21世纪初中国经济持续增长研究———种新制度经济学的分析，本文主要内容关键词为：持续增长论文,经济学论文,初中论文,制度论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年以来的中国经济，创造了本世纪末经济增长最快的世界“奇迹”。20年来，中国经济由“计划占绝对优势，公有制占绝对优势”逐步向市场经济体制、多种所有制变迁，一部中国经济改革史就是一部变革传统经济制度、建立新经济制度的历史。本文将从新制度经济学的视角，分析中国经济高速增长的诱因及近年来经济增速下降的症结，探讨中国社会保障制度的建立及21世纪初中国经济增长的前景。
一、中国经济改革20年：制度变迁的简要历程
1978年12月党的十一届三中全会作出了改革开放的决策，中国由此开始了长达20年至今仍在继续进行的制度变迁和经济高速增长的过程。从1978年底至1984年9月，可认为是中国经济制度变革的第一阶段， 特征是由农民发起，主要为诱致性的制度变迁。在这一阶段，安徽、四川的部分农民率先打破“人民公社制”的坚冰，实行“包产到户”、“包干到户”等农村家庭联产承包责任制。之所以中国的经济制度变迁首先发生在农村，是因为农民受旧体制压抑程度最重，制度变迁的“成本——效益比”最大。局部地区农民的“创举”很快得到党和政府的确认，自上而下的进行推广。由此成为强制性的制度变迁，至1984年底基本完成。
中国经济改革第二阶段的制度变迁，以1984年10月党的十二届三中全会制定的《中共中央关于经济体制改革的决定》为标志，制度变迁的重点由农村转移到城市，重中之重是国有企业的改革。由于城市改革遇到的阻力远远大于农村改革，是一种典型的“非帕累托改进”，因此从一开始就自上而下地进行，属于强制性制度变迁。1986年12月，国务院颁布了《关于深化企业改革、增强企业活力的若干规定》，提出了在国有企业推行经营承包责任制；1987年1月到4月，由国家经委部署，承包制在全国迅速推行，截止1987年6月，有33312户预算内工业企业实行经营承包制，占企业总数的90%。（注：王志成等：《对中国改革的新制度经济学分析》，《经济评论》1999.5）这一阶段的一个突出现象是国有体制之外的体制外经济的迅速崛起。非国有经济按照全新的方式进行运作，完全摆脱了旧体制的“框框”，与市场经济的内在要求相吻合，因而结出了累累硕果。1980－1992年，中国非国有经济年均增长率高达40%，远高于国有经济的7.8%； 非国有经济成分在中国工业产出增长的份额从1978年的18%增加到1992年的67.5%（注：张军：《“双轨制”经济学：中国的经济改革（1978－1992）》，上海三联书店，1995）。体制外非国有经济的生长支撑了这一时期国民经济的高速增长，成为这一时期中国经济发展中的显著亮点。
中国经济体制变迁的第三阶段，则以1992年春邓小平“南巡讲话”的发表为开端。在此之前的1989、1990、1991三年，受多种因素的影响，中国经济增长的速度大为下降，实际GNP增长率、GDP增长率分别降至1989年4.2%与4.1%，1990年的4.2%与3.8%，1991年的9.1%与9.2%，较大程度地低于1987、1988年水平（注：王志成等：《对中国改革的新制度经济学分析》，《经济评论》1999.5）。邓小平南巡讲话关于计划与市场、姓“社”还是姓“资”问题的指示，以及1992年10月党的十四大确立的中国建立社会主义市场经济体制的目标，拉开了中国经济改革整体制度环境的变迁与制度创新阶段的序幕。这一阶段的制度变迁，涉及到计划与市场、姓“社”还是姓“资”等一系列实质问题，产权制度的改革取得一定进展，制度变迁终于突破以往的瓶颈，制度环境有了很大程度的改善。党的“十五大”则进一步巩固了本阶段制度变迁的成果，推动了股份制改革的历史进程，现代企业制度较为普遍地建立起来。
