基于社会统筹与个人账户相结合的养老保险基金体系研究_养老保险基金论文

社会统筹与个人帐户相结合的养老保险基金制度的研究IIBSRQ,本文主要内容关键词为:养老保险论文,个人帐户论文,制度论文,基金论文,社会论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

第一部分:养老保险基金来源及其结构

在探讨任何一种养老保险制度时,首先必须取得评价尺度的共识:是效率第一,还是公平第一?年老而失去劳动能力后,公民的生活来源可由社会基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄保险共同提供。由上述三项共同组成的养老保险,在社会主义条件下,必须强调效率第一,公平第二的原则:多劳者能享受较高的养老生活水平,少劳者只能享受较低的养老生活水平,从而使公民在有劳动能力的生命周期阶段多为社会作出贡献。

为了充分贯彻这个原则,补充养老保险和个人储蓄保险实行保险自愿,谁保险,谁得益;多保险,多得益。因此,这二种保险不存在互济,也就不形成基金。但是,在社会主义社会中,尤其是其初级阶段,毕竟会有相当一部分劳动者收入较低,在有劳动能力的生命周期阶段,除供养自己及其家庭的生活之后,缺乏足够的能力来为自己提供养老保险。正因为如此,就必须有社会基本养老保险制度。

社会基本养老保险制度是整个养老保险的基础部分。它是国家根据人民的体质和劳动力资源情况,规定一个年龄界限,允许劳动者在达到这个年龄界线时,作为丧失劳动能力从而解除劳动义务,并由社会提供物质帮助,保障其晚年基本生活的一种社会保障制度。

因此,社会基本养老保险制度,不同于补充养老保险和个人储蓄保险就在于它必须实行公平第一,效率第二的原则。为了贯彻这个原则,社会基本养老保险就需要向社会征集基金,而后又按照一定的原则,发放给享有社会养老保险权利的劳动者。所以,这部分养老保险必须形成基金,而在基金的使用中又必然存在一定的互济性。一方面要使养老基金在使用中的互济性保持在恰当的范围内,另一方面,使养老基金的保障水平维持在达到提供基本生活水准的程度内。

本课题假定,以上所阐述的基本概念已经形成了共识,在此基础上,依据我国的国情,探讨社会统筹与个人帐户相结合的养老保险基金制度。

一、企业与个人缴费的合理比例

1.企业缴费的基本性。企业所缴纳的社会养老保险费是养老保险基金的最主要也是最基本的来源。不论是发给职工工资后由职工自己缴纳,还是从企业工资总额中直接提取,都必然在企业工资成本中反映出来。当前,为了保持企业缴费的基本性,必须把非国有企业也纳入社会养老保险体系。必须明确在企业破产,尤其是国有企业、大集体企业破产的清算时,要以养老保险基金为第一债权人。

2.个人缴费的必要性。现行筹集社会养老保险基金的方案,强调了职工个人必须缴纳社会养老保险费,这是我国社会养老保险制度的一项重大改革。强调职工个人缴费,是为了体现公民权利与义务对等,有利于增强职工的参与意识和风险意识。实行企业和个人的社会养老保险的分担机制,有利于多方筹集养老保险基金,增加筹资渠道,提高基金水平和规模,有利于迎接迅猛发展的人口老龄化的挑战。

3.基本养老金占职工可支配工资收入的比例。企业和个人的缴费,在性质上有一点是相同的,那就是它们都是劳动成本的组成。从养老金作为工资成本的一部分来说,我们可以确定它应当占职工可支配工资收入的比重。为此,我们需要提出若干基本假设:目标替代率、平均余命、平均缴费年限和其它几个辅助假设。

