“以钱养事”：农村公共服务的创新机制——湖北咸安乡镇站所改革经验探索，本文主要内容关键词为：湖北论文,公共服务论文,乡镇论文,机制论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村公共服务改革：“后税改时代”的实践命题
我国的农村税费改革推行以来，已经取得了阶段性成效，农民负担明显减轻，干群关系出现积极变化，为全面深化农村改革奠定了基础，一个新的“后税改时代”正快步到来。农村社区公益事业的建设、农村公共产品和公共服务的提供等事关农村发展大局的集体性事务，其重要地位和作用日益显现出来。特别是在新的发展环境和改革形势下，原有的计划经济时代所建立的以乡镇事业站所为组织基础的农村公共服务体系，已经不能满足日益增长的农民生产和生活的需要。税改后广大农民公共需求的急剧释放和快速增长，与乡镇政府及其事业站所的公共服务职能薄弱、农村公共产品和服务供给严重短缺，已成为农村基层治理的主要矛盾。因此，如何创新和构建适应农村市场经济发展和满足农村社会全面发展所需的新型农村公共服务体系，成为巩固农村税费改革成果的重要保障，是当前农村综合改革和全面发展中的热点和关键问题，具有强烈的时代感和紧迫的现实意义。
乡镇“七站八所”(“七站八所”是乡镇事业单位改革的一种俗称，是为了农村社会公益目的，由国家机关在乡镇举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事农村教育、科技、文化、卫生等活动的社会管理和服务组织。其基本特征是由政府主办并主管、经费依靠财政拨款、人员列入国家编制、活动遵循国家计划、业务脱离经济主体。)作为我国事业单位的组成部分，是建国以来国家对乡村社会事务实行自上而下的分门别类的部门管理的产物。从20世纪80年代中期开始，我国就开始进行事业单位的改革。从改革总的目标和方向来看，存在着两种不同的思路：一是在不根本改变现存的事业单位体制的基本上，改革和完善事业单位的相关制度，以“充分调动各类人员的积极性和创造性”，“增强事业单位活力和自我发展能力。”另一种则认为中国传统的事业单位是计划经济体制下的产物，在我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济转变的过程中事业单位体制必须根本性的转变，以“建立与社会主义市场经济体制相配套的事业单位体制与机制”。不难看出，前者重在对事业单位内在制度进行微观调整和改革，后者则强调事业单位整个体制的转换和重建。
基于我国事业单位宏观层面和整体改革进程的归纳，对“后税改时代”我国农村公共服务改革实践的讨论，有助于验证和厘清不同的改革思路和争论，有助于推动我国新型农村公共服务体系的构建和基层治理的根本。
二、“以钱养事”：咸安乡镇事业站所的改革探索
随着20世纪90年代以后我国农村经济和社会环境的不断变化，乡镇政府“短缺财政”的逐步演变成为农村基层治理困境形成的重要因素。作为湖北省省级38个贫困县区之一，改革前咸安面临着严峻的基层治理形势：1999年咸安全区农民负担总额高达4473万元，人均160.7元，远高于全省的平均水平129元。2002区级财政收入1.2亿元，可用财力不到6000万元，乡镇财政缺口已接近1000万元，而乡镇债务总额高达22600万元。
税改之前，咸安乡镇事业站所种类繁多，职能混淆不清，人员身份复杂，管理混乱，经费拨付严重不足，主要靠向农民收费维持运转。乡镇站所组织的急遽扩张、人员臃肿与脆弱的财政基础之间的矛盾，刺激了农村公共服务的供需矛盾。而中央政府推行的税费改革，则进一步加剧了农村公共服务供需矛盾。2003年农村税费改革后，咸安区核定税费1237万元，实际征收600多万，加上上级财政转移支付1300万元，缺口高达3000万元。区财政和乡级政府拨付事业站所的经费不到320万元，以机关人员计人均不到3000元，按照全区农业人口来算人均仅有10元。这些有限的经费对于全区过多的财政供养人员来说更是杯水车薪。大多数乡镇事业站所人员的人头经费严重不足，运转已经不易，遑论提供服务。农民“减负”后基层财政“空心化”的发展趋势，使进一步的改革势在必行。