回顾中国经济体制改革20余年的历程，不难发现制度变迁贯穿始终。制度变迁是一个演进的过程，包括制度的替代、转换与交易过程，是通过复杂规则、标准和实施的边际调整实现的。制度变迁能否发生取决于多种因素，如相对价格的变化、制度变迁的代理人、制度的变迁的成本与预期收益的比较等。新制度经济学的代表人物诺思提出“制度变迁具有路径依赖（path dependence）的性质”， 一次或偶然的机会可能会导致一种解决问题的方法，而一旦这种方法流行起来，它又会导致这种方法进入一个特定的运行轨迹，这使得制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。诺思指出，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”。在我国，自十一届三中全会开始的社会变革与经济制度变迁，是循着“由计划到市场”，“由公有制占绝对地位到多种所有制并存”的轨迹进行的。市场经济是中国通向繁荣之路。完善的市场经济是与社会分工、有效的经济组织形式、排它性的产权制度相联系的。作为中国制度变迁的重点，国有企业改革经历了放权让利、承包经营、尝试产权改革等阶段的制度变迁，建立现代企业制度是众多国有企业的奋斗目标，但由于国有企业面临着特殊的制度环境因素，现代企业制度在国有企业改革中尚没有起到应有的作用。
二、社会保障制度的缺位导致经济增长由高速到下滑：一种新制度经济学的解释
合理的制度是提高社会效率的前提，而“有效率的经济组织是增长的关键因素”，“西方世界兴起的原因就在于发展一种有效率的经济组织。”（注：卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社，1996）中国20年来的改革开放为新制度经济学提供了大量佐证。中国经济所取得的令世界瞩目的增长，相当程度上是制度变革带来的成果。每一阶段的制度变迁，都在一定时期迅猛地促进了中国的经济增长。1978年开始的农村制度变迁，使中国1978－1984年的农业平均增长率达到了平均7.7%，相当于1952－1978年平均2.9%的2.7倍； 中国经济制度的第二次变迁，使GDP增长率由1980年的7.9%达到1987年的11.6%，1988年的11.3%；中国经济制度的第三次变迁，则使GDP连续保持了多年的增长，由1991年的9.2%到1992年的14.2%，1993年的13.5%，1994年的12.6%，1995年的10.5%，1996年9.6%，1997年的8.8%，1998年的7.8 %（注：《中国统计年鉴》（1991－1999））。制度变迁带来了经济增长与经济活力的增强，带来了居民收入的增加与社会的稳定，带来了繁荣兴旺与国泰民安。20年来的中国经济制度变迁史，就是一部中国经济腾飞的历史。
然而，世人所不愿看到的是中国经济增长速度在近年来连年下滑，已经从最高峰1992年的增长14.2%跌至1998年的增长7.8%，1999 年的目标值则为7%，仅为1992年的一半。 国内外经济形势的变化是造成20世纪最后几年特别是1996年以来中国经济下滑的直接原因，而制度变迁本身的局限与缺陷则是不容忽视的制度因素。制度变迁本身存在着一定的局限性，即它不是万能的，它只是经济发展必不可少的一个重要因素，一个经济运行过程的内生变量，正如早期的经济学家威廉·配弟强调土地，大卫·李嘉图强调劳动，亚当·斯密强调资本，熊彼特强调技术，泰罗强调管理，托夫勒强调信息，罗马俱乐部强调制度一样，科斯、诺思为代表的新制度经济学家强调的制度，难以代替经济发展中的其它因素。一种制度刚刚建立，在旧制度中被压抑的生产力被释放出来，人们能够看到的制度变革的效果就十分显著，这可以用来解释中国经济制度变革的最初几年，经济增长率较高（1980－1984，1984－1988，1992－1995）；而在随后的几年，制度变革带来的经济增长潜力已发挥殆尽，此时除非开展一轮新的经济制度变革，否则经济增速将会下降，较为典型的有1989－1991年，1996年到现在。
