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摘要：随着我国农村剩余劳动力转移的规模化和普遍化，农村留守儿童大规模的出现，随着工业化进程的加快和产业结构调整，流向城市的农村劳动力不断增激增，农村留守儿童的数量更是不断地增加，这一群体所面临的问题也愈发的突出，是亟需关注的社会弱势群体。农村留守儿童问题已成为一个集中体现城乡文明一体化中多种矛质和冲突的综合性问题，本文从公共政策的角度出发，论述了农村留守儿童政策的缺失、缺位，政策在执行过程中所出现的问题，最后提出相应的建议和对策，以期为构建一个解决我国农村留守儿童问题的公共政策体系有所禅益。
关键词：留守儿童；公共政策；政策主体；政策执行
一、问题的提出
2016年6月1日，李克强总理在国务院常务会议上指出，要加强困境儿童保障工作，对他们的成长和发展给予更多关爱帮助，而作为困境儿童最重要的主体之一，农村留守儿童的生存与发展仍然面临着巨大的挑战。在党的十九大报告中，更是着重强调了要健全农村留守儿童关爱服务体系，保障农村留守儿童的合法权益。
大量的农村留守儿童由于其特殊的教育环境和发展环境，他们的生存和发展的面临着许多问题，年龄幼小无法自理；家庭教育功能的弱化甚至缺失；营养不良导致的健康问题；缺少情感的关怀导致性格的缺陷，价值观的扭曲和严重的心理问题；监督不力和监管的缺失所导致的安全问题等等。留守的经历会对留守儿童安全、家庭生活、行为习惯及心理健康等方面都会产生不利的影响。因此，他们对卫生、教育、政策、法律保护等公共资源和服务有着更为迫切的需求。
二、公共政策的缺失和缺位
公共政策问题是在现实生活中客观存在的，公共政策作为对社会价值进行权威分配的工具，对于社会公平正义的实现起着不可替代的作用，而社会中的弱势群体，他们作为弱势的利益集团，组织化程度较低，甚至没有组织群体，获取信息的手段较少，对于信息的理解和把握程度较差，同时缺少经济财力的支撑，和文化资源的相配合，并且由于制度层面设计的缺陷，缺乏正常的利益表达渠道和补偿机制。公平正义是社会的核心价值理念，基于此，社会中弱势群体应该也必须成为公共政策重点照顾的对象，农村留守儿童作为社会弱势群体的重要组成部分，在公共政策的制定过程中，利益的表达和采取等方面都处于弱势地位。与其他的儿童相比较，农村留守儿童的受教育机会、健康、快乐幸福生活的机会，成长与发展的机会都处于相对的弱势。其主要原因在于一方面，政府作为公共服务的提供者，基础设施的建设者，为农村所提供的支持非常有限；另一方面，这些农村留守儿童的父母其本身也是社会的弱势群体，机会的不公平导致了结果的不公正，同时由于代际传递和长期的自我复制趋向，往往导致新的不平等的出现，发生恶性循环。
据调查显示，部分受益群体对于农村劳动力流出地和流出地政府所制定的解决留守儿童问题的政策的了解程度和认可程度都非常低，这主要反映了两个方面的问题：第一，尽管政府对于留守儿童给与了支持，但力度依然不够。大多数农村留守儿童都居住在较为偏远的农村地区，媒体的宣传报道和公众的关注度较差，其本身也缺乏表达话语的机会，加之本身问题本身也具有很强的的隐蔽性，使得其很难成为政府政策的主要议题，很大程度上造成了政策的缺失。第二，部分地方政府在制定农村留守儿童扶持政策时，扶持领域的定位出现偏差，没有抓住受益群体的最核心的诉求，对留守问题的深度挖掘、微观扫描工作做得还不够深入、细致，因而有可能会偏离受益群体的希望目标，使得受益群体对政策的不理解和不支持。很大程度上会制约留守儿童政策应用的成效，这不仅仅会造成政府公共财政支出上的浪费，也使得农村留守儿童问题，不能得到切实有效的解决，使留守儿童关爱政策只是停留在表面。
三、政策实施中存在的困境
（一）政策对象的主体性未得到充分激发
