体制转型中的民意表达及其约束机制，本文主要内容关键词为：民意论文,约束机制论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
畅通的民意表达渠道是人民群众利益诉求获得尊重的基本保证，是社会主义民主政治发展的重要标志。改革开放以来，随着政治体制改革的不断深入，我国人民群众的利益诉求，有了更多的表达渠道，民意表达体制也得到了明显的改善。党的十七大提出，“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。[1]这一认识，特别是“表达权”的提出，既反映了民意表达体制上的进步，也体现了我国民主政治建设的深化。
同时，应当看到的是，改革发展在触及多重利益关系调整并催生更多利益群体的同时，普通群众在社会生活中关注国计民生的视野更为开阔，了解公共决策的欲求更加强烈，民主参与与自主抉择的意识更有增强。在这样的情况下，民意表达在机制上的不够完善和在渠道上的不尽畅通、实际生活中屡有出现的民意表达受阻甚至衍生出非正常表达方式的状况，不仅影响着人民群众诉求的畅通表达，而且直接关系到扩大人民民主和党执政为民理念在实际生活中的实现问题，这是推进中国特色社会主义事业发展必须深入研究的。
一、体制转型与民意表达渠道梗阻存在内在关联性
在以全心全意为人民服务为宗旨的执政党和人民当家作主国家政权的政治生态环境中，产生民意表达渠道梗阻的问题，应当是一个悖论。
为什么会出现这样的问题呢？“世界不是既成事物的集合体，而是过程的集合体”[2]，这就是说，世界不是静止不变的事物的堆积，而是发展过程的集合。像民意表达渠道这样一个涉及制度规范、程序设计、观念变革和操作把握等一系列要素的问题，其畅通与否，自然不能简单地从某方面原因上做分析。关于民意表达渠道梗阻的分析，不能仅仅着眼于“既成事物的集合体”，而必须从“过程的集合体”加以思考。
而当代中国社会改革开放30多年中“过程的集合体”的最大发展抑或变化，是外部封锁环境下的计划经济体制向对外开放条件下的社会主义市场经济体制的转型。
一方面，基本建立在计划经济体制下的民意表达体制与渠道，不能适应体制转型过程中民意表达需要所衍生的矛盾与问题。我国现行的民意表达体制与渠道，总体上讲是同新中国成立后在经济、政治、文化等制度上借鉴苏联模式的大格局下形成并运行的。这种以高度集中为突出特征的设计，把普通群众的意愿表达，归置于三条基本的传输渠道之内：一是宏观的社会性渠道。如人民群众通过各级人大代表、政协委员以提案等方式，不同界别群众通过各级工会、共青团、妇联、学生会等组织表达他们的意愿。二是微观的单位性渠道。如社会成员通过所在工作单位或居住地管理组织，自下而上地表达他们的意愿。三是具体的专门性渠道。如不同群众通过党委、政府、法律等组织中的信访部门，反映并寻求对一些具体矛盾与问题的诉求和解决。作为例外，个别群众脱离上述渠道，通过越级上访向更高级别领导人反映自己问题的情况也存在，但比例很小。不能说这样的体制与渠道，是对民意表达的漠视与否认。事实上，除某些特殊发展阶段，即使在计划经济体制的大多数情况下，普通群众的基本利益与意愿也获得了尊重与保护。而之所以能够获得这样的效果，除了由执政党与国家政权的性质所决定外，主要还在于两个原因；一是计划经济在高度集中性地整合社会资源的同时，也高度集中地整合了社会成员的利益，这种整合辅之以平均主义的分配方式后，使社会整体利益远大于个体利益，人们对整体利益的关注大大超过对个体利益的关注；个体利益相互间的差别已经被缩小到了尽可能小的程度，人们对共同利益的关注大大超过对差别利益的关注。二是实行计划经济年代的社会环境，在使社会成员对任何问题的考虑，都首先上升至政治高度的同时，也使他们较少产生自主的或趋异的意识与行为，因而对可能存在或希望满足的个人欲求，总体上处于自我控制的状态。这样两个方面的原因，其生存的土壤都是计划经济。换言之，当改革开放以来它们的生存土壤逐步消失之后，民意表达体制与渠道的不适应以及相应产生的矛盾与问题，就是很自然的。
