市政公用事业管理体制创新问题研究，本文主要内容关键词为：公用事业论文,市政论文,体制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
伴随经济的快速发展和城市规模的不断扩大，对市政公用设施的需求会不断加大，加快推进城市市政公用事业管理体制改革，推进城市公用事业的发展已成为当务之急。
一、市政公用事业的特点
城市市政公用事业包括城市供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等诸多方面，是对国民经济和社会发展具有重要影响的基础性行业，在全面建设小康社会及加快城市化进程中始终占有重要的地位。市政公用事业与其他一般性竞争的行业相比，具有以下几个鲜明特点：
1.自然垄断性。市政公用事业作为基础设施产业，投资的专用性长，沉淀成本很大，因此长期以来，我国的市政公用事业一直由政府投资兴建与管理，是具有显著的自然垄断特征的基础设施行业，所提供的产品具有明显的地域性和不可替代性。如自来水、管道燃气、集中供热的供应只能在管网的覆盖范围之内进行，在通常情况下，同一地区一般不可能同时重复建设管网。
2.公用性和公益性。市政公用行业的产品和服务具有公用性和公益性特征，其产品和服务是针对所有城市居民的，为整个社会或某一区域的所有成员共同使用，在使用上具有非排他性，并不像普通产品的销售都有特定的消费群体。市政公用行业的产品和服务在我国还被赋予了一些公益特性，往往还需承担一些社会公益义务。
3.生产经营上的规模性。市政公用行业所需投资巨大，其回收期也不像常规投资一样，在三、五年内就能得到回报，这意味着必须具有较强的经济实力才能有能力经营公用事业。但是，公用事业项目一旦投入使用，单位产品的成本会随着产出量的增加而下降，即表现为巨大的规模经济性或显著的成本弱增性。经营规模越大，平均单位成本就越低，投资回报较为稳定。
4.价格机制不灵活。市政公用行业的产品和服务具有长期性和普遍性，其价格的形成和调整涉及到大多数居民的利益，因此不能简单的随行就市，完全按供求规律行事，多由政府定价，价格水平受市场调节的幅度较小。
由于城市市政公用行业具有以上特征，因此相对于其它行业的改革，改革的难度更大一些，其市场化发展比较困难，已经成为我国计划经济体制的最后一个堡垒。
二、市政公用事业政府管理体制问题分析
1.政府职能转变不到位，政事不分、政企不分比较严重，市场化发育程度仍然较低，基本上仍是政府垄断经营。自经济体制改革以来，政企分开一直是人们讨论的热门话题，理论上有突破，实践中也取得很大的进展，许多国有企业已经摆脱了政府的直接控制，拥有了相当大的生产经营自主权。而对于政府与基础设施产业中的那些特殊的国有企业的政企分离问题，却鲜有大的进展。其表现为城市公用事业依然是由地方政府垄断经营，政事不分、政企不分的问题比较严重。政府既是政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者，利用其行业的自然垄断特征形成了一种典型的行政性垄断。市政公用企业缺乏严格的市场主体地位，没有生产经营的重大决策权。企业领导人仍然还是由政府主管部门委派和考评，企业经营亏损依然由政府财政弥补。因此，企业没有追求成本最小化以达到利润最大化的动力，更不存在什么经营风险，远远没有具备作为市场主体所要求的活力、动力和压力。企业组织形式和所有制形式较为单一，运营机制不适应社会主义市场经济发展的需要，外部缺乏竞争压力，内部缺乏激励和约束机制，人浮于事，效率低下，产品和服务质量差，运营成本偏高，虽然所提供的公共产品和服务价格不断上扬，但运行效益却在下滑，亏损额在扩大。
