给村干部一定的自主权
——防范农村基层治理的“内卷化”危机
贺雪峰
【摘要】 重建具有活力的基层组织，搭建国家资源与农民诉求有效对接的平台，是当前基层治理中的重大任务，也是一个难题。要从加强国家对基层治理的规范化着手，一方面将基层干部的权力关进制度的“笼子”里，另一方面，这个“笼子”又必须有一定的自由空间，让权力行使有一定的主动性、积极性和灵活性。
【关键词】 基层治理 农民 基层干部
取消农业税后乡村与农户之间的关系出现了“悬浮”状态
取消农业税前，乡镇为了调动村干部协助完成“收粮派款、计划生育”任务的积极性，一般都会给村一级较大自主权，尤其是给村一级一定“搭车收费”及处分集体资产的权力，结果部分村干部利用自主权，借完成国家任务而加重农民负担，变卖集体资源，高息借款上缴国家税费并从中谋取好处。上个世纪九十年代中后期，农村基层社会乱象丛生，农民负担沉重，干群关系紧张，村级债务爆炸性增长，三农问题骤然成为党和国家不得不直面的“重中之重”的严峻问题。
取消农业税以后，国家不再向农民收取税费，强制性计划生育工作也告一段落。国家不向农民收取税费，不需要村干部协税，不用再让渡利益来调动村干部协税积极性。乡村干部不向农民收取税费，也就不必与农民“打成一片”，挨家逐户上门收钱，农户也就没有机会在乡村干部来收钱时提出自己的诉求，乡村干部也就懒得在冬季组织农民冬修水利。如此一来，取消农业税以后，乡村之间以及乡村与农户之间的关系出现了“悬浮”状态，农民生产生活基础设施的内生建设能力大幅度下降。
取消农业税后不久，国家开始加大向农村转移支付力度。此时，国家向农村转移资源大都不通过乡村两级，而是通过条条主导、项目制或者一卡通将资源直接转移到农村，前者如各种惠农项目：土地整理、“小农水”、乡村道路建设等，后者如农业综合补贴、农村基本养老保险、农村新型合作医疗等。
近几年越来越多国家资源输入农村，村干部工作越来越繁重，程序越来越规范
随着国家越来越多地向农村转移资源，有些资源必须经过乡村干部之手，其中最有代表性的是2008年在全国农村推开的农村低保制度。所谓农村低保，就是凡是家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农户就应当成为低保户，获得最低生活保障的收入“补差”。不过，因为农民收入本身很难统计，哪一户农户收入低于当地最低生活保障标准需要经过评定或社区“瞄准”，这其中村干部就有很大自主权。加之低保资金来自国家，不是由村民筹集，村民就不是那么关心低保本来的目的。结果，在全国农村普遍出现了低保的乱象，典型是各种“关系保”“人情保”“维稳保”的出现。全国出现了一些开豪车吃低保的不正常情况，引发强烈社会情绪。2016年前后进行大数据比对，很多地方竟然有一半左右低保户不符合条件，被剔除出去。
20世纪60年代以来，世界各国经济迅速恢复和发展，博物馆和美术馆建设进入空前高潮。一方面物质水平和生活方式的变化对博物馆和美术馆的功能提出了新的要求；另一方面人类学、社会学、政治学等多种学科对“人”的关注不断深入，博物馆和美术馆在各种学科尤其是社会学的影响下也开始思考自身的社会角色。1971年国际博物馆协会将“为民众服务的今天和明天的博物馆”作为会议主题，指出博物馆应为所有民众服务，同时适应持续变化的社会。1995年，美国博物馆协会又发表了《新视界：改变博物馆的方法》，督促美国博物馆改进其机构，改造其内部文化，使之更亲和于公众和消费者，为更广泛的社会阶层提供更好的服务、更多的教育项目。
造成当前农村治理危机的一个原因是，为了确保输入农村资金的安全有效使用，上级对资源使用进行了严格的过程管理，村干部每使用一笔自上而下转移资源，就要完成巨大的程序性的、形式主义的、证明自己合理合法合规使用资源的办事留痕工作，就要应付很多上级督查，就要按照上级要求但可能未必符合本地实际的方式来开展工作，比如上级要求村干部每天必须坐班，而实际坐班时间几乎没有村民来找村干部，反而半夜三更出现突发事件而到村干部家中找人。
取消农业税前，村干部是不脱产干部，拿误工补贴，误工补贴由向农户收取的“三提”来负担。取消农业税后，国家为村一级提供村干部报酬和基本办公经费。最近几年，越来越多国家资源输入农村，为了规范资源使用，村干部工作也越来越繁重，程序也越来越规范。最近几年，国家要求农村建立服务型基层组织，要“办事留痕”，村干部越来越脱产化、正式化、坐班化，之前村干部的误工补贴也越来越工资化了。而村干部工资发放水平及结构也越来越由乡镇考核评定，甚至部分村干部工资中的一半是绩效工资，由上级依据村干部完成上级交办任务情况进行评定。