对中国1996年以来连年的经济增长速度下滑的另一制度解释，是中国经济制度变迁中存在着被人忽视的缺陷：摒弃“社会大工厂体制”或“社会巨型科层体制”的国有企业，剥离了“企业办社会”的功能之后，国家尚未为国有企业的员工建立起有效的社会保障体制；相反，为满足国有企业裁减冗员的需要，大量员工面临下岗的压力。一个并不特别引人注目的社会保障制度的不到位其实就是中国目前内需疲软、经济增长速度下降的症结所在。德国著名的中国经济问题专家、中国经济研究会主席、黑林州吉森大学经济学教授阿明·波耐特博士指出，“中国居民消费倾向的微弱，原因在于中国居民对其经济前景的担忧不断增加”。（注：阿明·波耐特：《稳定中国经济不能靠凯恩斯主义单打独斗》，《经济学消息报》，1999.9.24 ）尽管中国政府通过积极的财政政策与货币政策，使社会总体投资有明显地提高，但社会消费仍然不足。据测算，1996年到1998年，我国城镇居民消费支出的增速由2.8%下降为1.1%，农村居民消费支出的增速从13.5%下降为3.0 %（注：余方：《怎样看待消费需求下降》，《中国经济时报》，1999.8.5）。1998年，中国人均收入不足800美元，在这样低的人均收入水平出现消费不足、 消费品过剩的现象，在世界其它国家是很少见的。这不能说明中国物质文明已达到超出居民需要的很高程度，只能说明当前居民缺少支付能力或不愿、不敢消费。结合1998年底中国居民储蓄存款超过60000 亿元的事实就能发现，中国居民目前已经拥有拉动国内消费需求的支付能力，中国也拥有满足居民消费需求的商品，中国真正缺少的是“消费者信心”；即在居民的眼中，中国这些年来进行的撤销企业的社会保障体系、住房商品化、教育费用的上涨等改革，意味着他们将来要有更多的支出，以及将来收入状况的不可预测性，于是“理性”的选择是握紧钱袋、减少即期消费支出。这也可用来解释中国自1996年以来连续七次降息而储蓄率仍然上升的“利率失灵”现象，同时反映了社会保障体制缺位（至少是部分缺位）造成的不利的制度环境加剧了中国宏观经济政策选择的难度。中国消费者的“理性”在很大程度上降低了国家实施的范围广泛的刺激经济景气的投资项目的预期效果。1999年上半年国内生产总值的增长率仅达到7.6%。而从长远看， 如果不能有效刺激居民的消费需求，仅靠传统的财政、货币政策手段，经济增长是难以长久维持的。由此看来，2000年以后的中国经济增长，相当程度上取决于社会保障制度的建立与居民信心的恢复。
三、社会保障问题的症结：财政的社会保障职能缺位
社会保障制度与普通居民的利益休戚相关，对经济发展与社会安定具有十分重要的作用，被称之为社会安全网。改革开放前的社会保障制度，是建立在计划经济基础上的，职工的年老、患病、生育、伤残、教育、死亡等原因陷入经济困境时，能够从社会获得物质帮助，这种帮助包括现金补助，提供社会服务等。从理论上讲，社会保障是社会对劳动者在特殊情况下分配个人消费品的一种形式，劳动者应该享有这一权利，国家举办社会保障事业，是国家对劳动者应尽的责任之一，也是稳定社会提高劳动生产率的重要举措。中国原有的社会保障制度是在建国初期建立的，1951年2月26 日公布实施《中华人民共和国劳动保险条例》（草案），结束了劳动人民老无所养、病无所医的悲惨历史。该《条例》于1953年1月2日由政务院进行了修订，内容包括疾病待遇、工伤待遇、死亡待遇、养老待遇、生育待遇等。劳保制度的建立，极大地调动了工人阶级的主人翁精神和生产积极性。“文化大革命”中，劳保制度受到严重破坏，劳保管理机构被撤销，退休费用社会统筹被取消，社会保障开支，改由企业营业外列支，由企业自行负担，随着时间的推移，企业的负担日益沉重。这一时期的社会保障机制虽然发挥了一定的作用，但是弊端日益明显，改革势在必行。
