中国资源制约型农业：长期困境与基本农业战略革新，本文主要内容关键词为：农业论文,中国论文,困境论文,战略论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
80年代农村实行土地承包制的初期，我国农业及粮食生产一度发展较快。但从80年代中期开始，农业生产效益低的问题就开始明显困扰我国的农业发展，尤其是困扰粮食生产。80年代末，似乎只是“一夜”之间，人们忽然发现我国“南粮北调”的传统格局已不复存在，取而代之的是“北粮南调”。这主要是南方首先调整了农业生产结构，减少了粮食播种面积。随后调整浪潮也波及到北方。而且全国很多地区出现了前所未闻的粮田抛荒现象。1994年，国内粮食出现短缺。粮价飞涨。为扭转粮食生产颓势，政府采取了省长负责制等有力措施，约束农业生产结构调整，确保粮食耕种面积与产量。迄今市场粮食已经十分充裕。但是，粮食生产效益低等问题仍然没得到有效扭转。目前政府重新提倡鼓励农业生产结构调整。这是完全正确的。但重新提倡农业生产结构调整，会不会重新出现粮食问题，出现了怎样解决？如果出现后（早晚必然出现的），再次缩回农业生产结构调整步伐，那么，我国农业发展就进入了一种左右为难、原地踏步的怪圈。怎样打破这一怪圈，需要中国农业从发展战略角度认真思考与研究。
二、中国资源制约型农业与粮食生产困境特殊性的分析
（一）更细碎的农户土地经营规模，更棘手的农业问题 当前中国人均耕地按20亿亩计算为1.5亩左右，根据笔者有关分析，2040 年我国人均耕地约为1.1亩。2040年以后， 人口减少与耕地减少趋势有相互抵消作用，人均耕地有可能实现动态平衡。1.1亩虽在联合国0.8亩警戒线之上，但也明显属于人地关系紧张的国家。直接决定粮食生产比较效益的实际上是农户劳均土地规模。从这点看，问题更尖锐的多。目前中国农户劳均土地规模仅略高于日本1／5。粮食生产在国家还未予以有力补贴、农民劳动成本很低（人均纯收入约为300美元）的情况下， 成本已经很高。国内粮价已高于国际市场50%左右。近年随经济迅速增长而出现的我国较为突出的农业问题，粮食生产问题，与我国资源制约型农业特征密切相关，与日本等国农业发展中遇到的种种矛盾一脉相同。而且由于以下原因，处境很可能更为两难。
1.依靠单产提高农业效益的作用已经非常有限，扩大农户耕地经营规模意义日益突出。据国内一些大型粮食研究课题计算，在高投入条件下，中国粮食单产从80年代中末期到下世纪20、30年代，还有约80%的提高余地。这种能力固然对中国食物安全能力意义十分重大，但从农业效益看，按年份平均一下，年增长率十分有限（1.5%左右）。 如果同期农业劳动力不转移，在这种高投入条件下，谷物单产提高的效能将几乎完全被农村人口增长及耕地占用所抵销。因此，今后三、四十年中，不但必须使今后新自然增长的约40%的农业人口转移出来，还必须争取更大份额的农业劳动力离土转移，粮食生产效益才有适当提高的可能。显然难度是极大的。无论如何，提高农户土地经营规模，对我国今后粮食生产的意义已经非常重大。
2.改革开放以来农户耕地规模没有增加，反而大幅度减少，今后提高也有明显阻力。改革开放以来，尽管我国城市化提高了10个百分点，部分农业人口因此离土转移。但由于离土速度低于人口增长速度，我国农业劳动力由1980年的31836万增加到1997年的45962万，净增1.41亿。增幅高达44.4%。致使我国每个农业劳动力平均耕地不但没有增加，反而大幅度减少。按20亿亩计算，由80年代初每人近7亩，减少到1997 年每人4.3亩。不到20年竟然减少近50%。 这种情况可以讲是很异常的（日本从1955年经济起飞始到1980年，大约同样的时间，农户土地经营规模净增了200%）。单产已经受到很大限制， 农民土地经营规模还在大幅度减少，我国粮食生产效益何谈提高？在国民经济同期以9 %的速度迅速增长的背景下，农民收入怎能不是尖锐的问题？