中国农村地域广大，不同地区情况千差万别，虽然国家自上而下向农村输入的资源是一样的，但如何有效使用、如何与农户结合最有效，则是有差异的。借自上而下资源输入而“一刀切”地要求村级治理规范化甚至正规化，就会在农村造成极大的不适应。为了国家输入农村资源的安全而制定出各种细致具体的限制性规范和对村干部工作过高的要求，会造成村干部工作中的形式主义和僵化。从这个层面来看，国家资源输入越多反而农村基层治理活力越是不足，基层治理越是无法满足当地农民诉求。
今年暑运长三角铁路客流火爆，旅客发送量保持强劲增长态势。截至8月22日，中国铁路上海局集团有限公司暑运53天平安发送旅客突破1亿人次，达1.084亿人次，同比增运866.2万人次，增幅8.7%。目前，暑运已进入尾声，长三角铁路又迎来新一轮学生返校客流高峰，日均200万人次大客流将持续到月底。
适度放权，防止农村基层治理中出现“内卷化”
当前中国农村，村一级相对缺少自主性与活力，真正满足农民需要、回应农民诉求的能力较弱，大量国家资源输入农村，活力却不强，农村基层治理中出现了“内卷化”的危机。
国家向农村转移资源越多，越是要考虑资源使用的安全和效率，也就是越要制定严格的使用资源的规范与秩序，并进行多轮督查。为了更加规范地使用国家资源，越来越多制度出台，典型就是河南邓州发明的“四议两公开”制度，主要是为了防止低保评定中的“关系保”和“人情保”。2015年开始农村精准扶贫，为了防止扶贫资源的滥用，国家开始对每一个贫困户建档立卡并在此基础上建立全国扶贫信息系统，对资源使用进行严格管理。
在基层治理现代化、村级治理规范化的名义下，当前部分地区的农村干部的主要工作都用于应对上级要求，填报数据、整理资料、应付上级督查占据了村干部主要工作精力与时间，真正为农民服务的时间相对较少，部分地区村干部成为了乡镇的下级，村委会成为乡镇政府派出机构，丧失了自身活力。
北京市自2007年开始建立路网交通指数评价机制，2011年分析细化到行政区，2015年开始逐步对重点功能区进行指数评价，多年的实际使用证明了该评价方法的成熟性、敏感性和准确性，实现了对日常交通运行状况的定量化评价. 在新的工作体制下，需要将交通拥堵分析的尺度进一步缩小到街道级，建立面向街道级的交通拥堵评价体系方法和评价标准，对街道进行交通运行特征研究，支持面向多部门联合治理交通拥堵的工作要求.
农村社会本身十分复杂，农民利益诉求十分多样，农村具有低利益密度和事务发生低频次特征。过于规范就会限制村干部的主体性与主动性，村级治理就缺乏活力。当前国家资源下乡背景下，国家对基层治理的规范化尤其重在过程管理，甚至可以说是穷尽了所有防止村干部滥用资源的手段。现在的问题是对村干部限制太多太死，村级组织就丧失了活力，没有了主体性和主动权，也就无法有效地应对农村社会各种不规则的偶发的细小琐碎事务。从这个意义上讲，当前中国基层治理收得较紧，出现了较为普遍的“一收就僵”的问题。解决“一收就僵”的办法就是再放一放，“松松绑”，给基层一定的自主权，尤其是给村一级一定的自主权。至于基层干部有了自主权就乱作为，甚至腐化贪污，则可以再收一收，再具体问题具体分析和具体解决。
（2）技能考试；同样由教办月底通知，出不同科室学员考核相关出科科室要求掌握的基本操作技能。例如，某一心内科出科学员，技能考核包括心脏视触叩听全套体格检查以及基本心电图的判读识别；消化科出科学员由腹部查体+腹腔穿刺组成；其中，某些月份会随机穿插问诊的考核等。考核老师由各临床科室医生担任，对着具体项目操作细则考核表一一详细评分，最后由教办以Excel表格形式反馈学员最后得分，但仅仅只有最后得分，具体失分项目并没有公布，这就存在某一知识点考核时做错了或者做得不全面，下次又会犯同样的错误。
加强国家对基层治理的规范化
在当前国家自上而下大量资源输入农村的情况下，如何重建具有活力的基层组织，从而建立一个有效的国家资源与农民诉求对接的平台，是基层治理中的重大命题，也是一个难题。对于“一放就乱”“一收就僵”的问题，要加强国家对基层治理的规范化。
一方面必须将基层干部的权力关进制度的“笼子”里，另一方面，这个“笼子”又必须要有一定的自由空间，让权力能有一定行使的主动性、积极性和灵活性。在资源输入农村的背景下，国家对基层干部尤其是村干部，通过制度约束防止村干部小微权力的腐败，但无论如何严苛的制度都不可能防范一切腐败。因此，我们一方面要防止村干部等小微权力腐败，另一方面也不能因为这个防范而将村干部所有自主性的权力都限制住，而应当让村干部有一定自主行使权力的空间。如果村干部自主行使权力时谋取私利，可以出现一例查处一例，在防止村干部小微权力腐败与保持基层社会活力方面，建立互补与平衡机制，不能绝对化。
【参考文献】
① 贺雪峰：《城乡二元结构是保持中国社会结构弹性的关键》，《社会科学报》，2018年11月8日。
【中图分类号】 D638
【文献标识码】 A
（作者为武汉大学中国乡村治理研究中心主任，社会学系教授、博导）
责编/孙娜 美编/于珊
标签：基层治理论文; 农民论文; 基层干部论文; 武汉大学中国乡村治理研究中心论文; 武汉大学社会学系论文;