另一方面，现行民意表达体制与渠道由于缺少必要的具体实现方式，也衍生了相应的矛盾与问题。实际上，即使在计划经济基础上构建的民意表达体制与渠道，也存在着造成民意表达渠道梗阻的可能，即在上述三条基本的民意表达传输渠道中，都缺少较为完善的保证民意表达体制与渠道切实发挥功能、作用的具体实现方式。比如三条渠道都缺乏民意表达的具体组织、程序、实施、方式；监督等内容的法规、制度和操作细则，这就使已有的民意表达体制与渠道本身，既成为可能产生和积累民意表达问题的问题，又成为造成民意表达渠道梗阻的原因。但是，民意表达具体实现方式的缺失及其由此带来的问题，同样由于计划经济条件下人们较少对个体利益的关注和自主意识的欠缺，在长时期的发展中，并没有引起人们足够的重视，更不会据此去积极探索推进民意表达体制与渠道更好发挥作用的具体实现方式、方法。而所有这一切，当计划经济为社会主义市场经济所取代后，民意表达体制与渠道的不适应以及相应产生的矛盾与问题，也成为很自然的事。
此外，适应市场经济发展和人们意愿表达需求的民意表达体制与渠道，由于很难短时期内达致健全和完善，同样会衍生相应的矛盾与问题。计划经济基础上民意表达体制与渠道在市场经济条件下的不适应和不断产生的问题，使人们对民意表达渠道的梗阻愈益关注。改革开放以来，寻求更为畅通民意表达渠道的努力也一直在进行，不断增加的诸如网上论坛、社会听证、领导干部接访、领导信箱等渠道，客观上也提升了群众对保障自身意愿表达权利的信心。但体制转型是一个渐进的过程，社会迅速发展中广大群众自主意识的增长和对更充分表达个人诉求的期冀，比较民意表达体制与渠道的完善，在进程上显然要快得多。一个人可能因为信息获取方式的改变、周围环境的变化、心理预期的提高和受外界的某种启示，短时间内产生强烈的自主意识和诉求意愿，甚至会因某一事件、某个矛盾产生意愿冲动，但民意表达体制与渠道的完善不可能仅靠意识或冲动来实现。因而，普通社会成员明显增长着的诉求表达意愿与民意表达体制、渠道难于短时期内健全和完善之间的矛盾，不仅在事实上使民意表达渠道的梗阻问题更为突出，在社会的认知和普通群众的心理预期上，也容易因此激发某种逆反心态。这种情形，在网络社会的背景下，如果夹杂上信息不对称、真相不公开、处置不恰当的因素，就会使本来可能发生的矛盾与问题转化为必然会发生的矛盾与问题。
综合以上几方面的分析可以看出，计划经济向市场经济实现体制转型这一“过程的集合体”，使民意表达渠道事实上也面对着一个转换与适应的问题，分析认识现实社会存在的民意表达渠道梗阻的原因，要充分认识到这一点。
二、体制转型过程中疏通、扩展民意表达渠道的实践探索与问题
随着改革发展的深入，民意表达渠道在体制转型中出现的不适应，越来越对形成便捷、畅通民意表达渠道产生更强烈的期待，并由此推动30多年，特别是近年来的改革实践，在疏通、扩展民意表达渠道的探索方面，作出了多重性的努力，并取得了积极的成效。粗略地对体制转型过程中疏通、扩展民意表达渠道的探索进行概括，至少可以看出四方面的成效。
一是尊重民意表达的意识明显提升，疏通、扩展民意表达渠道已经成为广泛的社会共识。民意表达受到了党和政府以及社会各界的普遍关注。如最近三次党的代表大会关于民意表达的集中阐述，即包括了党的十五大关于“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制”[3]，党的十六大关于“完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，切实珍惜民力的决策机制”、“建立社情民意反映制度”[4]，党的十七大关于“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”[5]的深刻认识。实践的发展也是这样，体制转型在促进利益关系深层调整、利益矛盾相对突出和利益诉求明显增多的同时，也帮助社会从政党组织、政府组织、法律组织、舆论组织和群众组织到各级干部、工作人员，以及社会各个方面，能够更加充分地认识尊重民意表达的重大意义，更为理性地对待民意表达、利益诉求，更为客观地分析现行民意表达渠道存在的问题及其原因，积极疏通、扩展民意表达渠道，这使健全与完善民意表达渠道具有了良好的社会氛围。
