对城市弱势群体政府信息获取问题的思考，本文主要内容关键词为：弱势群体论文,政府论文,城市论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]G203
时下，建立信息公开制度，推行政府信息公开，维护和保障公民对国家事务的“知情权”、利用和传播信息的“信息权”已经成为了世界性的潮流。为最广泛的社会公众提供获取政府信息的机会，使尽量多的社会公众能够获取到自己所需要的政府信息，是政府信息公开的应有之义。然而，信息获取活动是人们从事的一项社会实践活动，其效果受获取主体实际条件与所处环境的影响。只有具备了一定的条件，信息获取主体才有可能真正参与到具体的信息获取活动中去。同样，在政府公开的信息量既定的前提下，社会公众要获取到自己所需要的政府信息，也需要具备一定的条件。当前，由农村进城务工人员、城市贫困人口所组成的城市弱势群体因缺乏获取政府信息的有利条件，难于获得自己所需要的政府信息。那么，如何认识和改善城市弱势群体政府信息获取的状况，真正保障政府信息公开公正、公平与便民的原则，使政府信息公开制度落到实处？本文试就这一问题作初步探讨。
1 城市弱势群体获取政府信息的障碍分析
1.1 城市弱势群体的构成及其政府信息需求
弱势群体，也叫社会脆弱群体、社会弱者群体。它是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。一般意义上的弱势群体，是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处在不利地位的人群。其特征主要表现为经济收入低、生活质量低、心理压力超负荷、自我发展潜力缺乏或丧失等。城市弱势群体主要是指在城市中那些被排除在社会经济发展进程之外，不能享受到社会经济发展的成果，生活处于困境的人。[1]具体来说，城市弱势群体主要包括因各种原因而致贫的城市人口与农村进城务工人员。
从一般意义上来讲，贫困是指人的衣、食、住、行、医、教等需求得不到满足的生活状态。20世纪90年代以前，我国贫困人口主要集中在农村地区，城市贫困人口数量不多，中国的贫困问题更多地被看做为一种农村现象。而自20世纪90年代开始，随着我国经济体制改革的进一步深入，中国城市人口的收入和实际生活水平发生了较大变化。在经济总量增长的同时贫富差距也在增大，城市贫困日益凸显。20世纪末至21世纪初，中国城市居民收入差距进一步扩大，失业和下岗职工大量增加，加剧了城市贫困人口的增长。近年来，由于多方面的原因，我国城市的贫困人口仍呈上升趋势。目前，城市贫困人口主要由下岗职工、失业人员、停产和半停产企业职工、早退休或被拖欠退休金人员以及因疾病、年老、孤寡伤残而领取最低生活保障金的人员组成。
随着城市化和工业化的发展，农民从乡村走向城市，从农业流向二、三产业是世界范围内的普遍现象。但是，由于中国独有的城乡分割的二元体制，我国农民进城基本是“移而不迁”，从而形成了农民工这一充满矛盾和过渡色彩的社会群体。国家统计局于2008年底建立了农民工统计监测调查制度，据对全国31个省(区、市)6.8万个农村住户和7100多个行政村的农民工监测调查结果推算，2009年度全国农民工总量为22978万人，其中外出农民工达14533万人。[2]这些外出的农民工大都流向城市，而传统的户籍制度和社会保障制度却使得其在城市生活中不能获得平等的社会身份，因而也成了城市弱势群体的一个重要组成部分。
在个人的日常生活中，信息是做出理性抉择的基础。每个人都需要大量的信息来权衡利益得失，判断形势，做出各种选择。政府信息中诸如自然环境、社会治安、政府决策、法律法规等信息与个人生活息息相关，直接影响甚至威胁着个人的生存与发展。只有充分获得这些方面的信息，公众才能正确决策，理性选择，从而趋利避害。对于城市弱势群体而言，他们在就业、培训、社会保障、权益维护、子女入学、日常生活、公共危机、文化生活、政治参与等方面都对政府信息有着不同程度的需求。
1.2 城市弱势群体获取政府信息的障碍