80年代中期开始的社会保障制度改革，一方面克服了覆盖面较窄、社会化程度不高、企业负担过重等原有保障制度的内在缺陷。另一方面由于缺乏经验、历史欠帐太多等原因也带来了社会保障不力、功能弱化、居民不安定感增强等消极因素。社会保障制度改革的起点是全民所有制职工养老保险由社会统筹。1983年劳动部在郑州召开了全国劳动与福利理论讨论会，会上提出将全民所有制企业的养老保险费用进行社会统筹；1984年劳动部门即在各地推行养老保险统筹工作；1991年国务院终于发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》；1995年国务院颁布了只涉及到养老金待遇的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。与此同时，职工工伤保险、女工生育保险、医疗保险、失业保障制度改革也拉开序幕，不过各个项目的改革发展不平衡，养老保险改革进度最快，工伤保险次之，医疗保险改革进度最慢。社会保障制度改革的动因首先是由于经济体制改革，使原来的全由企业包下来的“企业保险”难以继续运作下去；社会保障制度改革更重要的原因还在于是建立社会主义市场经济的需要，企业必须轻装上阵，按市场规律运作。社会保障制度改革的方向就定位在“企业保险的社会化”上，即把原来由企业提供的各种待遇交由社会统筹、统管，以均衡企业的负担，并扩大保障制度的风险承受能力。
中国多年来的社会保障制度改革虽然取得一定成绩，但仍不能适应经济制度变迁带来的新变化，特别是在失业保障领域。1951年的劳保条例中没有设置失业保险条款，而后来的政治环境与经济制度安排使高就业成为中国一惯的做法，企业被迫安排了大量超出实际需要的劳动力。经济体制改革要求企业按效率原则重组，企业的富余人员成为企业的负担。据劳动部门对11个省14000个企业调查后的推算， 国有企业富余劳动力约有1100万人，占国有企业职工的10.1%。（注：李友声等：《中国保险问题报告：祸兮？福兮？》，沈阳出版社，1998）为了加快推进国有企业改革，建立现代企业制度，特别是要用3 年左右的时间使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，各地对下岗分流、减员增效重要性的认识大大提高，力度加大。1998年总的方针中央提出的“稳中求进”，至当年6月份，全国下岗人员共1591.8万人，比上年底增加了440.8万人，创 1993 年以来下岗职工人数增长速度的最高记录（注：季野等：《1999年中国发展状况与趋势》，经济时报出版社，1999）。在下岗人员中，来自国有经济单位和集体经济单位的人员分别占65.3%和30.3%，来自其它各种经济类型单位的人员占4.3%（注：季野等：《1999 年中国发展状况与趋势》，经济时报出版社，1999）。根据90年代以来的经济增长下滑的态势及劳动就业形势的变化，1999年全国城镇失业人口将继续上升，失业率将创90年代以来的最高记录，预计实际失业率将达到8%（超过城镇公开登记失业率控制值4%近1倍）， 全国城镇实际失业人口将达1500 万人左右， 成为失业较为严重的国家（注：季野等：《1999年中国发展状况与趋势》，经济时报出版社，1999）。面对失业率趋高不下的局面， 我国失业保障功能的低下与之形成了突出的矛盾。 1998年以来中国失业保险基金按企业职工工资总额的0.6%—1%收缴，其数量是极其有限的；按中发[1998]10号文件的规定，从1998年开始失业保险基金的缴费比例将从企业工资总额的1%提高到3%，由企业单方负担改为由企业、职工个人共同负担，其中个人缴纳1%，企业缴纳2%（注：季野等：《1999年中国发展状况与趋势》，经济时报出版社，1999）。若以中国城镇实际失业人口1500 万人匡算， 每人每月需支付200－240元，每年的支付额即达360－432亿元，大体相当于目前工业企业职工工资总额的8%－11%左右。3%的实际缴费率与8%－11 %的实际需求率相对照，反映出中国目前的失业保险功能十分低下。由于今后一段时期城镇下岗、失业人口还将逐渐增加，这一矛盾将非常突出。