目标替代率。这里所说的养老金的替代率是指每个职工退休时领取的养老金与其退休前的工资之比。因此,这也称为养老金的实际替代率。养老保险基金所应提供的是基本养老待遇水平,是提供最基本的生活保障。近几年来我国城市抽样调查所得到的恩格尔系数表明,居民食品支出占收入的平均比率约为50%;其它基本消费如衣、住、行等占收入的比率约为15%。因此,目前我国养老金的目标替代率为65%左右为宜。在经济落后地区,还宜适当偏高一些;而在经济发达地区以及随着经济的发展,这个目标替代率可以逐步下降。在下个世纪中前后,我国的恩格尔系数可下降到40%,加上其它基本消费,基本养老保险金的替代率可下降到50%。本文把这个替代率称为最终目标替代率。

平均缴费年限。据最近几年的统计,我国职工的平均工作年限达34年。随着市场经济的初步建立,企业用工制度的改革以及劳动力市场的逐步成熟,劳动力的流动性必将增大。我们预计“九五”期间我国职工的摩擦性失业为3%,考虑到还有因社会生产与消费结构的快速转换而造成的结构性失业,那么,平均失业率还将超过3%。因此我们假设今后我国企业职工按规定缴纳养老保险费的平均缴费年限为33年。

平均余命。从我国人口的平均预期寿命和法定退休年龄,可以测算出我国职工退休后,领取养老金的平均余命。按以往人口统计数据计算,我们核定退休职工有17年的平均余命。

辅助假设。为了测算作为养老保险基金占职工可支配工资收入的比重,最大的困难在于时间贴现问题,即养老保险基金保值问题。为了简化该问题,我们作如下假设:首先,我们假设养老保险基金运营的增值率等于社会平均工资的增长率。在这个假定下,劳动者在33年中所缴集的养老保险基金就不会贬值。而退休之后,退休金的增长率为社会平均工资增长率的60%。如果银行的名义利率为8%(这也是多年来我国长期存款利率的平均值),那么,相对于退休金增长率的银行利率为3.2%(8%×0.4)(具体论证见本报告第三部分第四节)。

根据以上假设,一个职工每月以本人工资的26%作为养老金,才能够保证退休后有相当于退休时工资65%的收入水平来渡过晚年。这26%就是作为基本养老金占职工可支配工资收入的比例。按同样的公式可知,在替代率为60%时,该比例为24%:替代率为55%时,该比例为22%;特别是,当达到最终目标替代率时,养老保险金将占职工可支配工资收入的20%。

4.个人缴费的下限和上限。在我国,个人缴费的量,起步是低的。1986年起步至今,这个比例一般已达到3%。随着我国职工工资水平的提高。职工个人缴费的份额就有可能逐步上升。那么,有没有个人缴费的上限呢?按国际惯例,个人缴费以承担企业和个人所缴部分的一半为限。依本课题的测算,按最终目标替代率,个人缴纳养老费的合理上限为10%。

这里要指出的是从3%向10%的过渡不宜过快过急。这是因为养老保险制度改革只是社会保障制度改革中的一个方面。在医疗保险、住房公积金制度等改革过程中,也需要有个人承担缴费的部分。因此,养老保险改革在增加个人承担比例时,必须兼顾各项改革的需要。

5.企业缴费的上限。由于存在本报告将要论证的财政作为基金来源的支柱,因此,并不存在企业缴费的下限。那么,有没有企业缴费的上限呢?