包括城市贫困人口与农民工在内的城市弱势群体，往往面临生存困境、生计困境、机会困境、权利困境等多重困境，他们在政府信息获取条件上也处于劣势，存在诸多障碍：
第一，个人障碍。在商业化的城市社会中，不管在家中上网还是去网吧上网，都需要一定的经济支持，从当前上网费用和我国居民的人均收入水平来看，上网仍旧不属于非常平民化的消费。因此，对于城市弱势群体而言，由于收入低，经济条件差，解决基本的温饱问题尚有困难，就更谈不上专门安排一定的经费用于上网了。据调查，当前我国网民中学生、个体户/自由职业者、农林牧渔劳动者等群体占比上升较快，无业/下岗/失业、农村外出务工人员、产业服务业工人等职业占比在下降，只占网民总数的9％。[3]由于不能接触网络，远离了现代信息获取工具，城市弱势群体失去了一个主要的政府信息获取渠道，很难方便地获取到自己所需要的政府信息。另一方面，随着计算机与网络等新兴媒体和传播手段影响的日益凸显，弱势群体再一次沦为“二等公民”，一方面无力支付相对昂贵的使用费用，另一方面也缺乏相应的基本技能。[4]城市弱势群体由于学历不高，文化素质较低，从而在信息意识、信息需求表达与对信息的检索、接收、选择、加工和利用等能力上也处于劣势。这也成为城市弱势群体获取政府信息的一个重要障碍。
第二，社会障碍。在现实生活中，人们对信息资源的“各取所需”尤其是“所需能取”是不容易实现的，这其中除了信息主体自身的意识与能力以及相关的经济技术条件的限制原因(主观原因)之外，往往还有信息垄断、信息壁垒、信息隐瞒、信息阻塞、信息歧视等人为原因(客观原因或社会原因)。[5]城市弱势群体由于自身条件限制，被隔离在信息社会之外，无法正常地获取自身所需的政府信息。但除此之外，由于多方面的原因，社会也为其融入信息社会、获取政府信息制造了许多障碍：一方面，城市中公共信息设施不足，布局密度过小。所谓公共信息设置主要是指在公共场所建立为社会公众提供信息查询、检索服务和发布公共信息的信息查询网点，如信息服务站、公共信息亭、公共信息牌、残疾人呼叫中心等。良好的公共信息设施可以为社会公众提供更多免费的信息获取渠道，有助于缺乏信息设施条件的社会公众获取到自己所需要的信息。缺乏必要的公共信息设施或者设施布局密度过小，极不利于城市弱势群体对政府信息的获取。另一方面，许多公共机构门庭森严，设置种种限制。例如，农村进城务工人员由于户口的限制而被各种信息技能培训机构或培训班拒之门外；进入图书馆首先要办阅览证并交一定数量的押金，查阅档案需要出具介绍信；部分图书馆与档案馆等公益性信息服务机构对外地流动人员进馆实行限制等。
2 满足城市弱势群体政府信息需求的现实意义
政府是社会的管理者，政府信息涉及社会领域的方方面面，与每一个社会公众的生活都息息相关。由于政府信息本身的特性，社会公众对政府信息有着多方面的需求。获得政府信息，对于个人的自我实现以及保障合法权利和利益都是基本的、必不可少的条件。如果不能使社会公众平等地拥有获取政府信息的机会，就会造成社会群体之间的差距，由此产生其他领域的社会不公。由于多方面的原因，当前我国城市弱势群体在政府信息获取活动中处于劣势，无法满足自身对政府信息的需求。因此，为城市弱势群体提供获取政府信息的机会，尽量满足其对政府信息的需求有着十分重要的现实意义。主要表现在如下两个方面：
2.1 维护公民政治权利的平等
公民政治权利是根据宪法、法律的规定公民参与国家政治生活的权利。它是公民的经济要求在政治上的集中反映，是公民权利的重要组成部分，也是公民其他权利的基础。在现代社会，公民的政治权利是由宪法、法律确认的，并受到宪法、法律的保护；同时它又受国家的经济、政治、文化、教育科学技术等因素的制约和影响。公民享有政治权利的广度及其实现程度如何，往往是衡量一个国家民主化程度的标志。公民参与政治生活的基本前提条件就是要充分获得政府信息。离开了对政府信息的掌握，公民的政治权利就只会成为一种形式，而无法真正得到实现。因此，要真正保障每一位公民的政治权利，就必须使尽可能多的社会公众获得政府信息。否则，就会使一部分社会公众被排除在参与国家政治生活的群体之外，从而导致公民享受政治权利实质上的不平等。