中国社会保障制度尤其是矛盾突出的失业保障机制，之所以对居民生活及社会经济发展未能发挥应有的功效，症结在于从旧体制向新体制转轨过程中，政府未摆正自己的地位，未能发挥财政影响、主导社会保障制度建立的作用。如在失业保障方面，仍然强调企业的责任。国家劳动部、人事部、全国总工会关于深化劳动人事、工资分配、社会保险制度改革的意见提出，企业富余人员的安排，要按照“企业消化为主，社会调剂为辅”的原则，主要依靠企业挖掘潜力、就地消化。这使得失业保险制度改革处于困难的境地：从搞活企业的角度看，必须社会化，企业应放下包袱、轻装前进，但企业冗员较为庞大，短期内积累的失业保障基金根本就入不敷出；若继续强调企业的责任，企业的活力就要受到影响，“三年解困”的目标就难以实现。应该看到，近年来中国出现的下岗职工较多、失业增加的现象，源于我国多年来在经济建设和经营机制中长期积累形成的深层次矛盾，是中国经济制度变迁中必须的一个历史过程；没有这个过程，国有企业难以形成现代企业制度，社会主义市场经济体制难以真正地建立起来。因此，政府不仅要积极实施再就业工程，如在政策上进一步扶持私营、个体经济发展，增加民营经济对就业的吸纳能力，而且政府要通过财政直接注资等方式壮大失业保障基金等各种类型的社会保障基金，为国有企业改革、居民信心的增强、内需的扩大创造良好的外部环境。
相比较而言，西方发达国家的财政支出结构中，社会福利保障支出占总支出的比重远高于中国。80年代初，美国、瑞典、荷兰、加拿大、意大利、瑞士、德国等7 国的社会保障福利支出占总支出的比重平均达40.38%；最高的是德国，占51.43%；最低的是意大利，为30.93%。 这些国家的一般公共服务支出平均为6.18%，最低的是德国，仅为4.09%（注：王建淼：《转轨时期的财政支出改革研究》，《河北经贸大学学报》1999.4）。中国在1980－1996年间，社会保障基本上仍是“单位保险”与“企业保障”的格局，整体上仍是企业办社会，财政支出中缺少真正意义上的社会保障支出，属于社会保障范畴的抚恤和社会福利支出在财政支出中所占比重不足2 %； 而行政管理费支出增长很快， 由1980年的5.4%增长到1996年的13.1%， 尤其是“八五”期间年均增长22.3%，超过同期财政支出年均增长17.2%达到5.1个百分点（见表1）。财政支出中社会保障支出比重过低导致财政的保障职能缺位，延缓了中国社会保障制度的建立，制约了市场经济体制和企业制度改革的深化。
表1 中国1980－1996年各类支出占财政支出比重（%）
国防费行政管理支出
文教科卫 基建支出 农业支出
1980 16 5.4
12.7 28.7 12.2
1985 10.46.5
15.8 27.6
7.7
1986 9.17.6
17.2 27 8.3
1987 9.37.9
17.8 23.1
8.6
1988 8.28.9
19.5 19.9
8.6
1989 8.99.3
19.6 17.1
9.4
1990 9.49.8
2017.8
9.9
1991 9.7
10.2
20.9 16.5 10.3
1992 10.1
11.4
21.2 14.9 10.1
1993 9.2
11.5
20.6 12.7
9.4
1994 9.5
12.6
22.1 11.0
9.2
1995 9.3
12.8
21.5 11.6
－
1996 9.1
13.1