事实上，改革开放以来，我国农民离土转移的速度本来可以更高一些。1997年我国农业劳动力中，从事二、三产业的已经占到30%。但因种种因素制约，我国农业劳动力转移主要以“离土不离乡”即兼业化的方式进行。这是导致农户耕地不增反减的一个重要原因。尽管有许多因素决定着这种转移方式，这种转移方式对我国经济过程也发挥过积极作用，但长此以往，不做调整，这种方式的负面作用也渐趋明显：即这抑制了农户土地规模扩大，也造成了更多的兼业现象，加重了农民粮食生产兴趣下降，乃至农田抛荒。90年代，我国政府决定大力发展小城镇，正试点放宽小城镇的户籍管理，鼓励乡镇企业离土集中等等。但据了解，有关措施并没断绝农民与土地的关系。而且，如果乡镇企业职工得不到城市职工的各种社会保险，可以想见这种“集中”也不可能轻易得到农民认同，农民岂敢轻易断绝与土地的关系？随经济发展，土地价值日益凸现，在城乡结合部，这种趋势更加明显。因此今后城镇、小城镇地区附近的农民利用土地生财的心理，不愿轻易离土的倾向，会越来越强。无疑给农民离土转移增加阻力。
3.国家对农业进行有力补贴遇到国内国际两方面的阻力。1955年日本农业人口比重只有40%。城市化水平近60%。25年以后，到1980年，农业人口比重已下降到11%。这是这一期间，日本能有力实施谷物补贴的重要人口背景之一。但1978年中国第一产业劳力比重仍为80%，城市化水平20%。至今第一产业劳力比重仍占50%，城市化水平只略高于30%。接近13亿人口中，农民有9亿。从1978年经济起飞以后， 中国城市化水平大约需要60年时间，才能达到1955年日本经济起飞初期的水平。中国农业人口比重高，转移相对缓慢，如果再不积极调整农业生产结构，提升农业效益，庞大的农业人口在更细小的农业经营规模下，像日本一样依靠国家补贴保证粮食生产积极性，显然难度极大。9 亿农民所能指望的国家补贴必然是非常有限的。
除此之外，日本等国农业补贴政策与对外贸易中的农业保护主义是孪生儿。由于世界外贸形势变化，在关贸总协定乌拉圭回合之后，农业保护主义正缓慢让步于农产品自由贸易的发展趋势。在最近与美国达成的加入世贸的有关协议中，中国已经承诺未来几年把农产品进口关税从45%降到17%。这意味着事过境迁，已不存在日本的老路，而国际上寻求打开巨大的中国粮食市场的努力，则提前拉开了序幕。当然，中国占世界人口22%。相对人口而言量并不很大的谷物进口，就会冲击国际市场，带动谷物价格上扬，反过来某种程度又会刺激国内粮食生产，而形成较复杂的互动关系。事实上，在世界农产品贸易一体化趋势下，就世界资源制约型农业总体的战略调整而言，今后也可能如此而达到国内、国际上粮食生产与其他农业生产的一种相对平衡的格局。
4.庞大的人口规模，对我国农业产业结构调整与粮食生产萎缩，形成了幅度上的基本制约。首先，我国农业结构调整在充分满足国内需求的基础上，还能够走多远，与出口需求密切相关。荷兰、日本全部耕地面积实行外向型生产，平均每个世界人口只能消费荷兰约0.0002亩，日本约0.012亩产品。而中国30多亿亩农田播种面积， 却可以让当今世界人口平均每人0.5亩， 几乎可以包下世界人口今天大部分的农副产品供应了。因此，对中国讲，真正的问题在于，很难设想今后中国农业生产结构调整速度、幅度可以像日本、荷兰等国一样。其次，从国际粮食市场角度看，我国与日本相比也不可同日而语。日本人均消费粮食（包括饲料粮）以400公斤计，半数依靠进口，不过每年二千多万吨， 中国则会是几亿吨。布朗认为中国粮食进口达到2 亿吨左右（只相当于未来中国粮食需求25%—30%左右），世界上已经没有人能供得起中国所需的粮食。因此，中国农业生产结构长期保持以粮为主的结构，恐怕已经由我国的人口状况所决定。而随着劳动力价格攀升，目前成本已经高于国际市场的我国的粮食生产成本，还将提高。在这种情况下，显然，今后中国政府一方面不能再作茧自缚，要转变做法，积极鼓励农业转型、升级；另一方面，积极抵御国际市场低价谷物冲击，尽力保护国内粮食生产，也仍然是政府一项长期而艰巨的任务。
5.农业、农民问题对国家政治、经济全局所具的深刻影响，已需要进一步引起政府高度重视。近年中国消费市场疲软，经济发展动能减弱，原因是多方面的。改变这种情况，目前人们还主要寄希望于3 亿城市人口产生新的消费热点。但由于收入水平限制，以及由于经济转轨使失业、医疗保障、养老等方面的诸多问题日益需要城市居民自行解决，近年人们寄予厚望的城市汽车消费与住房消费实际上还无法成为新的经济增长点。现有家电等一般工业消费品生产能力对3 亿城市居民讲又早已成为买方市场。因此，有九亿农民的广阔的农村市场的重要性日益突出。但9亿农民收入方面的问题， 却极大的限制了广阔农村市场的发展以及农民购买力的形成。提高农民收入，在我国将长期是一个棘手问题。因此，农民收入问题对整体国民经济的影响，今后势必日益为我国国民经济总体发展所关注。在我国，农民毕竟是大多数，农业问题解决不好，不仅影响社会稳定，农民购买力长期处于较低水平，也会长期加重经济发展中的需求不足，对国民经济总体发展产生不容忽视的不利影响。在分析近年国内消费疲软形势时，对与此相关的我国农业发展问题不应该也重新认识吗？
