美国有机农业发展状况与扶持政策，本文主要内容关键词为：美国论文,发展状况论文,扶持政策论文,有机农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国是最早发展有机农业的国家之一，在全球有机农业中占有重要地位。根据国际有机农业运动联盟(IFOAM)与有机农业研究所(FiBL)等权威机构的新近统计，2010年美国有机产品销售额居于全球首位，高于德国和法国；有机农业面积排在第三位，仅次于澳大利亚和阿根廷[1]。作为有机农业大国，美国有机农业发展经验与其扶持政策值得中国借鉴。本文将利用可获取的最新数据与资料，对20世纪90年代以来美国有机农业发展状况及其扶持政策进行系统梳理与深入分析，以期为中国有机农业发展提供可借鉴的经验。
一、美国有机农业发展状况
1.有机的定义 根据美国农业部(USDA)的定义，“有机”(Organic)是指食物或其他农产品是利用认可的集栽培、生物和机械措施于一体的方法生产出来的，有助于增强资源循环、增进生态平衡和保护生物多样性①。尽量不使用合成肥料、污水污泥、放射与基因工程。
通过USDA有机认证的产品可以根据产品中有机成分的多少进行标识。除水与盐之外，全部是有机成分的产品可以标注为“百分百有机”；包含95%以上有机成分的产品可以标注为“有机”；包含70%以上有机成分的产品可以标注为“利用有机成分生产”。有机成分比重低于70%的产品则不能标注“有机”，但是可以标明具体成分是有机生产的。
2.有机产品消费 根据有机贸易协会(OTA)的统计，1997-2010年美国有机食品销售额从35.94亿美元增加到267.08亿美元(图1)，10多年间增长了6倍多，年均增长率高达16.9%。2010年全球有机产品销售额为590亿美元[1]，美国有机产品销售额占到全球的45%以上。从增长速度来看，1998-2008年，有机食品销售额快速增长，年增长率基本都在15%以上；2009-2010年，增长速度有所放缓，年增长率降到8%左右。因为有机食品产业的发展快于整个食品行业，所以有机食品在食品行业中的市场份额不断上升，已从1997年的不到1%增加到2010年的接近4%。
水果与蔬菜一直在有机食品中占据首位，2010年有机水果与蔬菜的销售额为106亿美元，占到有机食品的39.7%，占水果与蔬菜销售总额的12%[2]。有机奶制品排在第二位，2010年其销售额为39亿美元，占到有机食品的14.6%，约占奶制品销售总额的6%[2]。此外，饮料、包装食品、面包与谷物占有机食品的市场份额均超过10%，而休闲食品、肉鱼与禽类产品、调味品的市场份额则较低。各类有机食品消费都经历了快速增长，但是增长速度存在差异。其中，有机奶制品、有机肉鱼与禽类产品等畜类产品增长较快，而有机水果与蔬菜的市场较为成熟，增长相对较慢。
3.有机农业生产 2008年，美国有机农业面积为481.60万英亩(1英亩≈0.404 6h
)，其中有机农田265.54万英亩、有机草场216.06万英亩(表1)。1992-2008年，美国有机农业面积增加了4倍多，年均增长率为10.78%。1992-2002年，年均增长率在7.5%左右，主要源于有机农田的增加；2002-2008年，年均增长率高达16.51%，主要源于有机草场的大幅增加。2005年起，有机农业就已经遍及50个州[3]。虽然经历了快速增长，但是有机农业面积占全国农地面积的比重仍然很低，2008年有机农田面积仅占全国农田面积的0.71%、有机草场面积仅占全国草场面积的0.46%。
2008年，获得有机认证的畜类与禽类分别有47.58万头和1 551.81万羽(表2)。1992-2008年，有机畜禽生产经历了飞速发展，有机畜类数量年均增长率为26.10%，有机禽类数量年均增长率更是高达41.31%。尽管如此，2008年有机畜类仅占畜类总数的0.28%，有机禽类仅占禽类总数的0.16%。
二、美国有机农业扶持政策
20世纪90年代起，美国实施了一系列政策以促进有机农业发展。这些政策主要包括实施全国性有机标准、分摊有机认证成本、资助有机农业研究、分摊有机转型成本等。美国有机农业的快速发展在很大程度上就归功于这些政策的实施[4]。