二是民意表达渠道不畅引发的矛盾与问题处于逐步化解进程之中，适应体制转型要求的民意表达渠道有了新的探索。实践证明，在体制转型使民意表达渠道不畅引发的矛盾与问题显著增多的同时，也使解决这些矛盾与问题的力度与程度达到了以往任何时候都未曾有过的高度，并取得了明显的成效，实际生活中许多广为社会关注的矛盾大多得到了化解，也积累了不少宝贵的经验。这一点，社会在总体上是认可的。同时，与体制转型发展要求相适应的民意表达体制与渠道，在积极的探索中也逐步产生了良好的社会效应。比如通过网上论坛、社会听证、新闻报道、领导博客等方式对民意表达渠道的扩展，比如2008年覆盖全国各地区、领域、部门的领导干部大接访活动，2009年中央、省、市、县政法机关派出接访组或巡回接访组，变上访为下访，就地就近地接待群众来访，领导班子成员定期轮流接访，以及最高人民检察院新近修订后的《人民检察院举报工作规定》，也把网络新增为正式举报渠道。这都对化解社会矛盾与问题，寻求党和政府执政目标与群众意愿间的契合点，具有良好的作用。
三是制度化选择逐步引起关注，推动便捷、畅通的民意表达渠道获得制度性保障的探索开始深入。时有发生的民意表达渠道梗阻以及衍生的问题，开始促使社会更多地从制度性和长效机制上考虑问题。而围绕扩大基层民主建设，疏通、扩展民意表达渠道的制度设计、规制颁行和政策规定的不断出台，伴随改革发展和体制转型的进一步深入有了更多的体现，特别是近年来先后出台的《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》、中央组织部《关于进一步做好选派干部到国家信访岗位培养锻炼工作的意见》、中办、国办转发的中共中央政法委《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》等，以及有关部门和地方政府贯彻这些制度的实施意见，都把实现民意表达渠道便捷、畅通的目标，建立在了依靠制度保障的基点上，这为民意表达渠道置于制度化发展的轨道打开了广阔前景。
四是健全与完善民意表达渠道的基础性工作显著加强，便捷、畅通的民意表达渠道的建设有了重要发展基础。经过30多年改革开放后的当代中国社会，党和政府矢志深化改革的决心，使社会对民意诉求的关注程度和社会成员通过多种方式，特别是现代网络媒体表达自己意愿的强烈程度，出现了以往任何时候都难于比拟的状态，客观上已经成为体制转型时期当代中国政治与社会生活的一道亮丽风景，这就为健全与完善民意表达渠道奠定了最重要的民情与社会基础。同时，执政党和各级政府以更为开放、睿智的理念，各级、各界组织、领导和公职人员力求实现对民意的高度重视和正确疏通、引导民意的科学方法相结合，则使畅通的民意表达渠道与公民理性表达诉求间可能趋于内在统一，为健全与完善民意表达渠道奠定了具体实现的现实基础。
应当承认，在中国这样一个国度，取得这样的成效并不容易。同时，同样应当承认，在疏通、扩展民意表达渠道的实践探索依然面临一些较为突出的问题。比如尊重民意的意识需要进一步增强，民意诉求的渠道还应当有更多的拓展，民意诉求在参与政治生活、重大决策、政策制定中的作用有待增强，不同群体、阶层社会成员表达诉求的机会还存在不平等现象等。这些具体的实际问题，都需要在实践中逐步解决，而疏通、扩展民意表达渠道的实践探索，还必须深入研究和解决以下两方面更为突出、更具总体性的问题。
一方面是如何强化疏通、扩展民意表达渠道实践中的制度功能，使民意表达渠道梗阻的消解始终处于制度性、法律化的保障之中。尽管在疏通、扩展民意表达渠道的探索上取得了明显成效，走制度化道路的问题在相当的程度上也引起了关注，但无论从现存的问题上看，还是从已有的成绩来说，制度性、法制性保障的不足，还是比较突出。
另一方面是如何建立和完善保障民意表达渠道便捷、畅通的制约机制，使民意表达渠道能够在不断创新中更为便捷、畅通。这就是说，即便建立和完善民意表达渠道的努力进入制度化、法律化的进程中，也有一个制度、法律的执行与否和如何执行的问题，有一个对不同执行结果的问责与追究问题。实践表明，在影响民意表达渠道便捷、畅通的大量现存问题中，制约机制的缺乏成为重要导因。如果没有保障民意表达渠道便捷、畅通的制约机制，制度如何执行的问题就始终难于解决，法律形态的民意表达渠道也可能流于形式。
以上两方面的问题，都与民意表达渠道的制度有关，这就促使我们必须对制度性解决民意表达渠道梗阻问题有深入的思考。
三、解决民意表达渠道梗阻问题的思路选择
鉴于制度性因素在影响体制转型时期民意表达渠道畅通中的总体性、根本性作用，而抓住这一问题对解决其他问题实际上具有牵带性功效，从制度上研究解决体制转型时期民意表达渠道的梗阻问题，是基本的选择。