（二）在粮食安全保证问题上相对有利的地位，为我国转变基本农业战略提供了良好条件 在认识我国有关问题不利的一面以后，也要认识我国在粮食安全问题上相对有利的地位。首先，与日本或亚州四小龙相比，我国人均耕地相对较多，高于世界粮农组织0.8 亩的粮食安全警戒线，有长期维持在1.1亩以上水平的能力。 粮食有长期基本自给能力，这是我国最重要、最基本的优势。其次，我国今后在相当长的一段时期内都将有一个庞大的农民群体。目前近13亿人口中，农民近9亿， 城镇人口3亿多。农民家中一般都有一年以上的存粮，只要9亿农民手中多存一些粮食，政府和商业再有一定储备，我国是容易建立有效的粮食安全储备机制的。
以上两点优势，使我国对粮食供给形势变化有更有效、更迅速地作出反应的能力。无疑更降低了我国粮食安全战略选择上的风险性。没有什么理由不允许中国在建立有效的政府粮食储备的基础上，采取比日本更灵活、更有效率的农业发展战略，包括粮食进出口战略。
二、农业发展道路与粮食安全：战略革新与对策
在资源制约型农业面对更复杂矛盾的情况下，我国更应尽早明确农业今后发展的道路、方向，选择好与之相适应的粮食安全战略。主要应包括下述内容：
（一）农业要坚定不移的走扬长避短，转型、升级之路 深刻认识我国农业资源制约特征，彻底实现从以保证粮食自给为核心，向以提高农业效益，增加农业科技含量为核心的常规农业战略的转轨。我国农业扬长避短，必然要向增大单位耕地资金、科技、劳动投入，争取更高单位耕地产出的方向努力。而目前我国粮食生产的投入产出比已经呈现出明显的效益递减趋势，今后只有以效益与市场为导向，积极鼓励农业转型、升级，才有可能不断增加农业的科技含量，提高农业自身活力。因此，目前以保证粮食生产为核心的农业战略，应转向以提高效益为中心，尽力扶植农业生产结构调整的农业战略。国家要坚定、积极的沿着这一方向鼓励农业经济战略研究、农业科技研究，以及农民的生产经营活动。对外要面向国际市场，全力争取高附加值农产品的市场份额，同时要采取更灵活的谷物进口政策。（1 ）今后粮食生产与调整农业生产结构发生矛盾时，一般讲应积极鼓励农民适应市场需求做生产结构调整，不能反其道而行之。（2）利用优惠政策，积极支持农业转型、升级。今后我国对地方或农民发展设施型农业、以及发展外向型高附加值农产品出口产业等等，政府应给予贷款、税收优惠和保险以及信息服务等多方面的积极支持。国家在农业战略研究，农业科技开发研究等方面也要积极配合。而这些与国家以一定资金继续鼓励粮食育种技术的发展，完全可以并行不悖。
这里要特别指出的是，对比于粮食生产，农民及各种投资主体将会更看好这方面的投资机会。因此，长期实行有关优惠政策，对鼓励农民等的投资，扩大内需，提高农民购买力，刺激农业及促进整个国民经济的发展，无疑会有非常积极的作用。
（二）重新定位粮食安全战略，建立有效的粮食储备机制 扭转以粮食自给为核心的农业战略，必须重新认识、构建我国的粮食安全战略。新的粮食安全战略的要点应该是：保护耕地，建立有效的粮食储备。后者指应积极鼓励“存粮于民”，建立高效、低成本的粮食储备机制。
保护耕地，建立有效的粮食储备机制，对任何国家而言，都是粮食安全的基础。建立粮食储备，完全依靠于政府，是颇费财力的。美国等都曾用政策鼓励农民存粮。目前，西方工业国政府已经放弃政府储存粮食的方法（世界银行，1998），主要由私人企业存粮。在我国，农民历来有存粮习惯。目前我国农业人口有8.7亿，城镇人口只有3.7亿。如粮食安全储备应为城市人口一年的粮食消费，按每人400公斤算， 约需粮食1.5亿吨。如果国家及商业储存1亿吨，每个农业人口存粮1 年多一点，就基本可以保障国内的食物安全。目前很多地区农民的存粮远在这一水平之上。今后可再给予一定的政策鼓励。目前我国粮食储备官方目标是4000万吨，加上省级政府和地方政府的储备，再加上9000万吨商业性储存，（世界银行，1998）粮食储备以及政府有关开支已经使世界银行等咋舌。这一方面说明我国能够建立有效的粮食安全储备，足以支持我国农业战略转变；另一方面也说明，利用我国农业人口比重大的特点，进一步鼓励存粮于民，有利于提高效率，节约政府在粮食储备上的高额支出。