如果仅从养老保险基金的需求来看,就难以认识到提高企业缴费的约束。但从效率来看,提高企业缴费至少要受到以下两点的约束:(1)过高的企业征缴比例会对资源配置效率产生不利的影响。我国是一个劳动力资源丰富而资本资源紧缺的发展中国家。在发展的现阶段,亟待使更多的农业劳动者转业到现代产业中来。过高的征集比例,提高了劳动成本,在短期内会削弱我国产品在世界市场中的竞争能力;同时也削弱了我国吸引外资的能力,甚至会使国内资本出境流向劳动成本相对低的其它国家和地区。从长期来看将制约我国的经济发展,从而使养老保险基金的经济基础的成长受到窒息。(2)过高的企业征缴比例会对基金征集工作的效率产生消极的影响。在这方面虽然缺乏专题的研究,但是,国际学术界对征税的税率与征税工作的效率之间的关系已有了大量研究成果。通过研究表明,许多发展中国家当某种制造业税的税率超过30%后,漏税的吸引力将大得不可抗拒。比如,60年代实行高税率的智利和厄瓜多尔,每征收四美元营业税就花去一个美元的管理费。与此形成鲜明对比的是,在实行低税率的美国的大多数州每征收100美元营业税,其管理费只花去大约1个美元。因此,财税学者的共识是:税收增长引起的管理低效率的增长,并不同税率的高低成正比,但是与该税率的平方成正比。依据这类研究成果,当税率高于30%以后,征税效率将明显下降。

征集养老保险费同样具有完全相似的规律。至少在江西,在南昌是如此。按现有征缴比例,实际漏费率已经很高,并且具体表现为工资总额的申报额度,大大低于实发的工资总额。由于社会保险已经是基本生活保障水准,过低的申报工资,在未来将不能使实际替代率维持在必要的水平上,为了保障基本生活,不能不给予补贴;多付又必须多收;更高的集征比率导致更多的漏缴……基金运行将进入恶性循环之中。因此,把企业和个人的总征费比例控制在不超过30%,是十分必要的。

二、财政资助责无旁贷

国家从财政收入中予以补贴,这是养老保险基金正常运转的可靠保证。

1.财政资助的现状。国务院国发[1995]6号文件的两个附件,肯定了“基本养老基金发生困难时,由同级财政予以支持”。但实际上,国家负担仅仅是一种无需兑现的承诺:

(1)政府承诺“在基本养老保险资金不敷支付时,由同级财政予以支持”,在目前情况下其实施的可能性极小。因为,我国的基本养老保险基金模式是以现收现付式为基础的部分积累模型,即以养老保险支付的水平来确定收取的数额,同时,又没有给企业和个人缴费的比例规定上限,因此,在不够支付时,所采取的将是提高缴费水平弥补缺口,而不是采取财政补助的形式。在实践中,财政不仅不曾出资支持过社会养老保险,甚至社会养老保险的管理和执行部门的管理费(如工作人员的工资,办公费用等)都是从所收取的社会保险费中按比例提取的。

(2)企业在税前提缴养老保险金,并不表明财政让利并以这种方式负担了部分社会养老金。因为,养老保险费属于劳动力再生产费用的必要价值范围,基本养老保险基金可以作为劳动者的劳动报酬发给职工个人,再由职工个人决定按何种方式进行养老。现在国家从稳定社会的需要出发,制定了社会养老保险制度,形式上便由企业代替职工个人缴纳这部分基本养老所需的资金,即养老保险基金。显然,这部分由企业提缴的养老基金本来就不构成企业的利润部分,也就不存在本应纳税的问题,因而不应视为财政以让利的形式支持了养老保险。

2.财政作为养老基金支柱的必要性。长期以来,我国实行的“劳动保险制度”实为企业保险,即直接由企业负担退休人员的生活。而企业又主要是国有企业。因此,我国的养老保险的水平不低,但在财政收支帐上,却并没有表现。加上我国的改革时期又是经济高速增长时期,财政收支的缺口很大,使得养老保险在起步阶段,财政无力支持。这是可以理解的,但不应作为一种基本模式来肯定。由于以下原因,财政必须积极有序地成为养老保险基金来源的一个重要支柱。

(1)承担劳动者基本养老保险是政府的基本职能之一。随着我国社会主义经济体制从计划经济向市场经济的转换,国家对微观效率的责任大幅度地减少,但对社会公平的职能不仅不应下降,相对来说还更为重大了。其中十分重要的一个公平职能就是社会基本养老保险制度的构建和正常运营。