因此，咸安自2000年以来在推行几项改革(这几项改革包括2000年-2002年建立“五保合一”的社会保险体制、干部外派、调整区划合并乡镇、大幅度调整农村教育布局、教师工资收归区统一发放；2002年12月-2003年3月以乡镇党政领导交叉任职、建立乡镇“三办”和以两票推选、竞争择优为内容的乡镇管理体制及干部选用制度改革。)的基础上，开始对以乡镇站所为主体的农村公共服务体系进行根本性的改造，推行以乡镇“七站八所”转制、组建农村服务实体和建立“以钱养事”市场化服务机制的新型农村公共服务体系为主要内容的乡镇站所改革。
根据改革的精神和要求，咸安对乡镇农技站、水利站、农机站等九类102个直属站所进行“收章、摘牌、改制、人员整体分流”的改革，撤销这些乡镇事业站所组织，将其全部转制为企业或中介服务机构，全区共设立了企业或中介服务机构51个。同时，原乡镇站所职工退出事业编制，中止财政供养，全部买断事业单位身份，从“单位人”转变为“社会人”。
建立“以钱养事”的农村公共服务新机制，是改革的核心内容。改革前咸安对乡镇“七站八所”主要是“以钱养人”，政府和上级主管部门按人头给这些站所全额或差额拨付人头经费和办公经费，站所职工按月领取工资。至于养的人干不干事、干多少事则没有统一的标准和要求，也没有严格的管理和监督。在改革中，咸安根据绝对减人、相对减支、减人不减政府责任、减支不减政府公益性支出的原则，探索建立“政府承担、采购招标、合同管理、以钱养事”的公益服务事业的新机制，将社会公益性事务面向社会进行公开招标，优先委托给原站所组建的新的经营性服务实体实施，并由政府通过合同契约形式明确责权利，按实施情况给予相应经济报酬。
按照“行政执法职能整体上收，公益性服务职能政府承担，经营性服务走向市场”的总体思路，咸安各乡镇站所原来站所承担的农业技术推广、农机泵站维修、森林防火、小型水利工程管理、计划生育医疗服务、公益性群众性文化体育活动的组织、广播电视接收差转、农村财务代管、城镇市容市貌维护管理和园林绿化等公共管理、公益服务职能分别收归乡镇党政综合办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。对于这些农业、畜牧、水利、计生医技、文化体育等农村公益性服务事项，政府全部以立项合同的形式发包给具备资质的服务人员或服务组织，实行动态管理。农村基层的公共管理和服务事项由政府发包，财政支出一律由政府“买单”，做到“养事不养人”。
在具体操作中，“以钱养事”这一新型公共服务运作机制整体程序可以概括为“项目量化、公开招标、合同管理、农民签单、政府买单”。
项目量化。即明确基层政府的服务职责，以“事”定支，划分农村公益性服务的种类、目标任务和责任要求，核算项目支出的数额；针对不同的公益服务事业项目，采取不同的量化测算办法，实行有偿劳务服务。项目一律按工作量计酬，将经费纳入财政预算。咸安区将原乡镇站所承担的公益服务职能进行详细分解，明确了农技四项服务、计划生育六项医技服务和水利、农机、文化、防疫检疫等服务的内容，并通过合同等形式将要办的服务事项细化，使之成为能够考核的具体指标。在“以钱养事”的服务机制中，咸安对于长期性的管理和服务工作，将经费纳入财政预算，实行合同管理。若发生突发事件，则由政府组织实施，实行有偿服务。对短期性任务，则实行一事一议，以事定酬。对零散事务聘请的人员一律按工作量计酬，方式灵活。
公开招标。即公益事业项目通过量化确定标的之后，政府通过市场运作，将社会公益性事务面向社会进行公开招标。按照市场经济的规则要求，咸安推行服务项目供需见面、双向选择。“供需见面”，即每年年初全区统一时间、统一地点，根据农民群众服务需求和发展生产的需要，由政府面向服务中心或服务人员进行公开招标。
合同管理。即由乡镇政府同中标的经济实体签订服务承包合同，乡镇政府和农村服务实体双方以合同契约形式明确责权利，实行合同管理。“以钱养事”项目都通过签订相应的合同来管理，对服务项目、内容、范围、标准、报酬、考核办法、奖惩兑现及双方责任义务进行约定，按合同规定办事，不搞口头委托，所有服务合同一年一签，一年一兑现。
农民签单。即为保障服务真正到位，建立服务考核评估体系，中标者进村入户开展服务的情况必须要通过农民的签字来确认，农民签字，表示服务到位，履行了合同，否则便视同未履行合同。
政府买单。即对农民经过签字生效并经政府考核通过的，政府根据合同协议，按实施情况和考核结果给予相应的经济报酬，同时视合同完成情况确定奖惩。
三、使服务运转起来：理念更新与绩效提升
