，增强行政事业单位的履职能力。
三是加强内控制度建设，有助于提高会计信息的质量。内部控制的目标之一是确保会计信息是准确、可靠的，对行政事业单位的财务状况是真实、全面地反映。完善的内部控制制度能够规范管理、控制会计信息产生的各个环节，从采集、记录、归类再到汇总，会计信息的质量得到了有效的保障。
四是加强内控制度建设，有利于财政审计等部门加强对行政事业单位的财务管理，促进财政资金科学化、精细化管理。建立健全行政事业单位内部控制制度，保障单位业务稳健高效运行，确保财务记录、财务报告信息及其它管理信息的及时、可靠、完整。实施内控规范，有助于实现财政管理的规范化、科学化和信息化，有助于提升财政管理的水平和提高财政资金的使用效益。
二、内部控制制度的发展及我国内部控制制度的建立情况
(一)国际内部控制制度建立情况
内部控制的起源通常与独立审计师的需求联系在一起。一般认为，作为一种审计方法的内部控制源于以职责分工为特征的“内部牵制”，其目的是保护企业内部现金资产的安全和账簿记录的准确。1949年，美国会计师协会(AICPA)出版了内部控制研究专著《内部控制——协作体系的要素及其对于管理层和独立公共会计师的重要性》，并首次给内部控制下了个定义：“内部控制包括在组织内部采用的，以保证资产安全性、核查会计数据的准确性和可靠性、提高运营效率、促进管理政策的贯彻和实施为目的的计划，以及所有与之相协调的方法和措施。”1959年，美国会计师协会(AICPA)所属的会计程序委员会在审计程序公报第29号公报中将内部控制分为“会计内部控制”和“管理内部控制”两类，即所谓“制度两分法”，从此内部会计控制概念开始在正式文件中出现。该委员会又于1963年在第33号公报中具体界定了“内部会计控制”和“内部管理控制”的内涵。该公报指出：“内部会计控制主要包括那些与资产保护和财务信息可靠性相关的组织计划，以及各种方法和措施。”1988年，美国注册会计师协会颁发的《审计准则公告第55号》中，以“内部控制结构”概念取代了“内部控制制度”，指出“企业内部控制结构包括为合理保证企业特定目标而建立的各种政策和程序”，并认为内部控制结构由控制环境、会计制度、控制程序三个要素组成，在三个构成要素中，会计制度是内部控制结构的关键要素，控制程序是保证内部控制结构有效运行的机制。它还特别强调了管理者对内部控制的态度、认识和行为等控制环境的重要作用。55号公告将控制的研究重点逐步从一般含义向具体内容深化。
(二)我国内部控制制度建立情况
新中国成立初期，开始建立以账户核对和职务分工为主要内容的内部牵制制度。如：财会人员岗位责任制、物资采购审批制度、计量验收制度、财产清查制度、财务收支审批制度等，这些内部会计控制的基础性内容，在各单位或多或少地建立起来。
20世纪90年代中后期，我国政府积极推进内部会计控制的规范建设，财政部于1996年12月下发了《独立审计准则第九号——内部控制和审计风险》，对内部控制做出了权威性解释，并提出了内部控制“三要素”，帮助注册会计师判断是否信赖内部控制，以确定审计的性质、时间与范围。这是我国现代第一个关于内部控制的行政规定，标志着我国现代内部控制建设拉开了序幕。1997年5月，中国人民银行颁布了《加强金融机构内部控制的指导原则》，对金融机构内部控制的定义、目标、原则和内容等也做出了类似的规定。
2000年7月实施的新《会计法》是首次反映内部会计控制要求的法律，该法第27条明确规定，各单位应当建立、健全单位内部会计监督制度，并对单位内部会计监督制度提出了4款原则要求，至此，我国系统的内控制度初步建立。
2001年6月，财政部颁布了《内部会计控制规范——基本规范(试行)》和《内部会计控制规范——货币资金(试行)》，对单位内部会计控制的目标、原则、内容等做出了规定。
2008年，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五部门联合发布了《企业内部控制基本规范》，《规范》自2009年7月1日起先在上市公司范围内施行，鼓励非上市的其他大中型企业执行。《规范》的发布，标志着我国企业内部控制规范体系建设取得重大突破。
