论基础教育课程政策执行的有效性，本文主要内容关键词为：教育课程论文,有效性论文,政策论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
课程政策是由政府部门颁布并负责执行的、一定时期内关于一定教育阶段的课程目标、目的、设置、管理等方面的文件，它是协调人们在课程领域中的行动准则，它是规定着课程的性质、指导并控制着课程行为走向的大政方针和策略。任何国家任何时期的课程政策，都是某种理性的教育价值追求和价值选择的结果，其在执行中都必须追求最大可能地实现或取得理想的教育效应。在实践过程中，一般是好的课程政策其效益高，差的课程政策效益低。因此，研究课程政策的有效性问题，其应有的一个前提假设是我国当前实施的课程政策是好的，其制定过程是科学合理的，其操作性是强的。只是因为政策的执行是一个复杂的社会系统工程，执行过程中会遇到许多因素的影响，其在一定程度上影响了我国基础教育课程政策的有效性。
一、课程政策执行中偏离有效性的表现
我国当前的基础教育课程政策在执行过程中存在着诸多问题，在不同的层面和不同的程度上反映出我国课程政策在执行上的效果并不尽如人意，与课程政策的目标设定产生一定的偏离。归结而言，主要表现为以下四类现象：
一是再概念。即在政策执行过程中对原政策文本中的重要话语进行再定义。如对政策的形成有影响力的用语作出重新解释，以扩大政策的约束空间，使本地区或本单位的政策安排能够获得正统地位。有的地方在政策执行过程中附加了不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调控对象、范围、力度、目标超越原来的要求。有的地方则把课程政策调整的范围无限扩大，导致政策缺损走样。
二是替换。即以此代彼，以甲代乙，以部分代整体。如《基础教育课程改革纲要(试行)》(2001年)中规定：“从小学到高中设置综合实践活动并作为必修课程，其内容主要包括信息技术教育、研究性学习、社区服务与社会实践以及劳动与技术教育。”但在实践中出现以“研究性课程”来代替“综合实践活动课程”的情况，使综合实践活动课程走味。
三是调整政策安排的组合结构。即在执行形式上多维度的政策安排条件下，有选择地、有意识地改变政策各个部分之间的比重以及组合结构，进而在一定程度上改变了政策安排的总体特征。而对政策各个部分的组合结构的改变，既改变政策的总体特征，也将会对政策的原定目标产生实质性的影响。
四是抗拒。一种情况是在执行课程政策中做做表面文章，并没有可操作性的具体措施，政策并没有落实到实处。如有些地方在实践中表现为“上面搞课改，下面搞应试”的情况。另一种情况是对课程改革政策不执行或以种种原因推迟执行，形成“上有政策下有对策”的局面。一般说来，如果实行中央控制型的课程政策，地方政府或学校只会去执行课程政策的内容，而很少产生拒抗执行中央政策的行为。
二、影响课程政策执行有效性的因素分析
影响课程政策执行有效性的原因有多种可能，既可能有政策本身的因素，也会有政策本身以外的因素。从我国基础教育课程政策的执行来看，以下几方面的影响因素值得关注。
1.课程领域中的信息传递问题
在一个迅速变化的社会环境中，任何组织都会遇到信息困难问题。在一个以分散决策为基础的政治结构与交流渠道通畅和意识形态淡化的开放性社会体系中，信息上的困难要相对较小。而在集权型国家中，这种信息困难与缺陷特别突出，原因在于集权决策的信息系统依赖了许多自上而下的环节，信息的传递与权力的流通和变化紧紧地联系在一起。下级要与上级教育部门保持一致，需要不折不扣地执行上级制定的各种政策。
