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我国2009年在全国范围内发行2000亿元地方政府债券，在新中国公债史上翻开了新的一页，地方政府债券将成为我国经济生活中一个积极的政策工具和政府筹资工具。
一、地方政府债券发行生逢其时
关于发行地方债的讨论由来已久，近几年社会各界不断有人建议发行地方债券或市政债券以补充地方基础设施建设中的财力不足，也有学者呼吁建立公开规范的地方债发行机制以解决地方政府普遍存在的隐性债务问题。财政部门为此进行了多年的制度研究和准备，但是由于宏观经济环境和管理机制的不够成熟而始终未能成为现实。
此次2000亿地方政府债券的发行，首先是出于当前宏观调控的迫切需要。为了应对国际金融危机冲击，扩内需保增长，国家出台了4万亿投资的经济刺激计划，较大规模地增加政府公共投资。除了中央投资以外，很多投资项目需要地方提供配套资金，只有中央和地方共同努力才能实现宏观调控的目标。而在国际金融危机负面影响日渐显露的情况下，2009年的财政收支矛盾十分突出。从地方层面来看，由于经济增长下滑，加上实施结构性减税，税收收入明显下降；土地出让收入则由于房地产市场不景气以及土地出让收入分配机制的调整而明显减少；与此同时，“三农”、民生等各项刚性支出压力很大，中央投资配套资金及扩大本级政府投资所需资金难以通过经常性收入安排，存在较大缺口。据有关部门测算，2009年地方政府资金配套任务将达到6000亿元，而地方政府仅能拿出3000亿元，缺口接近一半，通过规范途径发债筹资成为解决地方政府配套资金困难的迫切需要。因此，2009年地方政府债券应时而生，成为实施积极财政政策的重要措施。
从更深的意义上来讲，发行地方政府债券不仅是应对金融危机的临时性举措，而且是市场经济体制下公共财政体系建设和发展的要求。在社会主义市场经济体制下，要求理顺政府与市场之间的关系，因此当地方政府资金不足时，不能再像以前一样通过提高收费、变相负债来解决问题，也不能再以行政方式分配商业银行信贷资金，而必须通过公开发行债券这样的规范途径来进行有偿筹资。社会主义市场经济体制要求理顺中央政府与地方政府的关系，既要发挥中央和地方各自的积极性，也要明确中央和地方政府在筹资活动中各自的责任。过去我国曾经采取过中央转贷地方的方式，事实证明转贷方式存在地方政府的偿债责任约束薄弱的缺陷，影响资金使用效率。市场经济体制下的公共财政体系建设要求各级政府加强财政管理，提高财政的透明度，通过发行地方政府债券，有利于规范地方政府债务管理和推进财政管理制度的深化改革。所以，建立一个规范、有效、安全的地方债制度是公共财政体系建设中的重要内容。
二、2009年地方政府债券的特点
2009年地方政府债券的发行和管理方式是根据宏观调控的需要，总结了以往中央转贷方式的经验教训，并考虑到当前的债务管理环境来制定的，具有以下几个主要特点：
1.用途明确。国务院明确规定了2009年地方政府债券资金主要安排用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目，不得安排用于经常性支出和楼堂馆所项目建设。投资项目资金使用范围也做了限定，不仅体现了当前宏观调控扩大内需的要求，还体现了政府与市场的分工以及对民生项目的倾斜。为了落实国务院的规定，保证地方政府债券资金按规定用途使用，财政部配套下发的2009年地方政府债券资金项目安排管理办法进一步细化了债券资金的使用方向。
2.中央代发代还。2009年地方政府债券统一由财政部代理，按照记账式国债发行方式，面向记账式国债承销团甲类成员招标发行。地方财政部门指定观察员现场观察招标过程。中标的承销机构可以采取场内挂牌和场外签订分销合同的方式分销。地方政府债券到期后，由中央财政统一代办偿还。地方财政要足额安排地方政府债券还本付息所需资金，及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发行费等资金。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴。这些规定表明，虽然地方债券由中央代发代还，但是举债主体、偿债主体和资金使用主体是一致的，责权关系明确，约束机制到位，避免了以前中央转贷模式的缺陷。
2009年地方政府债券的发行之所以不由地方政府直接发债，采取由中央“代发代还”的方式，主要是因为目前地方政府直接发债的法律条件、管理制度、发行渠道和监管机制都还不健全。由财政部通过现行国债发行渠道代理发行，有利于充分利用财政部多年来发行国债积累的丰富经验、成熟的技术以及与投资者之间形成的良好关系；有利于降低地方政府融资成本，提高债券发行效率；也有利于控制地方政府债务风险，是目前情况下比较有效、安全的方式。
3.合理分配。面对各地政府的发债积极性和较大规模的资金需求，财政部按照国务院有关规定，在2000亿元总规模内，根据中央投资公益性项目地方配套规模、地方项目建设资金需求以及偿债能力等因素，按公式法合理分配各地区债券规模。具体因素包括中央投资中公益性项目地方配套数、综合财力、债务率、财力增长率、财政困难程度等多个方面，其中重点因素为地方配套需求。由于中西部地区涉及民生的建设项目欠账较多，此次中央公益性投资项目向中西部重点倾斜，中西部地区相应的承担了较重的资金配套任务。考虑到中西部地区政府财力普遍较为薄弱，筹集配套资金能力有限，此次债券重点向中西部地区倾斜，其分配到的债券规模较大。