21.5 11.4
6.4
价格补贴社会福利
1980 9.51.65
1985 13.11.55
1986 11.81.61
1987 13 1.65
1988 12.71.67
1989 13.21.75
1990 12.31.78
1991 11.01.99
1992 8.61.78
1993 6.41.62
1994 5.41.64
1995 5.31.69
1996 5.71.61
资料来源：《中国统计年鉴》1996、1997年并根据资料计算。
四、21世纪初中国制度变迁与经济增长的关键：调整“反周期财政政策”，实施“社会保障与百姓信心工程”
（一）现行的“反周期财政政策”似应进行调整
针对1996年以来的经济增速下滑，中国采取了一系列积极的货币、财政政策，如连续7次下调利率，增发1000 亿元特别国债投资兴建项目，给公务员加薪等。当前国内占压倒多数的“主流”观点认为，积极的财政政策比积极的货币政策更适合于刺激经济景气，货币政策适用于“刹车”，刺激经济增长的短期效应不明显，而财政政策是国家用以消除失业和生产过剩的最好武器。实际上这就是凯恩斯主义的主要观点，历史上也曾为美国总统罗斯福的“新政”所验证，美国因此而较快摆脱了经济低迷的局面，形势出现好转。中国近两年实施的“反周期”的积极的财政政策，尽管收到了一定的效果，如1998年在非常不利的外部环境中实现了国民经济增长7.8%，1999年上半年实现了7.6%，但应该看到，国家的投资活动原则上是限定在非常狭窄的范围之内的，“国家投资强烈的反周期变化，首衔要由建筑业来承担稳定经济的重担”（注：阿明·波耐特：《稳定中国经济不能靠凯恩斯主义单打独斗》，《经济学消息报》，1999.9.24）。在我国， 建筑业的供给水平早在经济高涨时就已超出需求很多，并形成6000万平方米的商品房积压，积极的财政政策将进一步扩大住宅业的供给，在需求未有显著增加的情况下，若要进一步采取扩张性的措施，必须考虑市场的供求平衡。事实上，在国外凯恩斯主义关于国家投资适合于稳定经济的观点已有很多反证。德国联邦银行依据自己刺激经济的观点得到的成果是，如果不放弃对国家投资初始阶段的热情，就不能持久地通过扩张性的效应获得实际的国民生产总值（注：阿明·波耐特：《稳定中国经济不能靠凯恩斯主义单打独斗》，《经济学消息报》，1999.9.24）。 国家通过积极的财政政策进行的直接投资，其对经济的拉动最终只能由市场来验证，只有其提供的产品或服务为社会接受并产生利润才表明资源得到有效配置。而在当前中国的市场环境中，“过剩”几乎成为所有商品供求关系的写照。国家兴建的项目如果长期超出社会需求，只会造成社会财富的浪费与社会经济的衰退。因而中国目前所实行的反周期的增大政府直接投资的财政政策似乎难以持久，效果也将递减。调整政策方向势在必行。
（二）财政应加大对社会保障制度的支持力度
中国自70年代末80年代初开思的经济制度变迁，使中国走直了强国富民之路，而主要的缺陷就是社会保障制度未能迅速有效地建立起来。社会保障制度的不健全极大地影响了民成的信心、消费需求与经济持续增长。财政若能大力支持社会保障制度的改革与完善，其意义不言而喻。现在的问题是，以“吃饭财政”闻名的中国财政，有无财力支撑庞大的中国社会“安全网”呢？办法总会比问题多，解决中国财政财力不足与社会保障体系需要巨额资金注入的矛盾。除了科学界定财政支出范围、优化财政支出结构、强化财政支出管理等“节流”措施外，更为积极的还是要寻求“开源”之路。