而缺乏同一语境和舆论导向，也影响教育领域中的课程信息传递的质量。当代社会，学科的渗透和综合已成趋势，但不同学科与学术领域都有其特殊的语境。如果相互之间沟通不够，就会形成语障，造成学术争鸣的误区，使人们对问题的认识与理解产生壁垒。而舆论的导向既有正面的也有负面的。政府媒体对课程政策进行的一些“炒作”，使那些持有不同观点的人保持“沉默”。德国传播学家伊丽莎白教授把此现象称为“沉默的螺旋”：当一种舆论形成后，由于多数人的意见占了上风，少数人就会陷入心理萎缩而沉默，使并不正确的意见得到放大而占据舆论市场。[1]
课程领域中的信息在传递过程中的困难，在很大程度上妨碍了政策制定主体对更为有效的课程政策方案的探索，而政府的课程政策对教育信息的高度依赖与获得教育信息上的体制性障碍之间的矛盾，使制定出的课程政策效能大大降低。这也是当今采用课程集权的国家，趋于“分权”的一个重要原因。
2.意识形态的影响
意识形态是具有符号意义的信仰和观点的表达形式，它以表现、解释和评价现实世界的方式来形成、动员、指导、组织和证明一定的行为模式或方式，并否定其他一些行为模式或方式。[2] 它是人类在交往中形成的自我理解和解释的认知系统，同时也是社会政治集团合法和进行合理辩护的观念体系。在现代社会，意识形态作为社会生活的中介和社会融合的一种机制，其作用是无可替代的。从某种角度讲，它可视为节约管理国家的交易费用的有效工具，它可以为现行的教育政策(包括课程政策)提供了一个合理性的辩护。
作为一种观念体系，意识形态与科学理论在价值判断上有很大的不同。意识形态的价值判断在相当大的程度上是僵化的，不像科学理论的价值判断是以客观认知为基础的，并会随客观认知的变化而无条件地变化。因此，这里就潜伏着课程政策在实践中偏离的根源和危险。意识形态虽然也会随着历史变迁而发生变革，但这种变革常常是缓慢的滞后的，与社会的变革并非同步。而且意识形态一旦形成或确立便会重新获得相对的独立性和稳定性，并按其自身内在的逻辑运行。这就使得意识形态与课程政策的变化(如新的课程结构、新的课程管理模式等)不相符合，两者之间产生出许多的裂缝。在这种情况下，当一项新的课程政策产生并付诸实践时，意识形态的合理辩护功能得以发挥，它力图维持旧的、低效的甚至无效的课程政策，使新的课程政策在一定程度上遇到顽固的抵抗。
3.利益团体的作用
随着教育民主化的氛围日益浓厚，各种利益集团在课程领域中的矛盾和冲突表现得更为激烈和尖锐。就现实的课程而言，实际上作为一个完成的形态，任何课程往往都是一种不同的利益相关者之间彼此暂时的妥协、让步和“角斗”的结果。而从理论形态上看，这个过程实际上是充满矛盾和辩证的过程和活动。[3] 因而一些课程政策的制定与执行，并不总是依据对学科内容和社会需求的仔细分析，或者对学习过程和学习者所关心的事的研究而作出的，而是受到各种压力集团(pressure group)与利益团体(interest group)的影响作出的。在美国，全国性的压力集团有1万多个，涉及教育的压力集团有各种教师组织、学生团体、家长团体、纳税人组织、私人组织的基金会等，其中最大的压力集团是全美的“家长和教师国家议会”(NCPT)。[4]
因此，在利益集团多元化的当代社会生活中，课程政策在制定与执行中必然会遇到一个公共选择的问题，即要合理地照顾各利益集团的利益问题。由于各个利益集团对教育资源的控制和分配、结构位置和行动的可能性等方面是不等同的，他们之间的权力也是严重不对称的。这就形成了课程政策制定中的强势利益团体和弱势利益团体。由于政策安排的变动经常引起不同利益团体中教育资源、政治权力的重新配置，并总会引起那些受损者的反对。因此，我们必须从利益出发探讨特定的团体是如何从现有的“菜单”中，挑选出最符合他们“口味”，最有利于他们利益的课程政策。当然，课程政策目标能否达到，不是政策制定者一厢情愿的事情，它与各利益团体尤其是强势团体有着直接的关系。这需要一个协调、妥协的过程。在这个过程中，各利益团体逐渐形成对政策的自愿服从，能够认同和接受政策目标和政策权威，并能够自觉地按照政策要求来调适本身的行为模式，主动地使个人目标和群体目标与课程政策目标保持一致，课程政策就会取得良好的成效。