1.实施全国性有机标准 20世纪70年代初，一些非营利性的私立机构(如加利福尼亚州有机认证农民协会②。最先自发地开始从事有机认证[5]。由于这些机构依据的有机认证标准不同，从而产生了一系列问题。为了克服这些问题，1990年美国通过了。《有机食品生产法案》，提出要为有机农业制定全国性标准，以规范有机产品市场、建立消费者对有机产品的信任以及促进有机产品的州间贸易[6]。依据该法案，成立了全国有机标准委员会(NOSB)，负责制定有机标准并为标准实施提供建议[3]。经过10多年的发展与完善，全国性有机标准最终于2000年12月发布，并于2002年10月21日起全面实施。
有机认证是全国有机计划(NOP)的一部分，NOP于2002实施，由美国农业部(USDA)农业市场局管理。农业市场局授权私立的、州立的或国外的代理机构来开展有机认证。2002年4月，仅有42家代理机构。目前，有机认证代理机构已增加到85家，其中49家在美国、36家在国外，还有20家通过美国与其他国家的互认协议获得授权③。有机产品销售额达到5 000美元/年的生产者与加工者必须申请有机认证；低于5 000美元/年的可免于申请有机认证，但是其销售的有机产品必须按照全国性标准来生产与加工。
初次有机认证步骤如下：①生产者或加工者向认证代理机构提交申请材料，并交纳认证费用；②认证代理机构审查申请材料，并委托检查员进行现场核查；③检查员对申请者的有机实践进行现场核查，并向认证代理机构提交核查报告；④认证代理机构审查申请与核查报告，判定申请者是否遵循USDA的有机规定；⑤认证代理机构向合格的申请者颁发有机认证[7]。获得有机认证的生产者或加工者还需要接受年度审查，进行有机再认证。有机再认证的步骤与初次有机认证类似。
2.分摊有机认证成本 有机认证成本分摊(Organic Certification Cost-Sharing)政策向有机生产者和加工者提供补贴，返还部分有机认证费用，以减轻有机认证成本负担。每项有机认证的成本从几百美元到几千美元不等，主要包括申请费、每年更新费用、每年生产或销售的评估费用、检查费用[7]。有机认证成本既取决于申请认证的生产或加工的规模、类型与复杂程度，也取决于选取的认证代理机构。有机认证成本是有机生产需要额外负担的一种费用。为了减轻这种负担从而鼓励有机农业生产，2002年起美国开始实施有机认证成本分摊政策，由USDA农业市场局负责管理。该政策由两部分组成，一个是2002年农业法案《农场安全与农村投资法案》授权实施的全国有机认证成本分摊项目(NOCCSP)，另一个是《联邦农作物保险法案》授权实施的农业管理援助项目(AMAP)[5]。
2002-2007年，NOCCSP的总经费为500万美元，一次性拨付；AMAP经费为每年100万美元，分年度拨付[3，9]。在此期间，有机认证的最高补贴比例为认证成本的75%，每项有机认证的最高补贴额度为500美元。2008年农业法案《食物、保护与能源法案》提高了对有机认证的资助强度。2008-2012年，NOCCSP的一次性拨付经费增加到2 200万美元，是前一期的4.4倍；AMAP的年度经费也提高到150万美元，增长了50%[3]。2008年以后，有机认证的最高补贴比例仍为75%，但是每项有机认证的最高补贴额度则提高到750美元。
USDA把有机成本分摊政策的经费下拨到各州的农业部门，已获得有机认证的生产者和加工者直接向州农业部门提交申请，州农业部门审查申请材料并向合格者发放补贴。需要指出的是，NOCCSP和AMAP的补贴对象不同。AMAP的资助对象为16个指定州(2008年之前为15个)的有机生产者，而NOCCSP则向全国国内的有机加工者和AMAP补贴范围之外的有机生产者提供资助。NOCCSP与AMAP既形成互补，又避免重复资助。
3.资助有机农业研究 2002年起，美国开始实施有机农业研究与推广计划(OREI)。根据2002年农业法案，2003-2007年每年拨付300万美元用于资助有机农业研究，5年间的资助总额达到1 500万美元[3]。根据2008年农业法案，2009-2012年对有机农业研究的资助经费提高到7 800万美元，是2003-2007年的5倍多，资助力度显著增强。
2003-2007年，OREI资助的重点领域包括：应用先进的基因组学、田间试验等方法来鉴别有机产品的特点；应用传统育种和分子标记辅助育种来研发适于有机系统的品种；识别限制有机农业发展的市场与政策因素；深入研究有机农场的生产与社会经济状况[9]。2009-2012年，OREI资助的重点领域新增加了两个，一个是研究有机农业的环境效果，另一个是研发适于有机生产系统的新品种与改良品种[4]。
