俄罗斯《2006～2010年联邦教育发展目标大纲》述评，本文主要内容关键词为：述评论文,俄罗斯论文,发展目标论文,大纲论文,联邦论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G53/57/512/1[文献标识码]A[文章编号]1006-7469(2007)04-0016-05
2005年12月23日俄联邦政府通过了《2006～2010年联邦教育发展目标大纲》(以下简称“目标大纲”)的决议。它是《俄罗斯教育现代化大纲》框架下的又一个关于教育发展的综合性文件。目标大纲是现代化大纲后五年的目标规划，它为现代化大纲的继续实施提供了有力保障。应该说，目标大纲的实施标志着俄罗斯的教育改革又进入了一个新的阶段。
目标大纲面对现今俄罗斯所有的教育机构，其中包括：学前教育、普及教育、中等职业教育、高等职业教育、继续职业教育、教育机构一体化、大学综合体、出国留学服务机构等等。它以目标规划的形式提出这一期间重点要解决的问题和具体实施的改进措施。其中，完善教育内容和教育方法；建立教育质量评价的保障体系；提高教育机构的有效管理职能；完善教育内部的经济机构等四个问题提到议事日程。
一、目标大纲提出的背景
进入21世纪以来，俄罗斯政府对国内教育进行了一系列重大改革，提出“建立现代化教育体系”的改革目标，并在此基础上制定了《俄罗斯教育现代化大纲》(以下简称“现代化大纲”)的改革规划。现代化大纲实施五年来，各项改革取得了显著的成果。然而，随着改革的逐步深入，一些问题也不断地凸显出来，概括起来，主要表现在以下几个方面。
1.缺乏对教学内容和教学手段运用的具体要求
随着俄罗斯经济、科技的快速发展，对人才质量水平的要求也随之提高，然而，俄罗斯的教育改革面对众多的问题，2001年以前教育改革主要集中在宏观问题的解决上，如调整专业方向、确定教育制度、增加教育拨款、确立教育机构等。虽然对一些有关教育内容、教育方法及技术手段应用等问题也做了部分调整，但是深入细致的论证还没有来得及做，可是，毕业生却在源源不断地进入劳动市场，根据目标大纲提供的数据显示，目前有四分之一的毕业生不能胜任现在所从事的工作，即便是专业对口，他们也没有形成现代有效的工作能力。
2.缺乏教育质量评价的保障体系
俄罗斯教育改革一直在谋求建立一个综合有效的教育评价机制，以便全面客观地评价各级各类教育机构和学生的综合质量，使教育最大限度地符合社会发展的要求。可是长期以来，俄罗斯教育延续了以前的各大学自行命题管理入学和毕业生的工作，致使国家难以把握学校的教学质量和毕业生的实际水平，虽然几年前现代化大纲中也曾提出实行12年制普通教育，统一全国大学入学考试等改革措施，但是目前仍止步于试验阶段，由于存在诸多没有解决的问题，如各地区教学内容及所使用教材差异性较大，教师、家长、学生的心理准备不足，出题、施考的组织方式，考试时间的确立(俄罗斯地跨欧亚大陆，11个时区)等等，使这一改革措施难以尽快实施，它直接影响了教育评价体系的形成。
3.缺乏教育管理的有效性
俄罗斯国家性质的转变瞬间便见分晓，而观念的转变却要经历一个漫长的过程，俄罗斯教育机构的管理理念、管理职能、管理方法与技术手段一直是建立现代化教育体系的滞后环节，而管理人员的流失和素质再提高则是教育领域内有效管理的关键问题。此外，教师年龄老化，中青年教师数量减少，教学人员的流失等问题造成教学整体水平的下降。虽然近几年政府多次调整教师的工资，但是与其他行业相比，教师和教育管理人员的工资仍然偏低，其流失依然存在，使教育领域内中、高层管理人才锐减。与此同时，由于缺乏先进管理理念和现代管理方法与技术手段，一些管理人员难以胜任现在的工作，而目前教育领域内又没有建立面对教育管理人员专业提高的进修体制，造成目前教育管理机制的低效率运转。
4.缺乏教育领域内的经济管理机制
从2001年开始俄联邦政府不断加大对教育的投入，部分缓解了教育资金紧张的状况，但是仅仅几年的拨款无法解决多年积压的问题，况且，在已拨的款项中，由于过分强调国家财政经济制度的规定，又缺乏相应的资金统筹管理计划和管理手段，使资金的使用比较混乱：或没有及时划拨到位，或没有有效运用。除此之外，政府也曾提出吸引社会投资，但目前大多数教育机构对这项工作的开展还仅限在形式上，缺乏实质性的具体可行措施。