作为推进和深化乡镇综合配套改革的一项重要内容，咸安变“养人”为“养事”，建立“以钱养事”的新型农村公共服务机制，力图通过乡镇站所的市场化、社会化和民营化，将竞争机制引入公共产品的生产和供给领域，鼓励和支持私营企业和民间组织参与和提供农村公共服务，实现农村公共服务的市场化、社会化、民营化、多元化和规范化，构建以县域为基础、以政府为主导、社会广泛参与的农村公共服务体系，落实和强化基层政府的服务职能。“以钱养事”公共服务新机制的建立，促成了基层政府公共服务的理念转变和绩效提升。
在服务的理念方面，咸安把基层政府从过去无所不包、无所不治、无所不管的“无限”责任和无限权力的“全能”治理状态中解脱出来，充分明确必须履行的公共服务职能，明确各项公益事业服务事项和要求，真正集中政府的人力、物力、财力，并积极调动社会各种资源和力量，履行好属于政府职能范围内的职责和公益事业，而将其不该管、管不了、也管不好的经营性事业推向市场，建立起政府主导、社会力量参与、灵活机动的市场化服务机制的公共服务平台，使政府的服务职能得到明确和强化。乡镇政府的工作重心由抓大农业向抓大市场转变，由行政领导和管理向指导与服务转变，由微观管理向宏观引导转变，由收粮派款向经济调节、市场监管、科学管理、公共服务转变。
“以钱养事”的服务机制，不仅是强调充分发挥市场在经济领域的资源配置作用，也强调引入市场竞争机构，充分发挥市场在公共服务领域的资源配置作用；它所追求的不是“大而强”、“多而能”的政府权力，而是“小而精”、“专而强”的政府功能；它所坚持的不是公共服务的政府垄断，而是政府主导下的社会多元合作。
所以，咸安的站所改革从一开始就不是单纯的政府机构和人员的“精简”，而是着眼于农村公共服务组织体系的“转制”；“简政放权”不是整个政府体系内部的权力重新分配和调整，而是通过打破既有的政府体系的权力格局和结构，对政府与乡村社会关系进行调整，咸安“以钱养事”的服务机制创新，是对原有改革路径和思路的突破，体现出全新的改革理念，其改革的力度和深度都是前所未有的。
在新的改革理念的指引下，咸安乡镇事业站所改革改变过去由政府设置机构、供养人员、自操自办、大包大揽的做法，进行彻底的系统重组，“拆庙赶和尚”，站所实行整体转制或撤销，站所职工置换身份，从体制上切断伸向农民的手，杜绝再走“收费养人，养人收费”的老路，重点解决“要做哪些事”、“事情谁来做”、“事情怎么做”以及“人往哪里走”这些关键问题，把“养人”变成“养事”，创新市场经济条件下农村公共服务的运作机制。
在实践绩效方面，咸安“以钱养事”新型服务机制运作始终遵循几项基本原则：坚持减人、减事、不减政府责任、不减政府对公益性事业投入；坚持科学设立服务项目，合理确定经费标准，养“事”不养人；坚持引入市场竞争机制，面向社会公开招标；坚持以乡镇人民政府为主体，区政府职能部门指导监督；坚持实行合同管理，严格考核评估，“农民签单、政府买单”，使整个运行机制从单纯依赖政府直接生产和提供服务向通过市场“购买”服务转变。这样，就跳出了过去“养人”体制下人浮于事、效率低下的困境，充分发挥市场的纽带作用，将政府—社会组织—个人三者之间联系起来，改变了原有农村公共服务的运行模式，使适应社会化、市场化环境和农村社会发展的新服务体系运转起来，提高了农村公共服务生产和提供的质量和效率。
“以钱养事”有效地实现了政府对农村各类事务的管理和承办任务的分离。改革后，政府不再直接包揽农村的一切事务，对政府应该承担的社会公益性事务由过去行政指令和计划任务的方式，通过把市场经济的竞争机制、利益驱动机制引入农村社会公益事业，变成用市场配置农村资源的方法。政府作为投资方、发标人，理所当然地行使管理者和监督者的权力，以合同协议为依据，通过经济、法律的手段实现公共服务提供的有效管理。站所撤销后组建的经济实体作为接标方、公益事业的承办者，根据合同协议履行职责，做好服务，获得经济回报。在市场竞争的激励和驱动下，站所转制后的这些经济实体和社会中介组织人员的积极性、主动性大大地增强，他们由过去依赖财政拨款和收费来维持机构运转和人员开支，“干多干少一个样”，“干好干坏一个样”，转变为充分发挥自身特长，主动搞好服务，积极参与市场竞争求生存、求发展。农村公共服务的质量得到显著提高。