4.政策的不确定性与外部性影响
不确定性在经济学上通常是与风险联系在一起的，确切地说，它表达了行为与结果之间难以预测的关系。其实，风险本身就是一种特殊的不确定性，它是造成危害、损失的潜在因素。[5] 由于人类行为的无规则性，人类社会的很多变化常常不是人的智慧和才识所能够预料。这种不确定性的存在，结果是使人们在行为上呈现某种收敛态势，甚至成为保守力量，使得创新精神成为人类的稀缺品。如人们由于担心课程改革所产生的不确定性，而常常表现出一种保守心态。可以说，他们更关心的是既得利益的不再失去，而远胜于对预期中的利益的关心，因此他们更倾向于维持现状的稳妥的渐进的政策改革，而不是激进的贸然行动。
对于外部性影响的普遍存在，史普博指出：“某种外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一个当事人所提供的物品束(commodtiy bundle)。”[6] 按照通俗的说法，它是指私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。从外部性的内涵可以敏感地意识到它对政策的深刻影响：一方面，政策是集体行动的产物，特别是在政策过程的制定与执行阶段，以集团为单位的成本—收益计算必须要受到外部性的影响，并因此而使政策选择和变动无法达到最优化状态。另一方面，处于利益集团内部的各个社会成员又具有以个人利益为单位的损益分析，每个人都关心他从共同利益中得到的利益和自己所付努力的关系。因此个人行为的外部性存在，就有可能导致“搭便车”的发生。结果是降低集体行动的效率，影响利益表达的功能和政策的刺激强度，甚至出现并不鲜见的悖谬现象：在一个集体或群体中，人人都感觉到了现行政策的明显偏差，但却形不成强有力的反抗。在我国课程政策执行的过程中，政治、经济和文化思潮既影响教育思想，又影响课程政策的决策，更影响教育者的行为，就像“潜在课程”一样渗透于教育的方方面面。其中的积极因素是人们选择新课程的原因，消极因素和落后的观念则是政策执行中出现种种政策偏离的根源，并引起思想上的混乱而大大降低课程政策的执行效果。
三、提高课程政策执行有效性的几点建议
1.加强课程政策制定的科学性
就课程政策的制定而言，科学性是首要的问题。如果一项课程政策由于社会认识的不默契致使群众基础不够广泛和深厚，甚至脱离社会客观基础条件，或者是根据某一时刻存在的突出情况需要而制定，或者虽然反映了社会基层的心声却没有很好地吸收他们参与政策制定工作，那么政策的科学性就存在很大的问题，其执行的效果也不会理想。
加强课程政策制定的科学性，不仅意味着政策的制定过程是民主的、程序化的，而且意味着政策选择的内容是科学的、专业的。这就需要我们在制定课程政策前要广开言路，听取社会各阶层的声音，要多方纳谏，包括专业人士的与非专业人士的、政府的与民间的意见；在政策制定中，要选择合理可行的技术线路，多方吸取经验与教训，进而制定有效的实施方案，并且要建立起能够适应政策目标要求的政策评估系统和保障系统，以便于当政策出现偏离或失真时，能够进行适当的自我调整。
2.培训政策的执行者，提高政策的执行力