除OREI之外，2002年农业法案还要求USDA经济研究局(ERS)收集与维护有机农业生产和销售方面的数据；要求ERS和国家农业图书馆为国内有机生产者、研究者和推广人员提供更方便的途径来获取国外有机农业研究成果[3]。根据2008年农业法案，一次性拨付500万美元给ERS用于收集有机农业生产与销售数据，和及时公布有机农业市场信息。
4.分摊有机转型成本 2008年农业法案不仅提高了有机认证成本分摊与有机农业研究的资助强度，而且把补贴范围扩大至有机转型成本分摊(Organic Conversion Cost-Sharing)。有机认证成本分摊政策的补贴对象为已获得有机认证的生产者和加工者，而有机转型成本分摊政策则对正在向有机农业转型而尚未获得有机认证的生产者和加工者给予资金支持。环境质量激励项目(EQIP)的有机转型支持条款明确规定，与有机生产和有机生产转型相关的保护措施都在EQIP的资助范围之内，对个人或法人的资助上限为2万美元/年，或6年8万美元[4]。2008-2012年，EQIP拨付5 000万美元专项基金，用于为有机转型提供技术援助与分摊转型成本[3]。
5.实施多元化有机农业政策 除了上述的有机农业政策之外，美国还积极探索与实施其他相关政策，例如为NOP管理提供资金支持、为有机转型者提供信贷优惠、研究有机农业作物保险等，美国有机农业政策呈现出多元化趋势。
三、结论与启示
20世纪90年代初，美国有机农业处于供过于求阶段，有机农业政策主要聚焦于如何制定与实施全国性统一有机标准，以构建有机农业发展的诚信机制，鼓励消费者购买有机产品，通过扩大有机产品需求来促进有机农业发展。受此影响，有机产品需求快速增长，21世纪初美国有机农业转而处于供不应求状态，由供给推动型向需求拉动型转变。为了增加有机产品供给，2002年以来美国陆续实施了资助有机农业研究、分摊有机认证成本、分摊有机转型成本等主要政策，以鼓励生产者向有机农业转型与继续从事有机农业生产，从而进一步促进有机农业发展。总的来看，美国针对有机农业发展的主要限制因素，以市场引导性政策为主在早期扩大内需、在近期增加供给来扶持有机农业发展。
从美国有机农业的发展经验中可以得出几点重要启示：
1.有效实施全国性统一有机标准，在农业生产者、农产品加工者与消费者之间建立起诚信机制，构建有机农业发展的诚信基础 中国已于2005年颁布了《有机产品国家标准》与《有机产品认证实施规则》，但是部分有机农业企业重认证、轻贯标，假冒有机产品严重损害消费者利益[10]。因此，需要进一步完善相关法律法规与管理机构[11]，提升有机认证机构的业务水平[12]，加强对有机认证、有机生产与销售的监管，保证有机标准得到有效执行，以在整个有机农业内建立起诚信机制。
2.加强对有机农业研究的资助力度 中国有机农业研究滞后，支持力度不足[13]，已成为中国有机农业进一步发展的重要制约因素之一。美国设立OREI等专项基金用于资助有机农业研究，而且有机农业研究的资助额度高于其他政策。中国可以效仿美国设立专项基金来支持有机农业研究，并且根据当前有机农业发展的需要，针对有机农业生产技术、有机产品生产与销售以及政府扶持政策中的薄弱之处，确定需要重点资助的优先领域。此外，有机农业生产与销售数据是分析有机农业与制定相关政策的重要基础，需要及早提供资助来收集与维护这些数据。
3.加大对有机生产者的补贴强度 有机农业生产能够产生显著的环境效益，但是需要负担更高的成本，因此，美国、欧盟等发达国家和地区均对有机农业生产给予补贴。近年来美国不仅增强补贴力度，而且把补贴范围扩大至有机转型者。较美国而言，中国的有机农业生产规模普遍较小，生产成本更高，再加上有机产品市场发育不够完善，有机产品获得的市场溢价仍然有限，因此更需要补贴有机生产者。目前，中国部分地方已经开始补贴从事有机生产的企业和农户，但是大部资金都补贴给企业，只有少部分补贴给农户[14]。需要结合中国有机农业特点与有机农业生产组织形式，加大对有机生产者特别是有机生产农户的补贴。
①USDA对“有机”的定义详见http://www.ams.usda.gov/AMSv1.0/NOP。
②加利福尼亚州有机认证农民协会(California Certified Organic Farmers)成立于1973年，是美国第一家提供第三方有机认证的非营利性私立机构。
③数据来源于USDA NOP官网，http://www.ams.usda.gov/AMSv1.0/NOP。