以畜牧兽医站改革为例，咸安将乡镇畜牧兽医站转制为集体性质的企业化经营实体，102名正式职工整体转入畜牧兽医服务部，全部退出事业编制。新成立的服务部按市场化运作，实行独立核算，自负盈亏，自主经营，自我发展。同时，为保证全区畜牧业发展需要和城乡居民“放心肉”工程的实施，提高动物疫病的预防和控制能力，按照执法主体在区，服务工作在乡的原则，建立统一的防检体制，由区畜牧业局和乡镇政府共同从有资质的乡镇畜牧兽医人员中聘用了58名防检员和防检监督员，从事防疫和检疫工作，实行一年一聘，动态管理。这样通过畜牧行业管理、组织、协调、服务等方面的制度设计，就明确了管理主体的责任和职能，提高了市场运行的规范化程度，也保障了畜牧市场经营者和城乡居民的各方权利。
“以钱养事”促进了站所转制后建立的新的社会服务组织和经济实体，迅速掌握和适应市场经济的规则和广大农民的服务需求，服务效率明显提高。咸安区高桥镇由原农技站、农机站、水利站的人员组成的农业服务中心成立后，对农业技术服务实行了“四包”：即包新技术推广，包机械抛秧，包病虫防治，包机械收割。“四包”服务推出后，大大减轻了农民的劳动强度，受到群众的热烈欢迎。群众说“有了机械，现在老头老妈在家都能种田了，在外打工的子女也放心了。”2004年，该镇水稻平均每亩增产60公斤以上，广大农户从农业技术承包服务中得到了实实在在的实惠。
“以钱养事”激活了农民生产和生活各方面的服务市场，形成了市场规模扩大、经济效益提高和服务范围扩展之间的良性循环。咸安区高桥镇通联广播文化有限责任公司组建后，每个职工集资购买闭路电视设备，新增电视频道8个，新发展闭路电视用户200户，年终每个员工多分红利1.5万元。潘家湾镇文化站转制为文体服务中心后，通过与镇社会事务办公室签订合同，先后在全镇组织开展了5项文化体育活动，获得“以钱养事”经费1.6万元。该中心还创建了江花广告装潢公司，年盈利近20万元，员工平均工资由原来的350元提高到920元，不仅增强了职工的工作积极性，也为进一步开展农村文体服务创造了条件。
四、公共服务的机制创新与改革拓展
置于农村基层治理转型的背景下来考察，既有的农村公共服务体系在运作中的效率低下其消极影响日益严重，它不仅造成基层治理中持久的“条块分割”的矛盾，也违背了管理的统一、精干和效能的原则，同时也助长了乡镇机构和人员的膨胀，加重农民的负担。特别是随着我国计划经济体制向社会主义市场经济转变，传统的事业单位的组织形式及其运行方式，也越来越不适应农村社会发展和人民日益增长的各种需要，必须进行根本性的改造和转变。正因如此，乡镇事业站所的改革不仅是其自身的微观制度的调整和完善，而必须致力于农村公共服务运行机制的改革和基层治理的根本转型，建立适应社会主义市场经济体制的新型农村公共服务体系。
毫无疑问，“以钱养事”的农村新型公共服务机制在实践运作中尚需要不断完善和扩充，必须对其具体运作进一步规范。首先，要更加明确基层政府在农业技术服务等各项农村公益性事业和公共服务事项的科学划分与设置，农村公益性服务事业经费要按乡镇的人口数量、耕地面积、服务对象和工作量，合理确定农村公益性服务经费；其次，要严格审定从事农村公益性服务人员资质，从事农村公益性服务项目竞标的人员，必须具备相应项目技术要求的资质；再次，农村公益性服务项目合同书，必须按照《合同法》的规定，明确合同约定的服务内容、劳务费标准、合同双方的权利义务、考核结算办法、相关责任等事项，规范合同管理结算办法；最后，加强农村公益性服务事业经费管理。农村公益性服务事业经费的使用，要按照“以钱养事、钱随事走”的原则，凡是需要通过购买劳务来实现公益性服务的项目，都要面向社会公开招标。
简言之，怎样在新形势下做好农村公益性服务工作，是乡镇综合配套改革和农村综合改革的重要内容和目标，是转变各级政府职能，落实服务“三农”责任，促进农村经济发展和社会进步的迫切需要。咸安乡镇事业站所“以钱养事”的公共服务机制创新，作为当前中国农村基层治理变革的重要探索性实践，其重要贡献在于它为农村公共服务改革提供了富有价值的思路和实践路径：即以目前的乡镇综合配套改革为契机，跳出旧的思维模式和行政管理模式，转变政府职能，以广大农民的生产和生活需求为导向，以市场机制为纽带，以农村基层政府和各种社会组织为载体，以资源整合为保障，营造良好的外部环境，激发农村社会的内在活力，创新农村公共服务的机制和方式，共同构建起各级政府、农村社会组织及农民多方协作的新型农村社会公共服务体系。
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