2010年，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会等五部委刚刚联合并发布了《企业内部控制配套指引》。该配套指引包括18项《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》，连同此前发布的《企业内部控制基本规范》，标志着适应我国企业现在的实际情况、融合国际先进经验的中国企业内部控制规范体系基本建成起来了。为确保企业内控规范体系平稳顺利地实施，财政部等五部门制定了实施时间表：自2011年1月1日起首先在境内外同时上市的公司施行，自2012年1月1日起扩大到在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市的公司施行；在此基础上，择机在中小板和创业板上市公司施行；同时，鼓励非上市大中型企业提前执行。
2012年11月，为了提高行政事业单位内部管理水平，规范行政事业单位的内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部制定印发了《行政事业单位内部控制规范(试行)》，要求从2014年1月1日施行，这将有力地推动我国行政事业单位内控制度的全面建立。
三、目前行政事业单位内控制度存在的问题
多年来，大多数行政事业单位对加强内部控制制度重要性认识不够，没有建立完整的内部控制制度或者内控制度只限于制定的阶段，执行效果并不理想，大多都流于形式，特别是在行政事业单位，受历史因素的影响，领导习惯于用经验进行管理，内控制度无法发挥出应有的作用。内部控制薄弱、管理松弛的情况逐渐暴露，导致资产流失或出现各种经济犯罪活动。集中体现在以下几方面。
(一)会计基础薄弱，会计从业人员业务水平有待提高
我国《会计法》规定，会计工作人员要持证上岗。担任单位会计机构负责人的，除获得会计从业资格证书外，还必须具备会计师以上专业技术职务资格或从事会计工作3年以上经历。但是，我国行政事业单位的财务人员相当部分是“半路出家”或只是兼职会计，特别是近年来部分预算单位退出会计集中核算，由单位自行记账后，单位会计岗位的在职人员多数都是由非会计岗位人员调转过来的，部分会计工作人员甚至没有取得从业资格，单位的财务人员缺乏，对财务工作质量势必造成一定的影响。主要表现在：会计凭证填写不规范，原始凭证不充足；重要空白凭证保管使用等制度没有真正得到落实；会计账簿登记不规范，账务处理不规范，会计报表不健全；会计工作人员在调离岗位时，手续交接、清点工作处理不当等。
(二)预算控制相对薄弱
行政事业单位随着国库集中支付、公务卡、电子化政府采购等财政改革的不断深入，在预算控制方面得到明显的加强，但控制力度仍然比较薄弱，预算编制缺乏科学性、预测性、可行性，对资金的控制缺乏预见性，严重削弱了预算的权威性与约束效果。如有些单位招待费、差费实销实报，公务卡使用率低，招待费超标等问题。
(三)内部审计和监督机制不健全
内部审计是内部控制制度一个不可或缺的重要组成部分，也是实现内部控制目标的重要手段。虽然有些单位成立了自己的内部审计部门，但缺乏一定的独立性。而财政、审计部门作为主要的监督机构，其监督机制不完善，监督仅停留在一般经济事项的监督上，缺乏对被审计单位的内部控制制度是否健全进行有效的监督和考评，这在一定程度上影响了行政事业单位内部控制制度体系的完善。同时，由于对内部会计控制制度的认识欠缺，多数行政事业单位内部会计控制制度未建立或不健全，有的单位虽然建立了内部会计控制制度，但因领导重视不够，使制度的作用未能得到充分发挥、形同虚设，也给犯罪分子有了可乘之机，造成国有资产流失。
(四)没有形成有效的事前、事中监督机制
内部控制的建设，不仅仅是某一个单位内部的事情，这是由行政事业单位职能的特殊性来决定的，所以内控建设需要一个完善的内部环境的同时，还需要一个良好的外部环境，也就是社会公众对单位内部控制建设的支持与监督。但是目前，外部监督的作用主要属于事后监督，财政、税务、审计等部门的监管虽然各有重点，但从整体上讲属于事后监督，不能在事前、事中加以有效监督，减低风险和损失，没有达到应有的督促效果。
四、建立健全行政事业单位内控制度建设的建议
根据《行政事业单位内部控制规范(试行)》有关规定，结合我国行政事业单位的实际，笔者进行了认真研究，提出以下建议。
(一)建立完善内部控制制度，做到有章可循、有据可依