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。相比资本主义国家来说，社会主义民主是最广泛、最真实的民主，社会公众应该平等地享有基本的政治权利。从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，充分保障最广大人民群众的基本政治权利，是社会主义民主政治建设的应有之义。如前所述，社会公众获得政府信息是公民实现政治权利的基础条件。因此，尽量满足数量众多的城市弱势群体对政府信息的需求，对于维护公民政治权利平等有着十分重要而特殊的意义。
2.2 缩小社会信息分化
在信息时代，信息已经成为一切经济和社会活动的重要资源。不论是对于国家、组织还是个人而言，谁占有了信息，谁就占有了资源，谁就占有了物质财富。信息已经成为个人发展、社会进步和国家强盛的决定性因素。与此同时，随着信息技术的广泛应用和信息化的不断发展，由于社会不同群体对于信息技术的接触机会不尽相同，从而产生了严重的信息分化。所谓信息分化是指在当代社会信息化发展的过程中，由于信息技术的迅速发展和有效应用，而导出的一种人类社会的不同信息活动主体之间的信息差距及其不断扩大的社会分化现象。[6]具体而言，信息分化是由于不同信息主体之间在信息资源的开发、交流、消费和利用等方面的差距的存在和发展，而引起的不同信息主体之间的职业分化、贫富分化和阶层分化。这是因为信息资源的不均衡会引起“马太效应”，使得城乡之间、地区之间、不同收入阶层之间、不同教育背景的劳动者之间的收入差距、知识获得能力的差距进一步扩大，造成贫者益贫，富者益富，从而拉大贫富差距，加剧社会两极分化和社会不公。对于整个社会而言，政府信息是重要的信息源，不但数量庞大，而且价值不菲。政府信息在公众信息需求中占有了极大的份额。如果社会公众不能公平地获取政府信息，政府信息资源在全社会得不到合理的配置，就必然会加剧社会的信息分化，从而引发社会贫富差距分化、社会结构失衡和社会关系冲突，严重影响社会的和谐稳定和经济的健康发展。对于我国而言，当前贫富差距不断扩大的问题已为世人所诟病，在信息化的大潮中，如果不能使社会公众公平地获取政府信息，而使丰富的政府信息资源成为少数人或一部分人的专有品，这无疑会导致社会弱势群体在社会竞争中处于更加劣势的地位，使之丧失更多的资源和发展机会，从而使得社会贫富差距和社会不公的问题进一步扩大，并造成更为严重的社会失衡和社会冲突。因此，使城市弱势群体拥有获得政府信息的机会，尽量满足其对政府信息的需求，既是缩小我国信息分化的一个重要条件，也是确保社会和谐发展和经济建设顺利进行的重要因素。
3 改善城市弱势群体政府信息获取状况的途径
政府的职能与性质决定了政府是社会信息的最大拥有者和管理者，政府信息化的过程不仅意味着要更高效地开发和利用自身需要的信息，而且意味着通过促进这些信息的流动和社会共享，为社会公众的理性选择行为提供重要依据，推动国家经济和社会的发展。当前，我国城市弱势群体数量还比较多，要改善其获取政府信息的条件，主要可以从三个方面着手：
3.1 优化城市整体信息环境
为公众提供更多更好的公共服务，并保证所有人公平公正地享受到政府提供的公共服务，是现代政府的核心职能。信息环境是社会公众从事信息活动的重要条件，优化信息环境，为社会公众创造良好的获取政府信息的社会条件，是政府义不容辞的职责。例如，根据美国的《电子政务法》的要求，美国建立了覆盖全国各城市和乡村的社区技术中心，并利用社区技术中心、公共图书馆和其他公共机构为公众提供了互联网接入服务。另外，管理与预算办公室、教育部、博物馆和图书馆服务委员会还共同开发了在线指导方案，并将其分发给社区技术中心、公共图书馆和其他公共机构，用以向公众讲解如何通过互联网获取政府信息和服务，并提供在线资源指南。同时，在美国政府的鼓励下，许多私人机构和非盈利组织还通过捐助资金和设备、提供培训资料等方式来资助社区技术中心的发展。俄罗斯则在全国推行“电子邮政计划”，利用邮政系统在全国拥有数量众多的分支机构的优势，建立公共的信息接入点，以解决城市低收入者和偏远地区接入互联网、享受政府乃至整个社会的电子化服务问题，努力缩小不同人群间的数字鸿沟，为公众提供平等获取政府信息的机会。