2.投资主体单一，建设资金来源渠道不畅，市政公用产品仍然短缺。尽管有些行业、有些企业在招商引资工作中取得一定成绩，但多元化投资格局尚未形成，特别是市政公用事业吸纳多元化投资的机制还远远未能建立起来，各类社会资本直接投资的企业还不多，直接利用外资的数量和比例都还较少。政府作为单一投资主体的格局尚未从根本上加以改变，资金短缺仍然是影响城市市政公用事业发展的一大难题。尽管近些年来经济的快速发展给各级政府带来可喜的税收增长，但是政府财政支出的压力也不断攀升，对公用事业的财政补贴相对来讲不升反降。许多企业就只能通过银行贷款进行必要的投资，而多数企业处于微利甚至亏损经营状态，无力按期归还贷款，这反过来制约了市政公用企业的贷款融资能力。这些因素造成公用事业投资能力严重不足，部分市政公用产品仍然短缺；市政公用设施大多处于低标准运行状态，失修失养严重；自来水管网管道太细，老化严重，有些居民楼由于水压不足，白天上不去水，居民半夜里起来接水；城市公交车型陈旧，车速偏低，运能不足；城市生活污水集中处理率低，生活垃圾未能实行全密封中转运输，如此等等。市政公用事业发展已经滞后于城市化发展的需要，直接影响了居民生活质量的提高和城市功能的有效发挥。
3.价格管理机制尚不完善，城市市政公用企业的产品和服务价格改革滞后，城市市政公用事业始终面临亏损的窘境。许多城市在城市公共客运交通经营权有偿出让和转让、排水设施有偿使用、城市大型桥梁贷款建设收费偿还等方面进行了积极探索，城市市政公用行业的产品、服务和使用权、经营权等也是商品的观念逐步深入人心，“使用者付费”、“污染者付费”的市场经济意识初步得以确立，并且被越来越多的人们所接受。但是，由于长期以来，过于强调城市市政公用产品的福利性和公益性，以及出于对社会承受能力的考虑，城市市政公用行业产品和服务的价格机制、收费体系的建立和完善有很大难度。城市市政公用企业的产品和服务价格改革滞后，缺乏科学合理的价格制定和调整机制及财政补贴机制，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和内部经营管理不善等因素，城市市政公用事业始终面临亏损的窘境。更为重要的是，目前我国公用事业的价格形成机制不能刺激效率，未对产业效率形成有效的激励作用。各级政府物价管理部门对公用事业价格的管制，基本上是以企业上报的成本(包括费用)为主要依据的，但这种成本是在特定地理范围内垄断经营企业的个别成本，而不是由多家企业的平均成本决定的社会成本。这样，企业的实际成本就成为“社会成本”，以此作为定价的基础，企业不仅不会有降低成本的压力，而且还可能虚报成本，结果是成本涨多少价格也涨多少，甚至可能出现价格有多高成本就涨多快、成本比价格涨得更快的低效率现象。最近几年社会各界对公共产品及公共服务价格的不断上涨而服务水平不高的现象已多有非议。
4.城市市政公用事业改革相关的政策法规不够完善，政府管理不规范。我国城市市政公用事业在打破垄断、引入竞争方面已经取得了初步进展，自来水、公交、出租汽车、燃气和市政施工企业等正逐步走向市场，行业垄断、部门分割的现象有所减少，城市市政公用事业逐步走上区域化发展的格局。但是公用事业改革不同于工业企业改革，公用事业走向市场不等于就可以进行无序竞争，解决公用事业多元化投资问题也不等于就要取消政府补贴。就目前情况看，城市市政公用事业在政府管理和市场运行两个方面都存在不规范的问题。政府对市场准入、投资、资源利用的管理和监督体系还未形成，没有建立起规范市场行为和防止不正当竞争的保障体系；供水、管道煤气、公交等公用事业的价格形成机制没有明确，企业的政策性亏损和经营性亏损界定不清，使政府与企业的关系难以理顺；对事业单位转制的养老保险费缴纳、离退休人员待遇、富余人员的安置、现有资产的清查处置等方面的政策还不明确，以及改为企业后的税收优惠政策、经费投入不落实，使事业单位改革迟迟难以实施和推进；对市政公用企业实行政企分开没有具体可操作的措施，企业难以真正建立公司制法人治理结构；城市市政公用事业法规体系尚未健全，直接影响了改革的进程。
三、加快市政公用事业管理体制创新力度
1.切实转变政府职能，建立与社会主义市场经济体制相适应的城市市政公用事业管理体制。由于基础设施产业具有自然垄断性，传统的政府管制理论认为，市政公用事业只能或应该由政府垄断经营。但理论与实践都证明，政府垄断经营往往使企业缺乏竞争活力，效率低下，制约了市政公用事业的发展。按照市场经济的基本理论，政府在市场经济中的定位是市场调节失灵的弥补者，它的主要职能是在公共领域。由于公共物品具有明显的外部效应，它不能完全按市场机制的方式来配置，向社会提供公共物品和公共服务，是现代政府的重要职责。但是，政府为社会提供公共物品和公共服务并不意味着一定要由政府来直接生产，直接提供，政府供给的公共产品也不一定由政府指定的部门生产。