除上述阐述的问题之外，还有一些问题也是不容忽视的，比如，对就业市场需求信息的反馈迟缓；吸引社会团体参与制定和实施教育政策的机制不完善；缺乏教育改革的典型经验等等。
综合看来，上述问题如不及时解决，势必影响俄罗斯现代化教育体系的形成。为此，俄联邦政府在2006年1月12日正式颁布目标大纲，对存在于教育领域内的主要问题采取了有效的措施，并分步骤、分阶段地解决教育危机现象，防止上述情况的进一步恶化。目标大纲的颁布使上述问题的解决具有了明确的目标性和具体的期限性，这不仅有利于国家对教育改革的掌控，也有利于国家财政的准确预算、资金的及时调整和拨款的有效使用。与此同时，目标大纲作为国家在教育领域内政策实施的组织基础，具有较高的法律性效应。而且它面对俄联邦所有的教育体系的主体，这就增强了国家对联邦内教育改革的宏观调控力度，不仅有利于政府实施统一的联邦教育改革政策，也有利于组织统一的信息空间，实行资源共享，也便于建立措施实施的协调机制，高效地解决各地区教育改革发展不平衡的问题。
二、目标大纲采取的改革措施
1.完善教育内容和教育方法
目标大纲提出：2006～2007年制定出具有权威性的新的国家教育标准，并在此基础上制定出各级各类教育机构的新的教育标准。新教育标准以提高俄罗斯教育在国际市场的竞争力，保障俄罗斯大学生和毕业生在国际继续教育体系参与的可能性为目的，以促进国内经济的快速增长，提高教育教学质量为具体目标，培养符合世界教育发展趋势的，满足国际国内市场和学生个性需求的新型人才。2008～2009年在国家新教育标准的框架下，确定各级各类教育机构的教育内容，在此基础上编写出新的教材。目标大纲强调，要贯彻新教育标准规定的、符合新教育标准内容的教育教学方法，并保证这些方法和手段的使用首先要有利于教育内容和新的教学模式的有效实施。这其中尤其要注重现代信息技术手段和实践的、交流的、交际的方法与手段在教学中的使用。目标大纲特别强调，新教育标准要侧重解决以下问题：1)健全大龄(5-6.5岁)儿童的学前教育体系，这一体系要保障儿童顺利过渡到初等教育(目前在俄罗斯学前教育被当作普及教育的一个独立层面而处于讨论之中)；2)在中等教育的高级阶段(9-12年级)，要根据劳动市场需求引进更多职业教育专业，增加这一阶段的学生招生数额，满足学生的个性发展需求，保障他们有更大的空间对职业进行选择；3)进一步发展并建立各种继续职业教育(含各种层次的补充教育)模式，扩大企业所属的初、中、高等职业教育机构的数量，保障各年龄段、各种受教育程度的公民一生中都具有长期稳定的职业提高和个人发展的教育机制。同时，要制定出适应上述各层次教育体系的教育内容、教育方法及教材。预计在2010年，新的教育内容及与之相适应的新的教育方法与技术手段开始全面实施。
2.建立教育质量评价的保障体系
目标大纲提出，为促进俄罗斯教育与世界教育空间的一体化，需要尽快提高国内的教育质量，要依据国家新的教育标准，建立一个全俄的教育评价体系，并在此基础上建立各级各类教育机构的评价标准。首先，要建立与完善国家对教育机构工作评价标准，尽快实施国家对教育机构的许可证制度、鉴定书制度和信用证制度。同时，确立国家各级评价机构，形成规范标准的评价程序和方法，实现评价工作的客观性、可靠性和透明度。其次，目标大纲认为，2001年现代化大纲提出的实行国家统一大学入学考试的改革方案能够进一步提高学生入学考试的客观性，提高普及教育、职业教育、高等教育、高等职业教育的有效衔接性和保障教育的公平性，同时还能使学生获得国家教育质量的管理考核机会，这有利于他们的就业和再发展。所以，在目标大纲实施期间，要在完成试验的基础上转向国家统一大学入学考试的实践阶段。此外，目标大纲还提出，为了提高高等专业技术人才培养的成效和质量，保障教育科学人才潜能的发挥，要完善教育科学人才的国家证书制度，并尽快得到国际同类专业、同等水平证书的相互认证。
3.提高教育机构的有效管理职能