（三）调整粮食进口战略，使之服从、服务于我国农业战略转变的需要与步伐 谷物进口与农业转型、升级今后会长期有跷跷板关系。90年代初的情况表明，我国的农业转型，升级，必须有更积极的粮食进口政策的支持。没有这种支持，一旦需要增加粮食进口，就手足无措，就要大讲以粮为纲，就要放慢甚至缩回农业结构调整步伐。我国的农业转型就只能长期在原地转圈，不可能有真正的发展。为此，要充分认识粮食进口的积极意义，转变过去只作为消极手段，甚至简单地使之与粮食安全相对立的观念。在耕地不闲置的情况下，谷物进口一般总是农业生产结构转型、升级、农业经济效益与农业科技含量提高的结果。此外，迄今一味强调自给自足，大大强化了我国土地资源开发、利用的强度与压力，造成了很多生态环境方面的问题。低价进口谷物，等于低价进口稀缺的土地资源，十分有利于我国的生态环境保护，由此产生的生态效益也将是巨大的。因此，要正确认识、宣传进口低价谷物与提高我国农业效益、加强生态环境保护之间必然的联系。粮食进口当然要讲适度，但这里说的适度， 不是认为定义一个5%或10%的比例，而是指进口应适应我国农业转型的需要与步伐。为此，应积极改善我国粮食进出口的港口设施条件等等。以目前港口设施条件有限为由而否定粮食进口，就本末倒置了。
按目前国际市场价格，进口1000万吨谷物，约需20几亿美元。进口量即便翻几倍，在我国目前每年近4000亿美元的进出口贸易总额中（还会不断增长）也只是一个零头，经济上已经完全可以承受。对这点国内外已基本形成共识。但也仍有一些意见，认为进口粮食会损失宝贵的外汇，会影响我国的技术引进，等等。这种意见似乎没注意到：用些外汇，支持一下我国农业发展，不仅是必要的，而且是非常值得的。这种意见同样没有注意到，1996年我国进口1083万吨粮食，用汇25.5亿美元，而同年我国进口的动物及动物产品，以及动物油脂等，就用汇50亿美元；1998年我国只进口了400多万吨粮食，用汇约9亿美元，而进口上述附加值较高的农产品用汇51亿美元。几乎从来没有人怀疑过进口这些附加值较高的农产品用汇是否合理，是否影响技术引进，为什么用点外汇低价进口一点农业初级产品——粮食，用来支持农业生产结构调整、升级，就如此引人注目？如此让人心疼呢？
今后，我国农民转换生产结构相对讲会是一个艰苦、缓慢、幅度有限的发展过程，这种过程是由市场供求变化决定的，也需要以艰苦的努力去创造市场机会。国家完全可以用积极的粮食进口政策相对从容地适应这一过程，而且必须逐步适应之。
（四）急需尽早出台提高农户土地经营规模方面明确有效的农业政策设计 提高农户土地经营规模问题，不妨认为是提高农业效益方面今后首要的问题。必须尽早引起我国农业政策的高度重视。为此，要特别注意扭转农业劳动力“离土不离田”的转移方式。这些都是涉及范围极广的复杂问题，需要认真研究。大致有如下方面：（1 ）国家必须下大力气研究如何设置优惠条件，各方投资，有条件、有步骤、逐步解决发展较为稳定成熟的乡镇企业中的离土农民的社会保险问题，同时应研究用赎买性的一些硬性的政策性规定，使其中部分已稳定融入二、三产业，达到一定生活水平的农民与农业分离。（2 ）适当放宽城市户籍控制，约束城市佣工行为，改变只对城市暂时或表面有利的城市对农民歧视性与剥削型的短期用工模式（当制约了农民的购买力时，城市经济也会反受其苦）。让其中已经稳定融入城市生产、生活，符合一定条件的所谓农业“流动人口”沉淀下来。（3）适当地点与时机， 研究给农民终身年金等方法，促进农民离土。（4）完善土地使用权有偿转让政策， 在农村内部鼓励土地向专业农户手中集中。在现行土地制度下，在农村内部鼓励土地向专业农户手中集中，似乎是更为容易的扩大农民土地经营规模的途径。为此要更严格的禁止抛荒，并约束为应付差事儿而潦草种植的现象。此外，国家还可以研究一些奖励措施，积极促进集中。
（五）人口问题对我国农业转型速度、幅度形成制约，抵御国际市场低价谷物冲击，尽力保护国内粮食生产，仍是中国一项长期而艰巨的任务
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