思路之一，在调整国有经济布局中，以部分国有资产履行政府对社会保障制度的职责。从道义上讲，国家对国有企业的职工在其进入企业工作时，就已根据有关法律、法规，对他们的养老及其它保障作了明确的承诺，因此国家有责任为这些职工提供各种社会保障。如果将这些职工推向社会依靠社会统筹来解决社会保障问题，那么由于积累年限短的关系他们能够享受的保障程度就很低。换句话说，国家对这些职工有隐性养老金等“隐性社会保障负债”，在国家将这些职工的社会保障责任推向社会时，理应以国有资产存量来偿还这笔“隐性负债”。这种责任其实在法律上都是不容回避的。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革与发展若干重大问题的决定》指出：“要做好……社会保障工作”，“要采取多种措施，包括变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等，开拓社会保障新的筹资渠道，充实社会保障基金”。这项决定意味着以国有资产存量为主，结合调整财政支出结构共同解决隐性社会保障负债已成为一项政策。如何进行具体操作，目前有几种倾向性的意见：（注：吴敬琏等：《国有经济的战略性改组》，中国发展出版社，1998）：一是结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机制，用股权收益支付“隐性负债”；二是将部分国有企业划归社会保障机制进行经营，以其经营收入偿还“隐性负债”；三是将一部分国有资产（比如一些中小企业、部分国有房地产等）进行出售、租赁，以收入偿债。三种办法中最后一种最为可行，不过最佳的还是混合方案，如以国有的房地产作为担保，配合国有企业股份制改造过程中的股权转让、售股套现所有以及对中小企业的拍卖、租赁所得等，多管齐下为社会保障体系筹集资金。
思路之二，发挥财政的举债功能，积极、稳妥地发行“社会保障特种国债”。举债是实施财政政策的有力手段之一。财政可以凭借政府信用举措公债，满足自身支出需要并调节国民经济。近两年来，中国政府举债的步伐加快，1997年针对国有商业银行资本金不足发行了2700亿元特别国债，1998年为刺激国内需求增发1000亿元国债，1999年国债发行计划较之过去又有较大幅度增加。不过，中国国债发行的空间仍然很大。国际上用以衡量一国承受债务潜力的指标债务负担率（当期国债余额／当年GDP），警戒线为45%－50%， 而中国目前这一指标的值低于10%，不仅离国际警戒线甚远，而且比西方发达国家的实际水平低得多。另外，中国的当年国债发行额与当年GDP的比一般在2.5%－3.5%， 较大程度低于国际公认的5%的国债负担警戒线。可以认为， 中国政府财政的债务承受能力潜力较大。中央财政如果每年发行500亿－1000 亿社会保障特种国债，用以充实养老保险基金、失业保障基金、社会医疗保险基金等社会保障基金，考虑到中国经济较高的增长率，银行存款不断快速增长的现状以及社会保障基金在相当长的年份内逐年偿还的现实，中国的国民经济是完全能够承受一定的债务压力的。
（三）加强实施“社会保障与百姓信心工程”
财政有了财力，政府要实施“社会保障与百姓信心工程”就容易得多。作为第一步，中国政府在1999年9月已经宣布从1999年7月1日起， 提高国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城乡居民最低生活这三条社会保障线水平，提高机关、事业单位职工工资和离退休人员的离退休金，提高企业离退休人员待遇。根据有关规定，本次加薪幅度人均每月约100－300元，如正部级离退休干部每月增加273元， 其它各级人员相应减少。（注：诺晨：《涨了工资过国庆》，《经济晚报·新经济周刊》，1999.9.20）虽然对每人而言所加工资并不很多， 但就全国而言这可是一笔巨额计划外开支，仅1999年下半年全国就需增加经费支出540亿元左右，主要由中央财政负担。钱从何来？从涨工资的同时， 全国人大就批准了国务院向银行增发600亿元长期国债， 其中很大部分要用于此。另一重大举措就是征收利息税。据经济学家谢百三计算，国家一年可征收60000亿元×2.28%×20%＝273.6亿元利息税。