为了尽快提高教育机构的有效管理职能，目标大纲提出了以下改革措施。其一，在贯彻现今国家先进管理模式的基础上，建立并实施教育机构管理一体化模式，这其中包括各级教育部门、教育科学研究和教育生产部门等机构的管理一体化。一体化模式能提高教育机构综合管理水平和公共管理效率，促进教育机构内部之间的相互配合，完善网络的相互运用、信息的相互交换和有效利用。一体化模式还能拓宽教育机构、社会机构、企业之间的联系通道，有利于吸引社会投资，也有利于教育机构对劳动市场的开发。其二，在高等教育体系中重点扶持一批具有专业优势的基础院校。基础院校是在原有高等职业教育机构或团体中，依据其专业优势(它必须是国内同类专业教学质量最突出者)，侧重某一专业方向招生(目前这一计划的立法正在研究之中)。这一计划一旦被立法，首先，能满足学生个性发展的需求，使他们的个性潜能得到最大限度的发挥；其次，教育机构的师资、技术、物质等资源，甚至与专业相对应的企业各项资源都会得到最大限度的运用。第三，建立一个职业教育机构与企业主之间相互作用的机制，使企业主在职业教育机构中不仅仅吸收的是劳动力资源，还能更多地获得劳动力以外的物质的、技术的、信息的、甚至是精神的资源。第四，建立相关政策，改善教师、教育管理人员的年龄结构、专业结构；第五，在教育领域内建立面对教育管理人员专业提高的进修体制，定期对现有在岗管理人员进行业务培训，使他们尽快适应并胜任教育机构一体化的管理模式。
4.完善教育内部的经济机制
对完善教育领域内经济机制的改革，目标大纲提出以下措施：一是继续贯彻直接向各级各类教育机构拨款的资金组织模式，减少不必要的中间环节，避免资金的流失。二是制定相关政策，在原有基础上加大各教育机构对资金使用的自主权，授予他们更多的资金管理的自主权，以充分调动他们的积极性，争取多渠道(社会团体、国际组织等)、多数额的资金引入。三是提倡并促进各教育机构内经济自主性发展的机制，在提高投资吸引力原则指导下，逐步发展成为一个实施措施的体系，这一体系不仅要吸引货币的，还包括物质的、智力的以及其他方面资源的投资。
目标大纲还提出，今后5年针对教育改革措施实施的拨款主要来自联邦预算资金，其中也包括俄联邦主体的预算资金和预算外来源资金。预计到2010年拨款金额为619.5235亿卢布，其中来自联邦预算的金额为453.3502亿卢布，来自于俄罗斯联邦主体预算资金的金额为125.0174亿卢布，来自于预算外资金为41.1559亿卢布。上述各项拨款具有预测估计的特点，每年都要通过一定的法定程序进行修订核对。
目标大纲决定分三个阶段实施上述改革措施：
第一阶段(2006～2007年)。进行国家总体性的教育发展改革模式和各教育机构内的各类教育发展改革模式的研究与制定，开始与之相关的大规模改革试验。
第二阶段(2008～2009年)。确立目标大纲提出的各项具体改革措施，其中包括确立各项改革措施的实施方法、人才和信息保障，还包括购买目标大纲所提出的“教育物质基础设施现代化”所需的设备，以及为购买上述设备所需的投资。
第三阶段(2010年)。贯彻实施各项改革措施，努力拓展在前两个阶段所取得的成绩。
三、对目标大纲社会效应的评价
1.普通教育阶段教学质量的提高
首先，目标大纲把学前教育作为一个独立层面的教育体系，这样就有可能扩大5-6.5岁学前儿童接受教育的数量，从而减少小学阶段因学习基础差而留级的学生数量。目标大纲继续实行国家统一大学入学考试的改革方案，可以提高普及教育阶段毕业生的知识水平和PISA声望率①，也为中学毕业的学生，尤其是边远地区的学生提供更公平的继续教育的机会，缩小城市与农村之间教育的差距，体现教育的公平性。
2.职业教育社会竞争力的提高
目标大纲提出，要增加中等职业教育的专业方向，扩大招生数量；扩大企业所属的初、中、高等职业教育机构的数量；扩大各类补充教育机构，对属于下列情况的公民进行职业培训和再提高：8-15岁没有在学校接受教育的，在16-29岁的年龄段中，或高校毕业后专业学非所用，或只完成高校第一阶段学习而去就业的，或高校毕业后在6个月内没有找到工作的，或没有经济来源的，或失业的公民，使他们一生都具有长期稳定的职业提高和个人发展的教育机制，减少上述年龄段公民的失业率，使那些贫困家庭的子女、孤儿、无父母照管的孩子获得职业培训，为他们找到一种自食其力的社会谋生本领。这样不仅能保障社会的稳定，还能保障全民素质提高并进入良性循环状态。
3.教育机构内人才结构与素质的完善