生产者既可以是国有企业，也可以是民营企业、外资企业或个体经营者。政府则要承担起对市政公用事业的发展规划和监督管理职能，从市政公用事业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、规则的制定者和监督者。在市政公用事业管理上，政府主要承担以下职能：一是建立特许经营制度，对各类经营者实行契约管理和合同管理。市政公用事业特许经营制度，是政府按照有关法律、法规的规定，通过招投标等市场竞争机制，来选择市政公用事业的投资者或者经营者，并明确其在一定的期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。政府要切实转变职能，增强服务意识，为企业创造良好的政策保障和经营环境；同时，作为社会的管理者和特许经营权的授予者，又具有对特许经营者进行监督管理的权利。如果服务提供方没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，这样市政公用设施服务真正具备了市场经济的素质。二是制定和监督执行管制价格。对市政公用事业的价格进行监管是政府管理部门的一项重要职责。政府应根据具体产业的成本状况、科技进步、生产效率的提高潜力等因素，依据《价格法》和《政府价格决策听证暂行办法》的规定，及时组织召开由具有代表性的政府有关部门、企业和普通市民参加的价格听证会，以公开、民主的方式对城市市政公用产品和服务的价格和有关收费标准进行调整，确保有效供给，维护社会稳定。三是实行进入市场的管制。公用事业市场化改革的一个重要目标是促进竞争，发挥竞争机制的作用，改变国企垄断的局面。首先要区分具体产业中的自然垄断性业务(如煤气、自来水供应中的线路、管道等输送网络业务)和非自然垄断性业务(如自来水的生产和供应)，实行区别对待的管制政策。对于非自然垄断性业务，政府应放松壁垒，允许其他性质的企业进入；但另一方面，基础设施产业具有较显著的规模经济特征，这又需要控制进入企业的数量，以避免过度竞争。这就要求政府实行进入市场的管制，对进入市政公用行业的企业资格和市场行为、产品和服务质量、企业履行合同的情况进行监督，对市场行为不规范、产品和服务质量不达标和违反特许经营合同规定的企业进行处罚，避免因无序竞争而导致投资人的损失，防止由于利润最大化的市场原则造成对公共利益的损害，确保人民群众能够得到优质高效的市政公用服务。
2.深化市政公用企业内部管理机制改革，建立符合现代企业制度的企业经营机制。实行政企分离后，割断了现有城市市政公用事业管理部门与企业的“父子关系”，政府将不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业则根据政府颁发的经营许可证的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，使企业成为真正的市场主体，从而实现企业经营机制的根本性转换。其主要特征是：一是企业拥有相对独立的生产经营决策权。这是企业成为市场主体的先决条件，也是企业进行市场活动的活力所在。对已经成立的从事基础设施建设、管理的国有独资公司要继续深化改革，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的生产经营公司。企业按照市场经济原则开展生产经营活动，可以在不超过政府规定的最高限价下，按市场需求自由决定定价策略，自主经营。二是企业以追求利润最大化为经营目标。企业作为一个赢利组织，具有追求物质利益的天性，而物质利益的价值形态表现为企业利润。在政企分开的新体制下，企业要达到利润最大化也就是要实现成本最小化，这就促使企业要千方百计地通过技术创新、优化生产要素组合等途径降低生产成本；通过向消费者提供更好的服务以扩大经营业务，提高规模经济与范围经济效益。以追求最大利润为经营目标，企业的利润和员工及经营者的利益直接挂钩，使得追求利润成为企业经营者和员工的自觉行动。三是企业是经营风险的实际承担者，具有抵御风险的机制。对于经营过程中的风险，企业是唯一的实际承担者，有了这个压力，企业才会努力经营并分散经营风险，力求风险最小化。应加大市政公用企业改制的力度，全面建立现代企业制度，完善企业法人治理结构，探索建立多元主体的产权机制、有效竞争的管理机制、适应市场的营销机制、客户至上的服务机制、能进能出的用工机制以及激励贡献的分配机制等，向消费者提供较低的价格和较好的服务，以争取尽可能大的市场份额。