(2)政府承担社会保险基金,不仅有利于减轻国有企业负担,也有利于扩大社会保险的覆盖面。目前,由于政府财政没有成为基金的一个重要支柱,所以,向企业征集养老基金的比例在不少省区已经接近或超过30%,超过了负担现有职工未来基本养老保障的实际需要,加重了企业负担,尤其是国有企业的负担,不利于它们参与国际分工,使它们在国际竞争中处于不利的地位。而过重的负担,原因在于已退休职工在职时,一切劳动剩余已作为国有企业的赢利而上缴了财政,而没有形成那怕是部分积累的养老基金。不论从国有企业的出资者身份,还是从历史欠帐的形成原因来看,减轻现有企业负担的只能是财政。

征集比例超过26%,也成了扩大基本养老保险覆盖面的重要滞阻原因。本课题把企业和个人必要养老基金的征集比例定为职工可支配工资收入的26%,而不是以往所提出的16%、18%甚至20%,也就在于期望减弱这种对比的反差。高于这一比例的征集率,就会使非国有企业漏费的冲动大大提高,成为当前扩大社会保险覆盖面的重要障碍。而降低非国有企业的征集比例,从短期来看,确实有利于覆盖面的扩大。但却背离了“四统一”的改革目标。因此,我们主张一方面以立法形成统一征集比例,强制一切企业进入社会养老保险体系,另一方面,对超过企业缴纳工资总额26%的部分应逐步做到由财政担负起来,才能从根本上解决这一矛盾。

(3)财政承担一部分养老保险基金,才能在社会进入老龄化后保证养老保险基金征集管理工作的效率。我们需要指出的是,所谓需要财政作为养老保险基金的支柱,并非仅仅只要财政有所支出即可。如果,政府以工资税的形式征集收入,又以此作为财政的养老保险基金支出,这无异于就是企业和个人直接负担养老基金,并不能改善上述的效率问题。为了在老龄化进程中,改善上述的效率问题,在现有基金征集方式下,就需要政府以非工资税的形式征集税收,并转移支付为养老保险基金。

3.财政支柱的分阶段形成。要实现我国社会养老保险基金的最终模式,当然应该是一个渐进的过程。为此,本课题建议按以下形式分阶段来完成这个过程。

第一阶段,中止财政对社会养老保险基金欠帐的续继累积。在各类企业职工全部参加社会养老保险的基础上,实现行政事业单位等国家工作人员纳入社会养老保险的范畴。国家财政按照企业的同样标准为公务员及其他工作人员缴纳社会养老保险费。这样,行政事业单位职工的养老基金中的部分积累才能有所起步,财政就不再增加这一部分新的欠帐。与此同时,行政、事业单位的工作人员,一旦参加了社会养老保险,便按个人工资的3%及按定期增长的一定比例缴纳社会养老保险费,并记入个人帐户。财政还应当尽早直接支付社保管理部门在所有社会养老保险费的征集、计发、管理等过程中所发生的费用以及管理人员的工资,从而,停止财政对社会养老保险基金事实上的占用。

第二阶段,由于我国人口老龄化的速度较快,且人口负担比例不断提高,在这种情况下,要保证已退休职工的生活水平不下降或有所提高,对企业和在职人员就有提高缴费比例的要求。若费率必须超过30%甚至以上方能满足需要时,国家应对超出部分逐步予以承担。

第三阶段,实现养老保险基本来源的目标结构。在目标结构中,企业和个人各负担10%,超过这一比例的所有费用均由财政支付。在国民经济状况明显好转,国家财政日益雄厚的情况下,财政有能力承担起社会养老保险基金的重要责任。

我们认为,最重要的事是必须尽早统一认识,明确财政在社会养老保险基金中的应有地位和责任,并及时作出必要的规划,才能适时地有序地完成上述的历史转换过程。

三、统筹的适度范围

在《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中,对改革目标的设定中指出,“基本养老保险应逐步做到对各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金”的目标。但该文件对四统一的区域范围的具体要求及其过渡条件,并没有作出明确的规定。在各省市的操作中,目前的实际状况存在着较大的差异。如江西、湖南、吉林和海南等省实行的是全省的四统一;而多数省份的四统一范围则为地、市;而有些省的部分地区,目前的四统一还处于县、区这一级;等等。