农村留守儿童政策的对象主体是农村留守儿童，对主体特性和需求的研究分析，对主体主动性的激发程度，都会在很大程度上影响农村留守儿童政策制定、政策执行的有效性和政策的可行性。因此而言，我国农村留守儿童政策还存对留守儿童需要定位不准的问题，从而导致了农村留守儿童参与程度不高、对个人权益的保护程度不不够、责任感较弱等问题。从政策主体性的角度来分析，我国农村留守儿童政策主要还是以成人为主的政策，主要是考虑成人的的责任义务和关爱保护机制的建构，留守儿童依然只是被动接受的客体，而不是将他们看为具有能动性的主体。当然，这也与这些留守儿童所处的成长阶段有关，这些留守儿童因为年龄较小，在很大程度上并不具备自我保护和解决问题的能力，但是他们的自主性是一个逐渐提高的过程，他们的权利意识和责任意识也是在逐渐确立，其社会化的过程也是其责权意识形成的过程。留守儿童是不断发展的主体，由于对其认识不足，才导致留守儿童只是被关爱群体的定位错误，而又因为对留守儿童没有基本的年龄和能力的分层，只是将其看作是被动接受的统一整体，才出现对留守儿童责任和权力认识不到位的现象，由此导致留守儿童主体性的弱化，他们的主观能动性也无法得到充分的发挥。
（二）政策的执行力不足
农村留守儿童政策执行主体即对政策执行负有责任与义务、享有权利的政府、群团、社会组织机构等组织与相关家庭中的个人。由于政策执行主体觉的思想觉悟、个人能力、其他相关条件等方面的因素制约，以及政策执行主体间利益关系的复杂错乱，导致政策执行主体在执行政策时也会有一定程度上的不足，而对政策执行过程及结果等方面的效果评估薄弱，也同样会影响农村留守儿童政策执行能力的提高。
由于农村留守儿童问题具有复杂性和长期性，农村留守儿童政策需要一定时间内的反复和循环，但是这种反复和循环确是在原有基础的上的发展和推进。从目前的情况来看，农村留守儿童政策存在一定程度上的迟滞现象，例如留守儿童监管看护问题，虽然一直为社会所关注，但却并没有从根本上得到解决，重要的原因就是农村留守儿童的政策执行力不足。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆而执行力的不足，其主要是由于政策的法律权威性不足，具有很强的呼吁号召能力，但是强制力不足；同时还缺乏监管和追责机制，导致政策本应具有的权威性得不到确认；政策往往是以“通知”“意见”等形式出现，相关条文在一定程度上表现出较强的指导性，在不同层级执行过程中往往会出现很大的差异；留守儿童问题具有复杂性，而解决问题的条件依然不足，也造成了农村留守儿童政策过于理想化，可操作性并不强，使得农村留守儿童在执行过程中出现“不为”或“难为”的问题；依据各负其责的原则，农村留守儿童政策在相关职能部门的具体职责方面有所规定，但是职能部门在留守儿童问题解决上的职能和角色的定位，部门之间的交流和联动缺乏应有的规定和说明，这很大程度上会造成在农村留守儿童关爱保护工作中“各自为政、决策冲突、相互观望、推诿扯皮”等现象，导致农村留守儿童执行力低下；人们对留守给儿童和社会所造成的冲击认识不足，阻滞了农村留守儿童政策的稳步推进，容易只喊口号，现实中却不作为的现象。因此，政策执行力的不足，不只是政策的权威力缺乏所导致的，也与人们思想认识也有着直接的联系。
（三）政策的评估效果薄弱
农村留守儿童政策实施评估成效方面存在着很大的不足，不能充分发挥其在评估留守儿童关爱保护工作中所应发挥的导向作用，集中表现在儿童关爱保护工作中没有具体的绩效评估体系，只有笼统模糊的泛化描述，对于农村留守儿童工作的过程性评判和诊断性评判也不够充分、全面、具体。虽然已有政策在农村留守儿童关爱保护工作的过程性管理方面提出了监测、调控方面的要求，但是对农村留守儿童的关爱保护工作，依然没有对这些儿童的成长变化给与足够的重视。[1]尽管在政策中要求对农村留守儿童进行彻底的详细调查，并制定相应的档案资料，但是对留守儿童权益保护方面的具体需求及所应对的风险，以及对这些儿童本身自我保护能力的评估，并没有给出确切的指标规定。总而言之，目前对于农村留守儿童的政策效果的评估依然很薄弱，使得农村留守儿童的关爱保护政策不能充分发挥，也会降低关爱保护工作的准确率，在很大程度上会造成人力和财力资源的浪费，政策无法得到充分的执行。
四、完善我国农村留守儿童政策的对策