认真制定、完善行政事业单位的内部控制制度，加强重点岗位的控制工作，使责任得到细分，达到制度管人，责任到人的效果，形成一个全面、系统、完整，并且在内部控制的方法、手段方面有章可循的内部控制体系，一是要确定什么样的岗位是不相容职务；二是明确各岗位的责任与权限，令不相容的岗位能够互相约束、互相监督，达到权力制衡的效果。行政单位每一项收入与支出都能够走规范的审批程序。实际工作中，部分单位通常是采用由经办人在原始凭证上签字，再通过审批人员，审批通过之后再收财务部门审核报账的方式进行。而这种先审批后审核的方式，就已经将授权批准代替了监督审查，这显然不利于监督作用的有效发挥。而科学严谨、完善的内部控制，不仅要对单位的财务活动进行全过程、全方位、立体化的控制，还要对单位每一个收支重点环节进行掌控，这就需要内部控制人员在实际工作中要不断地总结经验，把握好控制面与控制点的尺度，这样内部控制的作用有效发挥。
(二)加强内部审计和监督机制，健全单位内部控制体系
行政事业单位应当在财务部门和其他管理部门以外单独设立内部审计部门、配备内审人员并确保其拥有较强的独立性，切实开展内部审计工作，使之不再流于形式，充分发挥内部审计作用。由于内部审计与本单位的财务内部控制处于同一环境中，对本单位财务内部控制情况比较了解，因此可以把内部会计控制作为一个专题审计项目进行，也可以将内部会计控制的各个环节作为审计对象进行单独审计，准确把握内部会计控制的薄弱环节及容易造成损失的失控点，通过有针对性的、经常性的、连续性的跟踪审计监督，帮助有关控制部门逐步加强和完善内部会计控制，发挥内部会计控制应有的作用。在对内部控制制度的监督上，要保证做到以下三点。一是建立内部控制关键岗位责任制制度，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约、相互监督，防止个人或者部门的权力过大；二是建立渐趋关键岗位工作人员轮岗制度，明确轮岗周期；三是建立重大决定集体审批制度。
(三)积极配合财政改革，促进行政事业单位内控制度建设
为了加强财政资金管理，确保财政资金安全、规范，财政部门近年来实施了一系列财政改革，作为行政事业单位来说，应该积极配合做好改革的实施工作。一是要做好国库集中支付，扩大国库集中直接支付的项目和资金，规范支出渠道；二是要扩大公务卡使用的人员范围和结算范围，规范公务支出项目，有效地遏制公务“报销腐败”，动态监控公务支出；三是严格执行政府采购规定，健全内部政府采购预算与计划管理，确保单位采购的公正、透明，防控腐败行为。
(四)提高会计工作者的综合素质，做好会计基础规范化工作
人是制度的具体执行者，人员素质的高低直接影响着制度执行的效果。一是做好财务人员的选配工作。坚持持证上岗，选择有会计资格证书且工作责任心强，又善于学习、刻苦钻研、清正廉洁、敢于坚持原则的人担任财务人员。二是抓好会计人员继续教育工作。会计人员继续教育是会计管理工作的一个重要组成部分，是财务队伍建设的重要内容。从今年1月起，事业单位实行新的会计准则和新的会计制度，财政部门还要继续抓好新颁布的财经法规、规章制度、新准则、新制度、行政事业单位内部控制规范的培训，督促单位做好新准则、新制度的使用和衔接以及新旧账务的调账工作，确保从2014年1月起实施新的内部控制规范。
(五)加强外部监督，形成监督合力
行政事业单位在进行内部控制制度建设的同时，纪检监察、财政、审计、税务等部门强化外部监督与指导作用，协助行政事业单位健全内部控制体系。同时，财政部门应加强对行政事业单位内部会计控制的指导和检查，定期或不定期会同审计、银行、纪检等国家机关和业务主管部门对行政事业单位进行例行检查和专项审计，对财务会计工作质量进行监督，对不依法设置会计账簿、私设会计账簿和设有账外账以及违反相关财政措施的单位，应依照相关法规和管理规定从严进行处罚，加大监管执法力度，确保国家各项方针政策的落实执行，以达到推动廉政建设、提高会计信息质量、保证国有资产安全的目的。
实践证明，建立并严格执行单位内部会计控制制度，对于规范会计行为，提高会计信息质量，强化管理，控制风险，防止、发现、纠正错误与舞弊行为，有效保证资金的完整与安全，有效防止舞弊行为，加强廉政建设等具有重要作用。因此，必须高度重视单位内部会计控制建设问题，强化单位内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位的控制，有效提高行政事业单位内部管理水平，发挥部门职能作用，更好地为经济社会服务方面发挥出重要作用。
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