（注：诺晨：《涨了工资过国庆》，《经济晚报·新经济周刊》，1999.9.20 ）由于少数富有阶层持有大部分银行存款，国家通过将20%的富有阶层及80%的中低收入阶层利息收入平均砍掉一块，然后集中起来帮助5 %的贫困阶层，这显然有利于社会公平。政府所采取的增加城镇中低收入者收入的政策很快得到了居民的回报。据国家统计局中国经济景气监测中心9月上旬公布的1999年8月份乐百氏消费者信心监测报告显示（注：车海刚：《消费者信心指数走强》，《中国经济时报》，199 9.9.29）：由于经济政策的作用，8月份的消费者信心指数、 满意指数和心态指数分别在7月份指数的基础上攀升了一个百分点。其中， 反映消费者对家庭经济状况和总体经济走向预期的信心指数达94.5点，较7月份上扬1.3点；消费者满意指数达90.2点，上升了1.6点；消费者心态指数达92.8 点，上升1.5点。以上结果体现了消费者对经济走向的肯定， 反映出中国近期采取的提高中低收入者保障水平，增强居民信心的政策措施是十分必要的，是及时的。但为实现中国经济的中长期增长，仅有近期的这些举措还远远不够。
有专家指出，一段时期以来的扩张总需求的财政政策不宜运用太大力度，持续过长时间，否则会带来一定的后遗症（注：郭克莎：《近年应采取何种经济战略》，《经济晚报·新经济周刊》1999.9.20）。 而对于居民消费不足这个将在较长时间内困扰我国经济增长的问题，靠扩张需求的短期性总量政策是难以彻底解决的，应寻找具有长期效应的新途径。如前所述，财政以变现国有资产存量或以发行“社会保障特种国债”的方式为转轨时期的社会保障体系注资，必能加速中国社会保障制度的建立。财政应对中国居民储蓄倾向居高不下、消费倾向持续偏低有足够的重视，应从“保障高投资率”转到“投资率与消费率并重”的方向上来。因此，提高百姓工薪收入、提高农民收入等举措不应是偶然的、一次性的，而应成为中国政府恢复居民信心、刺激国内需求的经常性举措，应以制度化的形式固定眄来，让居民有一个较好的社会预期。
为恢复居民对未来的信心，仅有政府采取的有限的正式制度安排是不够的，非正式约束（Informal Constraints）的作用不容忽视。新制度经济学认为，制度提供的一系列规则由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所构成。非正式约束是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。一般而言，正式约束只占整个约束极少的一部分，人们生活的大部分空间仍然由非正式规则来约束。非正式约束包括对正式约束的扩展、细化与限制、社会公认的行为规则和内部实施的行为规则，内容有价值信念、伦理规范、道理观念、风俗习惯、意识形态等因素，其中，意识形态处于核心地位。非正式约束中的另一项主要内容是习惯。从变革的速度看，正式约束可以在一夜之间发生变化，而非正式约束的改变却是一个长期的过程。新制度经济学这一理论的政策意义在于，中国所实施的经济制度变迁，仅看重正式约束的改变是远远不够的，居民的心理、习惯是影响是程的重要因素；虽然社会保障机制相对于主导的企业机制转换、产权变革等方面处于“配角”的地位，但对居民而言社会保障制度却是一件实实在在的大事，对居民的心理及消费与投资行为的影响甚大；为此，既要进行社会保障正式制度的变迁，也要着重从舆论、宣传方面加强对居民心理的引导，以利于居民信心的恢复，1999年中央作出的减少下岗、失业等负面宣传、加强正面报道的决策无疑是十分明智的。作为顺利推进21世纪初中国制度变迁、促进国民经济增长的重要举措，中国政府适时实施“社会保障与百姓信心工程”，意义将非常深远。
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