我们认为,四统一的范围也就是基本养老保险的社会化程度问题。在改革逐步深化和经济发展的过程中,不应该也不可能要求经济和文化存在巨大差异的各地按同一模式、同一个步伐推进。但是,仍然存在适度社会化程度和目标社会化程度的理论问题需要研究。

1.当前社会统筹的适度范围。为了确定适度的社会化程度,必须首先明确四统一的基本意义。当然,四统一有利于社会劳动者的流动,因而有利于劳动力资源的优化配置。从这个意义上说,社会化程度当然是越大越好,直到全国的四统一。然而,从另一个方面来看,部分积累的基金模式,规定了其有一定的自助性质。如果说,在同一个企业中从在职职工的现收来支持该企业已退休职工养老金的现付,是完全能被职工与企业所理解的。对各个不同的企业来说,在职职工与已退休者之间的比例是不相同的,甚至是很不相同的。要在不同企业之间形成自助与互助的关系,就不是那么容易了。而且,社会化程度越大,要求企业自觉缴费的难度也就越大。从这个意义上说,尤其是在改革的起步阶段,社会化程度的规模还是越小越好,至少是不宜过大的。这就产生了一个统筹范围的问题。

适度范围首先是由该范围内承受经济不平衡性和不稳定性的能力来决定的。经济的不平衡性中,首先是职工收入的不平衡。其次是退休人员与在职职工之间比例的不平衡性。如果四统一的范围太小,会因为上述两部分企业的分布不均,使一部分地区的基本社会养老保险的负担过重而难以起步,难以运行。又由于这些企业毕竟是在同一个城市或同一个地区中,在这个范围的自助和互助还是比较能够被企业职工和负责人所理解,所接受的。

上述的不平衡性,还会因为社会经济的不确定性和企业经营状况的不平衡性而显著地放大。因此,从概率理论的大数定理来看,四统一必须达到一定的规模,在达到这一规模时,上述的不平衡性就能够在相当程度上被消除了。

因此,我们认为当前社会统筹的适度范围,以地市一级为基本统筹单位为好。少数经济发达而区域又比较分散的地方在改革的起步阶段则可以考虑以县、区为基本统筹范围,并在条件许可时,及时地向地市的四统一过渡。

2.社会统筹范围的目标规模。我们认为,基本社会养老保险基金中期应当以实现省一级的四统一为目标;远期才能以全国范围的四统一为目标。在中期内,为了充分发挥地方政府的作用和积极性,不实行全国的统筹。同时由于我国各地区经济发展水平差异很大,也不可能形成全国统一的目标替代率,不具备全国四统一的条件。

只有当政府的社会养老保障职能能够充分发挥的时候,中央政府可能以转移支付的方式,用从经济发达地区收取的较多的中央税收来援助经济后进地区的基本社会保险事业,在此同时也就实现了全国的四统一。总之,在一定时期内,基本养老保险制度上的一定差异,在改革过程中是必要的,它不仅不具有明显的消极作用,而且具有富裕地区承担费用,经济后进地区少负担费用的累进性质。承认这一现实,并允许它存在一个较长的时期是可以的。