4.列入预算。地方政府债券收入作为地方政府财政收入的组成部分理应纳入预算统一管理，接受同级人大监督。2009年地方政府债券收支实行预算管理，纳入各地区人民政府预算，并报同级人民代表大会审查批准；政府年度预算已经同级人民代表大会审查批准的，要及时编制预算调整方案，并报同级人民代表大会常务委员会审查批准。为强化管理，财政部专门研究制订了2009年地方政府债券资金预算管理办法，进一步细化了有关预算管理具体问题。财政部有关文件也明确要求加强对地方政府债券收支的管理和监督，提高资金管理水平等。2009年地方政府债券收支纳入预算管理，较之以前中央转贷收支的管理是一个重要的进步。与1998～2004年中央转贷地方不同的是彼时转贷资金既不在中央预算反映，也不在地方预算反映，只在往来科目列示，而此次全部纳入各级政府预算管理，不仅有利于债券收入的有效使用，也有利于地方债务管理逐步规范化和法治化。
5.进入市场。2009年地方政府债券是可流通记账式债券，债券发行后可按规定在全国银行间债券市场和证券交易所市场上市流通。和以前中央转贷模式相比，地方政府债券更加直接地接受资本市场的检验，利息支出水平市场化，有利于促进地方政府有效管理和使用债券资金，也为我国的资本市场增添了新的内容。
三、我国地方政府债券的发展问题
2009年地方政府债券的发行对于实施宏观调控政策有着非常积极的意义。同时，它也是我国公债体制改革和地方债务管理体制改革的一个重要开端。
世界上很多国家都把发行地方债券作为地方政府建设项目筹资的规范渠道。首先，发行地方政府债券可以比较灵活地满足地方经济和社会发展的需要，在不改变社会收入分配格局的情况下，为政府在一定时间内筹集社会资源用于既定目的。其次，以地方政府债券形式筹资，发债主体和责任明晰，而且接受市场评级、发行、偿还等多个环节的约束，有利于促使地方政府有效使用资金和控制风险。再次，地方政府可以借助发债筹资把大型项目的巨额支出分摊到较长时段中，减少年度间财政收支的剧烈波动。最后，用地方发债收入进行基础设施建设有利于减轻代际不公平问题。基础设施的建设周期一般比较长，用税收收入来建设，使用的是当代人创造的价值，而享受者却是下代人甚至下几代人；如果用债券收入搞建设，则可以减轻当代人的负担，享用基础设施的后代人通过偿债承担部分建设代价。
从我国情况来看，现行的《预算法》是严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债的(按《预算法》的相关规定，经国务院批准发行2009年地方政府债券并不违反《预算法》)。但事实上，随着我国工业化和城市化的发展进程不断加快，各地的基础设施建设和城镇建设需要大量资金，而分税制改革后，中央和地方的财力财权划分已经比较明晰，地方政府的财力有限，普遍面临着建设资金短缺的矛盾。在没有规范的融资渠道情况下，各地政府为满足地方建设和发展的需要，先后采用各种非规范方式，如开征各种基金、增加收费、通过政府投资公司借贷、拖欠合同款、转移土地出让金等获得资金。这些做法在为地方政府获得资金的同时也带来了很多弊端，侵犯公众利益、扰乱经济秩序或造成隐性债务，虽然国家三令五申加以禁止，但由于缺少规范的筹资渠道，往往是屡禁不止，难以终绝。因此，给地方政府融资开辟一条规范的渠道是十分必要的。我国地方政府债券应当从一时之需的“特例”走向常规化和规范化。
但是，地方政府债券不仅涉及地方财政收支，而且涉及到宏观经济、资本市场、政府治理等各个方面，稍有疏漏就可能给我国经济和社会发展带来不利的影响。要使地方政府债券走向常规化和规范化，除了要修订《预算法》，在法律上给予许可以外，还需要有一系列的制度约束保障，尤其需要从制度上解决一些重要问题：
一是如何有效控制发债规模。在我国地方政府建设资金短缺的背景下，一旦允许地方自行发债，各地的发债冲动无疑将会十分强烈，而发债规模一旦失控带来的风险将会干扰整个国家的宏观经济政策，影响宏观经济的稳定运行。解决地方发债的规模控制问题需要从宏观和微观两个层面入手：在宏观层面，必须根据宏观经济形势科学地确定每一年度地方发债的合理总规模，在各地方间合理分配发债规模，同时建立强有力的控制机制，约束地方政府遵从发债规定；在微观层面，必须要求地方政府债券走市场化发行的道路，经过信用评级，公开政府财务状况，让投资者获得必要信息来选择是否购买债券，如果某地方政府的财务状况不佳，信用等级低下，风险较大，能够售出的债券规模就会受到市场的限制。
二是如何保证地方债券资金的有效使用。地方债券资金使用的有效性涉及到发债的政策目标能否实现和债务风险问题，要从制度上规定地方政府债券资金不能用于政府的经常性和政府消费性建设项目开支，除短期债务以外，地方政府举债只能用于基础设施投资项目。同时要深化改革财政管理制度，建立一系列科学的支出决策程序和绩效管理制度。
三是如何加强地方债券的法治监督和透明度。地方债券资金的收支必须纳入政府预算，要切实加强人民代表大会对政府预算编制的审议和执行监督。同时要努力提高地方财政的透明度，定期公布地方政府的收支和债券资金的用途，特别是政府的负债信息，为人民代表、公众、投资者的监督以及信用评级机构提供必要的信息条件。