3.打破垄断，开放市场，形成多元化投资结构。解决投资能力不足、资金短缺问题的现实选择就是深化投融资体制改革，鼓励投资主体多元化，促进社会资金流入市政公用行业，打破对政府投入的单一依赖，以投资多元化、服务社会化、发展产业化、运营市场化为导向，对凡是可以借助外力加快发展的事业，大胆吸引外资；凡是可以通过市场配置进行调配的资源，大胆进行市场调配；凡是可以部分退出甚至全部退出的国有资本，大胆退出。通过全面开放，进一步盘活国有资产的存量，引进建设资金，创新公用事业和企业的竞争机制，从根本上提高设施保供能力，提高公共服务的有效供给。鼓励社会资金、外国资金采取独资、合资、合作、股份制、BOT(建设——运营——转让)、TOT(转让——经营——转让)等多种形式，参与市政公用设施的建设。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体。通过竞争转让部分市政设施的建设与经营权，如出租汽车经营权、公交线路专营权以及道路、广场、路灯、桥梁、停车场等市政设施的冠名权、广告权、收费权。供水、供暖、供气、供热等管网型公用事业，宜参照国际经验，实行产销分离，形成多个自来水、燃气、暖气生产制造企业竞争的局面，迫使其降低成本。
4.以市场为取向，建立公开、合理的价格管理体制。城市公用事业价格制定和调整的总目标应体现效率和公平，既要考虑生产经营企业的收益，有一定的投资回报率，又要考虑社会的承受能力，即注意消费者和用户的利益。应在充分考虑资源的合理配置和保证社会公共利益的前提下，按照市场经济规律，根据行业平均成本并兼顾企业合理利润，即“企业成本+税费+合理利润”的原则，以促进社会分配效率、刺激企业生产效率和维护企业发展潜力为价格管制的三大政策目标，确定供水、燃气、供热、公交、垃圾污水处理等行业的产品和服务价格，拟定市政养护、绿化维护、道路清扫、公厕保洁等作业定额标准，并在城市市政公用事业中长期价格规划和公共支出增长计划的指导下，根据社会平均成本、年度价格指数和各地用工制度、劳动力成本变化等情况，适时对价格和定额标准予以调整。为保证市政公用事业的公益性，对于价格背离价值所造成的政策性亏损，政府要在认真调查核算的基础上，严格界定政策性亏损和生产经营性亏损，建立合理的政府补偿机制。企业为了完成政府的公益性目标而承担的政府指令性任务，政府应给予相应的补贴。
5.加快立法步伐，优化市政公用事业改革的环境。市场经济是法治经济，任何社会经济活动都应纳入法治的轨道，城市公用事业改革也不例外，必须要有相应的法律法规和配套政策作依据。西方国家进行公用事业市场化改革大多是以系统的政府立法为先导的，使市场化具有法律依据和实施程序。如日本早在1954年就有《水道法》、《煤气事业法》；英国于1986年颁布的《煤气法》、1989年颁布的《自来水法》，为政府管制提供了法律依据。我国在城市公用事业改革中，虽然在法制化建设方面取得了一定的成绩，但至今仍未建立完整的法律体系，公用事业具体行业立法基本上是各地政府出台的一些《供水管理条例》、《燃气管理条例》和《公共交通管理条例》等，缺少更规范、全面的全国性法规。为了保证我国城市市政公用事业改革和发展顺利进行，必须加强立法工作，明确城市公用事业在城市运行中的地位，政府与企业分别在投资和价格管理等方面的职责及权力，规定服务质量、市场准入条件以及约束企业竞争行为等，创造、培养城市公用事业市场化改革所必需的环境，促进竞争，保护消费者利益。这些法律应包括《自来水法》、《煤气法》、《城市公共交通法》、《公用事业投融资法》等及相关的配套法规和政策。建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》已于2004年5月1日正式实施，当前，应结合各地的具体情况，结合市政公用事业各行业的特点，按照合理布局，有效配置资源的原则，尽快制定出台具体的实施性操作办法或实施细则，以便使改革有章可循，少走弯路。
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