[8]对于我国来说，政府要加强公共信息设施建设，在公共场所建立为社会公众提供查询、检索服务和发布公共信息的信息查询网点以及在政府办公地点设立专门用于政府信息公开的公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所等设施。另外，也可以在社区设立信息室，免费为社区居民提供上网服务。此外，要充分发挥公益性信息服务机构的功能，消除其各种限制进入与资源利用的壁垒，在档案馆、公共图书馆设立政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，提供免费的上网服务，从而为区域内居民提供更多获取政府信息的途径，使那些缺乏基本物质条件的城市弱势群体也能通过公益性的途径获取到自己所需要的政府信息。
3.2 提高城市弱势群体的信息素质
信息素质也叫信息素养，是指个体能够认识到“何时需要信息，能够检索、评估和有效利用信息”的一种综合能力。[7]在现代信息社会，要有效地获取和利用信息，信息主体必须具备一定的信息素质。城市弱势群体由于受经济条件和工作性质的限制，往往缺乏学习使用现代信息技术的机会，因而信息素质普遍不高。如果缺少基本的信息素质，即便城市信息环境最好，也无法改变其在政府信息获取活动中的不利地位。因此，政府与社会必须对城市弱势群体施以援手，着力于提升和改善其信息素质水平。例如，英国就十分注重提高社会信息弱势群体的信息素质。“英国在线中心”和“直接学习中心”为公众提供有关信息通信技能方面的培训，16～19岁的青年人和求职者可免费参加这些培训课程，上机考试合格者可取得国家承认的资格证书。2003年5月，“英国在线中心”开展了英国在线推广活动，其目的是提高老年人、残疾人、低收入人群、少数民族和长期失业者等弱势群体的互联网意识，并提供免费的互联网初级教程培训。英国政府还通过与社团组织或民间组织(如“时代关怀”组织、少数民族基金会、国立皇家听觉障碍者学院等)合作开展多种推广活动，提高还未上网公众的互联网意识，并对老年人、残疾人、低收入人群和失业者等弱势群体提供免费培训。[7]借鉴国外经验，提升我国城市弱势群体的信息素质，可以从以下两个方面着手：首先，要在义务教育阶段大力普及现代信息技术教学，重视计算机与网络技能的培养，逐步提高青少年一代的信息素质，从源头上防止第二代城市弱势群体重新沦为“信息弱势群体”；此外，政府相关部门要加强同各类公益组织如图书馆、档案馆以及有关社团组织与民间组织的合作，结合不同弱势群体的生理、心理和生活特点，有针对性地开展各种形式的信息素质教育与培训活动，使各类城市弱势群体都能有机会获得免费的学习机会，有效提升信息素质，从而改善自身在政府信息获取活动中的不良局面。
3.3 向城市低收入家庭提供物质援助
信息公平的实现，不仅要求信息主体通过自身的努力提高信息获取的能力，还要求社会为主体提高自身的信息获取能力与改善自身的信息获取条件提供相关保障与救济。城市低收入家庭由于经济条件不佳、收入低下而缺乏基本的信息设施和信息投资，例如缺少电视机和电脑，没有接入因特网等。对于这部分社会群体，政府和社会应给予物质援助，帮助他们改变因经济条件的制约而无法获取信息的状况。援助方式主要有两种：一种是政府通过财政税收政策，对城市低收入家庭提供各种信息补贴和经济援助。如在电视接收设备、家用电脑、数字或有线电视收费、上网费用上对城市低收入家庭制定特殊的扶持政策，提供一定的补贴，减少他们在信息获取上的经济成本；另一种是动员社会力量，通过社会捐助或优惠，降低城市低收入家庭的信息投资和使用费用。例如，建议相关企业采取网络资费“歧视定价”政策。降低城市廉租房社区、经济适用房社区及其他弱势群体聚居区的上网费率，而提高城市别墅区、高档商品房社区(即俗称的“富人区”)的上网费率；同时，还可以通过动员各类社会组织与民间团体，开展公益性募捐与志愿活动，鼓励企业与学校向社区捐助电脑和网络设备供社区居民免费使用。