俄罗斯教育机构内教师年龄老化、学术梯队断层、中青年教师数量锐减、整体教学质量下滑一直是困扰教育改革的大问题。这些问题对目标大纲提出的新教育内容和技术手段的实施是一个严峻的挑战。此次目标大纲要通过降低中学教师的退休年龄，在初等、中等、高等职业教育机构中增加30岁以下年龄段的教师人员的数量等措施改变教育体系内人员的年龄结构问题，通过工资的继续调整来减少教育领域内人员的流失，通过扩大有学位和高级职称教学人员的数量，扩大现有教师(中学教师、大学教师)专业再提高的人员数量等措施来提高教师队伍的专业技能水平。如果这些措施付诸实践，贯彻新的教育标准和标准所提出的教育内容和方法就不再是一句空话，对整个教育改革所产生的社会效益也是不可低估的。
4.加快向欧洲教育空间一体化模式的拓展
同欧洲教育接轨是俄罗斯教育走向世界迈出的第一步。俄罗斯教育在未来5年内要拓展同欧洲各国的教育合作，扩大同欧洲各国那些通过国际教育质量管理体系认证的高等院校的合作数量，建立同欧洲各国包括证书和课程门类相互承认的教育机构的广泛合作关系。设立为学生服务的出国留学服务机构，提供各类贷款，提高一次性资助金的数量，扩大俄联邦30岁以下年龄段的公民出国学习的数量，以加快培养适合俄罗斯经济发展需求的国际型人才和满足学生对国际高水平教育需求的增长，使俄罗斯教育尽快走向世界。
5.教育拨款及资金使用效益的增强
目标大纲决定对那些师资质量差、教学设施差、又无力支付用于维修校舍所需资金的学校实施关闭，以减少开支，提高经费的有效利用。未来五年，拨款主要向以下几方面倾斜：1)教育投资，主要是固定资产；2)教师工资，尤其是师范学校教师的工资；3)为适应新教育标准所设立的教学实验基地，教育计算机基地，教学方法与技术手段实验基地。投资来源与比重：1)国家所有来源资金(联邦预算、联邦主体预算、预算外资金)都要扩大对教育的投入；2)吸引各种渠道的大额投资的数量，提高非国家来源资金拨款的比例(与国家拨款相比)，计划5年后大额投资要高于非国家来源资金比重的10％。上述各项措施的实施，一是可以迅速改善现有的办学条件，满足社会与学生的需求；二是可以稳定教师队伍，使教师队伍的专业结构、年龄结构、学历结构得到改善；三是可以提高教育质量，进而提高俄罗斯教育在国际市场的竞争力。
6.全民参与教育管理的力度加强
教育机构管理一体化模式不是教育机构惟一的管理模式，还要在管理一体化模式的框架下，发展社会民众管理模式，即：在普及教育中扩大拥有监护人和管理人参加的社会委员会机构的比重；在职业教育管理体系中扩大有民众参加的职业教育机构的比例；在联邦各地区教育管理体系中扩大联邦主体(具有教育管理权利的机构)参与的比重；在各类教育管理体系中扩大社会青年团体和协会参与管理的比重。充分发挥上述各机构与团体的监督评价职能，重点监督评价各级教育机构对教育标准、教学大纲的执行情况，监督评价教学质量和教育管理质量，以及各种许可证、鉴定书和信用证的评估质量。及时反馈教育机构对国家教育标准的执行情况，以利于国家对教育机构的宏观调控，也可以使社会更多地参与教育的管理，使教育成为全民共同的事业，增加民众的社会责任感。
总之，随着目标大纲的贯彻实施，俄罗斯的教育改革将会加快步伐，我们相信：经过全民族的共同努力，俄罗斯人民所期待的现代化教育体系会如期而至。
注释：
①PISA：由OECD(经济合作与发展组织)组织的“国际学生评价项目”(Programme for International Student Assessment，简称PISA)，是继TIMSS(第三次国际数学与科学测试项目)之后，全球范围进行的又一项大型学生学习质量比较研究项目。PISA计划在32个国家(包括28个OECD国家及4个非OECD国家)中抽选26.5万名15岁青少年，以纸笔测验衡量这群初中学生的阅读能力、数学能力和科学能力，希望了解即将完成义务教育的各国初中学生，是否具备了未来生活所需的知识与技能，并为终身学习奠定良好基础。2000年，在32个国家中开展了第一次PISA评价。到2003年，所有OECD成员国和至少13个非成员国(包括中国)都会参与PISA评价。PISA是一项定期的、动态的监控方案，每三年进行一次评价。
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