农村留守儿童问题是历史遗留和现实困境相互作用的结果，其成因受多种因素影响，其根本原因是由于我国由传统农业经济向现代工业经济过度的历史进程中的城乡二元结构的剖裂所造成的。解决农村留守儿童问题，深化留守儿童政策，需要依靠整个社会作为支撑，需要密切关注政策执行主体、服务对象主体等主体间的问题处理，政府更应义不容辞的发挥其主导作用。
（一）深化体制改革，逐步消除城乡二元体制。
在体制层面上，要深化改革，逐步消除城乡二元体制。取消对农民和农村地区的歧视性政策，进一步推进户籍制度改革，改变传统的二元制城乡就业结构，分裂的教育体系，建立城乡公平合理的医疗保障和社会保障体制，消除人为导致二元社会结构所导致的障碍，消除分裂父母和农村留守儿童之间的制度性障碍。改革户籍制度并不是于完全取消户籍管理制度，而是要逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度，创建适合农村经济发展的土地流转制度，要充分发挥地方政府在农业剩余转移的载体作用，从而保障农村劳动力的合理流动。
（二）增强政策的层次性
增强政策服的层次性，使得服务农村留守儿童更具有针对性，以此满足不同年龄段，不同发展水平的留守儿童的不同需求。农村留守儿童有其共性和普遍的问题，他们缺少父母的陪伴，缺少家庭的关怀和照顾，更容易受到他人侵害，也容易伤害到他人，等等，而这些带有共性和普遍性的问题，需要政策给予普遍性的回应。目前，我国农村留守儿童政策对这些问题都有一定程度上的回应，也有相应的规定，但是还没有考虑到这些留守儿童个体之间，不同群体之间的差异性。中西部地区和东部地区的农村留守儿童现实生存状况是不同的，他们所面对的发展问题也是不同的，不同年龄段和不同的学龄段的农村留守儿童的特征，他们生存发展的需要也存在着很大的差别。[2]显然，用具有普遍性的政策来回应农村留守儿童群体具有差异性的现实需求，政策的精准匹配性也必然会受到影响，难以对社会资源进行有效的整合和利用，也必然会给当前的留守儿童政策的实施带来现实难题。增强政策结构的层次性，是完善和发展农村留守儿童政策的必然发展方向。
（三）增强政策的评价规范功能
完善农村留守儿童政策，增加约束性规范性条款，使得政策执行主体的地位、能力、资质、权限、手段和服务水平得以规范和确认，会在很大程度上增强农村留守儿童政策的评价规范功能，也是使农村留守儿童政策得以较好执行的根本保障，为关爱农村留守儿童工作提供了方向的引导，也是政策取得成效的规范性要求。留守儿童政策的评价规范应该表现为对留守儿童的现状评估、关爱与服务过程性考核、阵地载体建设、队伍构建、主体责任、绩效评估等方面的指标设定与质性规定，要与现实的留守儿童关爱体系与机制形成一种呼应性的对应关系，对不同执行主体的责、权、利及行为进行界定与规范，等等。[3]当然，对有关政策评价规范的完善也不可能在短时间内就完成，而是需要在现有关爱农村留守儿童的体制基础上进一步发展和完善，从而更好的发挥政策评价的监测和调控功能。
农村留守儿童是我国社会转型期的的特殊产物，是必须要关注的社会弱势群体。改革开放起来，我国工业化进程迅速发展，已经进入工业反哺农业，城市拉动农村发展的阶段。解决农村留守儿童问题需要政府立足民生、以人为本、着眼于农村留守儿童的未来整体考虑，立足于公共政策的制定、调整与执行，通过政策的支持和引导积极促成我国农村留守儿童问题的解决。
参考文献：
[1]乔永忠.公共政策评估基本问题研究综述[J].理论前沿，2008（16）：49-50.
[2]夏扉.基础教育均衡发展中弱势群体的教育[J].现代教育论丛，2010（8）：43-47.
[3]潘锋.善治视角下农村留守儿童关爱服务体系建设问题研究[D].华中师范大学，2015.
作者简介：
于明刚（1993-06），男，籍贯：黑龙江省齐齐哈尔市，硕士在读，研究方向：公共政策分析.
论文作者:于明刚
论文发表刊物:《文化时代》2019年15期
论文发表时间:2019/10/28
标签：儿童论文; 政策论文; 农村论文; 公共政策论文; 主体论文; 社会论文; 弱势群体论文; 《文化时代》2019年15期论文;