3.统筹范围过渡的条件。基本养老保险应当尽早地达到地市一级的社会化水平。但我们同时也认为,四统一的范围从地市上升为省一级水平,虽然有着一定的积极方面,但是,这个升级仍然不宜过早、过快。因为“欲速则不达”。在改革的逐步深化的阶段,省级统筹的过早形成会产生以下主要的消极影响。(1)不利于激励企业缴纳社会基本养老基金。并因而容易发生基金不足的问题。统筹范围扩大到与企业完全没有利益关系的大范围,对于那些应当提供调配基金的企业,就更不容易自愿缴纳,与此同时,应当得到调配基金的企业所应当得到的部分也就更难有着落。这在改革起步阶段是最需要避免发生的。(2)如果通过上升到省一级的四统一而能够在一个省内有利于实现社会公平,具体地说,有利于经济不发达地区得到经济发达地区调配基金的支援,那么还有加快升级步伐的理由。然而,我们发现,可能有不少的情况是经济后进地区的社会基本养老保险基金向经济发达地区调动。因为,经济发展水平的高低与在职职工、退休人员比例的高低之间并没有什么必然的联系。如果以人均工资水平来表示经济的发展水平,那么,人均工资水平最高的地区,却可能因为退休人员与在职职工的比例明显高于平均水平,而成了应得到调剂的地区;而人均工资水平大大低于平均数地区,却可能因为退休人员与在职职工的比例大大低于平均数,反而成了应调出基金的地区。这就是所谓的“抽瘦补肥”了。而且,在越是大的区域范围中,越是容易出现工资水平和退休人员与在职职工人数比例之间不一致的情况,就越有可能发生“抽瘦补肥”。(3)会产生过度积累,并使基金在通货膨胀中遭受损失。现行的省级统筹办法多了一级管理层,当然要增加一些管理费用。在目前管理费用由基金中提取时,也就要提高企业缴费的比例。在地市一级不能不保持一定的准备金时,省一级也要保持一定的准备金,这必然要提高部分积累的水平,进而必须再一次提高企业缴费的比例。由于历史的欠帐,在改革的起步阶段过高的提取比例,已经造成或将要造成收取基金的高成本,因此,对任何可增加可不增加的费用都要尽可能地减少。而在省一级的准备金部分,不仅容易被挪用,而且,即便没有被挪用,也容易在通货膨胀的过程中遭受到不必要的损失。因此,向省一级的统筹过渡的过急做法,只会造成更难以起步、更难以进入规范运行的不良结果。

我们认为向省级过渡的基本条件是:(1)基金筹集的困难时期已经过去,地方政府和有关部门的积极性已被充分调动,基金的运作已经比较成熟,进入了规范运行的阶段,激励缴费已经不是社会养老保险工作的主要困难。(2)在一个省的范围内,各个地区的经济发展水平已经比较接近,至少,已经不再会出现严重的“抽瘦补肥”的不公平现象。而且,在该范围内有着相同的恩格尔系数;因此,有着事实上应该相同的目标替代率。(3)管理水平已经大大提高,计算机已经在省内联网运行,使实行省级统筹的同时,不再需要二级准备金,只需要省这一级作为主要的准备金,并通过事先确定全省基金调节的规则,作出空运行测算,其结果无误后才具备了向省级四统一过渡的条件。

上述的讨论,仅仅是就目前尚处于地市统筹,还没有实施全省四统一的地区的。对于已经实行了全省四统一的省份,我们并不主张其退回到地、市统筹去。已经实行省级四统一的省份并不多,有几个先行者积累起全省四统一的经验来是有益的。重要的是这些省份需要在省一级建立起缓冲准备金,以应付某些地、市基金在运行过程中发生严重的不均衡情况时的暂时调剂。省级基金也应当是在现收现付基础上的部分积累式基金。在改革的起步阶段,如果各地市有了一定的准备金,那么,省级准备金有以全省支付能力的3—10个月是恰当的。其基金的形成要尽可能避免发生“抽瘦补肥”的情况。

第二部分:养老保险基金的模式

一、我国养老保险基金模式的选择

目前,国际上养老保险基金筹集模式有多种,概括起来,普遍采用的有三种模式:现收现付式、完全积累式、部分积累式。我国具体应采取什么样的养老保险基金模式,必须结合我国的国情、国力以及我国长期以来养老保险传统体制与当今市场经济的啮合程度进行通盘的考虑。