政策执行中经常会出现这样的情况：基层的社会认知与社会行为不一致，改革参与意识与改革意识相去甚远，参与方式也不够明确，或者执行的政策与制定的政策很少一样。正如很多教师已经认识到课程改革很重要，但一到课堂上又无所适从。导致上面情况的出现是作为政府职能部门之一的教育行政部门，没能够很好地做好榜样。政府的执行不力，要么缺乏科学严密的配套措施和控制手段，要么没有建立高效的工作体系，部门职责不清、领导不力、行政执法不严，对违法违规行为不能严肃查处，出现政策的执行难问题。要知道，任何一项政策，行动和认识同等重要。因此我们既需要加强对政策执行者的培训(包括教育行政官员、教研人员、学校领导、教师)，也需要对家长、学生、社会团体组织等进行宣传；培训既包括包政府、学校、教师在课程改革中为什么、做什么的内容，也应包括他们在课程改革中怎么做的内容(如科学的政策推行策略、学校校本科研策略等)，从多方面着手去提高政策执行者对政策的执行力，使政策的执行获得高素质的人力资源保障。
3.形成政策推进的合理策略
我国是一个地域辽阔、人口众多、各地经济文化和教育状况差异比较大的国家，因此一项统一的课程政策如何能够比较好地处理各种不同的利益主体的关系，使各课程主体普遍感到课程政策的合理性，确实是不太容易的事情。所以，在统一的课程政策背景下，要获得良好的政策实施效果，就必须形成一系列的政策推进的合理策略。
课程政策的合理推进策略应包括政策实施的时间差异策略、区域差异策略、适时调整策略等。教育部2001年6月8日颁布的《基础教育课程改革纲要(试行)》在执行中就运用了时间差异策略，贯彻实行“先立后破，先实验后推广”工作方针，各省在全面推广前都设立了课程改革实验区，分层推进，很好地发挥了实验区的示范、培训和指导的作用。另外，还要看到我国的区域差异，对不同地区、人群的客观差异要充分认识。有关部门应加强对这方面的研究，制定出政策推进的合理策略，以便新课程政策能够在实践中取得良好的效果。
4.健全政策执行的评估机制
政策执行评估，一是要探讨政策执行活动是否确实影响到了特定的政策对象，二是要分析政策执行过程中的执行行为和执行措施是否按照政策设计的要求进行。[7] 实际上，一项课程政策一经实施，其执行评估的过程就开始了。一般说来，课程政策的执行评估的内容包括：记录执行过程中依次发生的事件，所采取的行动，所投入的资源；按政策执行的计划收集政策实际运行的资料；寻找、分析或预测政策设计和政策执行中的缺陷与失误；将政策运行的所有信息反馈给政策执行人员，作为改进执行活动的参考。进行这样的评估活动，对提高课程政策执行效果会具有明显的意义。
课程政策执行评估作为课程政策执行过程中管理与控制的手段，常被各级政策执行部门所高度重视。一般情况下，课程政策执行评估方法有三种，一是通过分析人员的直接观察，二是对各种专门的汇报、图表等资料进行分析，三是对政策执行机关及其工作人员进行调查，对政策参与者进行调查等。在许多情况下，需要对这三种方法进行综合运用，以便得出一个全面的、综合性的评估结论。通过评估以了解政策因地制宜所造成的差别，从而确定政策执行计划与执行情况两者之间的一致程度。如果执行计划提出的要求过高，就要修改和调整计划的内容，如果执行不力，就要加大政策执行的力度，使其接近计划的要求。
5.加强课程政策的理论研究
加强对课程政策的研究原因有二：一是课程政策制定本身需要理论指导。教育的复杂性和深刻性的程度是越来越高，政府能不能有效地规划指导课程改革，极大地取决于课程政策水平的高低，取决于课程政策对教育发展方向和目标的准确把握，而这些问题的解决需要课程政策理论的指导。二是当前课程政策理论研究尚属起步阶段，其本身需要通过一个发展完善的过程，面临着对现有的研究范式进行转化提升的问题。
严肃的课程政策理论研究对课程政策决策弥足珍贵。如果政府的课程政策决策是在一个广泛且受过不同训练的教育家、教育理论工作者之间经过充分研究的结果，而不是政府部门的权威人物的谋划、运筹的结果，相信课程政策的执行效果会理想的多。相反如果不允许对课程政策的“百家争鸣”，那么课程政策偏离的可能性就会成倍增长。当然，要维护课程政策理论研究的学术化，课程政策的理论研究仍需要和课程政策实践保持一定的张力。