第一，要逐步建立与完善促进民意充分表达的制度体系，并以制度的方式肯定下来。体制转型时期的突出特点，就是制度建设的不健全与不完善，但这种特点不能成为人为滞阻制度建设的理由。从实际情况看，围绕民意表达的制度规定、法律法规，在总体上还呈现出制度化、法律化程度低的状况，难于发挥“根本性、全局性和长期性”功效。解决这一问题，突出需要做好两个方面的工作。一方面，要积极探索现有民意表达渠道更好反映民意诉求的具体实现方式，并以制度的方式肯定下来。现有民意表达渠道是我国社会民意重要的表达渠道，也是最基本的制度设计。但在具体的实践中，各级人大、政协、信访部门和群众组织扩大吸纳民意的程度，人大、政协、工会、共青团、妇联等组织与群众联系、反映群众意愿的方式、程序，人大、政协代表高质量提案的保证手段，以及政府决策民主的原则、程序与监督的统一等，都应当以制度的方式肯定下来。另一方面，要把体制转型过程中被实践证明行之有效的新的民意表达渠道及其方式，用制度的方式肯定下来。近年来，党和国家领导人直接与网友在线交流，各级领导干部通过互联网等方式了解民情，电子政务、网上论坛、民意调查、社会听证会、领导信箱等方式的广泛使用，在反映民意、针砭时弊和解决群众关心的实际问题方面，发挥了突出的作用。但是，这样一些方式尽管产生了比较好的作用，但也带有时段性强、随意性大和因人而异的特征，既不能保证常态化，也缺乏制度的保障。因此，必须考虑通过规制化的途径，用制度的方式把它们肯定下来，这样才能在根本性、全局性和长期性的意义上，“让群众有充分的权利和机会，表达他们对领导的负责的批评和积极的建议”[6]。
第二，针对体制转型时期特点，积极探索有利于制度化保障民意渠道畅通的过渡性措施、方法，推进疏通民意表达渠道的实践逐步走上制度化的轨道。体制转型的特定时期决定了民意表达渠道的制度性保障有一个发展的过程。这就要求必须充分考虑体制转型时期特点，坚持既积极推进，又结合实际的一些具有衔接性、过渡性的做法。比如在探索网络意愿表达规制化的同时，可以通过不同形式对目前非常活跃的网上民意积极进行引导；可以通过加强领导机关、领导干部深入实际、调查研究，逐步探索、总结、创新制度化的民意表达渠道；可以把目前对政府机关、领导的接防要求先转化为行政细则规定，确定必要的量化评估标准，党委、政府有针对性地定期对接防、信访中反映出的突出问题检查督办，为进一步的法律规定打基础；可以对各级人大代表、政协委员联系群众的内容、时间、方式、保障等作出制度化规定，相应建立代表、委员履职约束激励机制和履职档案等，逐步建立人大代表、政协委员联系群众的工作制度等。同时，还可以为民意表达渠道的制度化做好基础性的工作，如增加政府信息的透明度，提高民意表达的客观性、真实性；加强民意调查的广泛性、科学性，探索非政府、非正式组织在民意表达中发挥作用的方式，逐步培育具有较强权威性的民意调查组织。在推进疏通民意表达渠道的实践逐步走上制度化轨道的实践中，地方立法工作应当有更大程度的创造性，可以在总结相关经验的基础上，出台一些地方性法规先做试行，为更大范围的法律、制度建设积累经验。
第三，深入民意表达渠道程序设计、指标评价体系研究，逐步建立和完善保障民意表达渠道便捷、畅通的制约机制。针对实践中已经出现的民意表达失真现象和疏通民意渠道领域的“执行难”问题，要在深入调查的基础上，对民意表达渠道程序设计、指标评价体系建立问题加以研究，提出制度性解决的思路。从实践情况看，当前比较集中的问题在于两方面：一是民意表达渠道程序设计的科学化。比如干部选拔任用中的民意反映，就必须在民主测评、民意测验的内容、指标、范围、方式方法上增加其在考核中的权重；参加测评、测验人员的层次比例、选择依据；民意测评频率和结果的使用分析；任前公示的时间、范围，举报反映问题的调查、处置等方面，有更为科学、细致的程序性、操作性设计。二是建立民意表达渠道指标评价体系和制约机制。民意表达渠道的便捷、畅通与否，需要有相应的指标体系作评价，分类别、分层次地设置评价内容，细化评价标准，特别是要确定一些对衡量民意表达渠道便捷、畅通与否具有关键作用的核心指标，使评价体系科学合理。在这样的基础上，建立健全保证民意表达渠道便捷、畅通的制约机制，对阻塞民意表达渠道、歪曲民意和人为制造民意失真的问题予以严肃查处，切实使出台的制度得到执行。