1.现收现付模式在我国不可行。这首先是因为我国的经济,不论是宏观还是微观,其稳定性不足,加上我国是一个自然灾害频繁的国家,这些都会导致养老基金收付和运营中的不稳定。更重要的是我国退休人员已经呈现出每年明显递增的趋势。如果采用现收现付的基金模式,不仅每年会有征集比例的频繁变动,并呈逐年递增态势。在企业负担已经不堪重负的情况下,给企业经营带来巨大的负担,十分不利于改革的深化和提高基金征集工作效率。

2.完全积累模式在我国不可行。首先,我国正处于高速增长时期,在较长时期内通货膨胀问题在所难免,因此,完全积累式所积累的货币基金在一定程度上必将受货币贬值的影响。而职工的工资水平和消费水平又在迅速上升,原来工资水平所提供的积累,难以与退休时职工的货币购买力指数相适应。其次,要在我国数千万已退休职工事实并无积累基金可供支付的条件下实行完全积累方式就要求有很高的征集率,不可避免地要加大企业成本。再次,完全积累方式几乎不具备社会保险所要求的社会互济功能,因而难以保证所有的人都能在一生中顺利地积累足够的养老费用,总有一部分人成为完全积累基金模式下的失败者,最终还是要社会来负担。对长期实行计划经济、职工的风险意识与自我保障意识十分薄弱的我国更是如此。

3.部分积累式是我国养老保险基金模式的当然选择。既然以上两种基金模式都在我国没有可行性,那么,可行的只能是部分积累的基金模式了。事实上,这种模式既适用于实行统筹式的国营和大集体所有制单位从现收现付式转变为部分积累式,也适应于非全民所有制单位从完全积累式转变为部分积累式。从部分积累式自身机制看,第一,它兼顾了完全积累式与现收现付式的优点,统筹费率可以在一个较长时期内保持不变,只在期末才作调整;第二,统筹费率介于两种基金模式之间,易于被企业接受;第三,积累金不是太多,投资增值工作量不大,受货币贬值影响较小。早在1964年,部分积累式在国际社会保险专家会议上倍受推崇,已为许多国家所采用。国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革》把这种模式作为实施办法推行,事实上就是基于中国的实际情况,对部分积累基金模式权威性的认可。

我国社会统筹与个人帐户相结合的部分积累式办法已在全国普遍推行,从实践经验看,实行社会统筹与个人帐户相结合基础上的部分积累式,已经显示了其优越性:一是有利于逐步建立覆盖全社会的养老保险制度;二是有利于增加职工个人的参与和社会保险意识,加大了足额缴费的激励和监督机制;三是有利于深化企业劳动工资制度改革和退休待遇的改革;四是有利于中央政府的宏观调控;建立全国统一的养老保险制度。

二、部分积累式基金积累率的量化

部分积累式的养老基金分为三部分:一部分为现收现付基金;一部分为调剂基金;另一部分为积累基金。现收现付基金保持基本收支平衡,具有高度的流动性;调剂基金用于在不同企业、不同地区之间暂时经济困难的调剂;积累基金既可能用于同代人或两代人之间时间上的调剂,也可能用于应付难以预计的社会风险、政策风险、自然风险与经济风险,用于弥补养老保险制度本身的制度缺陷与技术缺陷。在本报告中,把积累基金占整个基金的比重,称之为部分积累式养老保险基金的积累率。在部分积累式养老保险基金模式中,积累率的合理确定与相对稳定,是关系到养老保险制度是否稳定的一个关键性因素。

1.部分积累式积累基金的支付与积累率。过高的积累率,超出一定范围,会走向完全积累,不仅影响企业生产,而且还会影响国民经济的分配与再分配;积累率太低,事实上成了现收现付,从而不得不频繁地调整征缴比例,不仅加大工作难度,而且还会引起企业和职工的不满。

在我国实行现收现付平衡基础上的部分积累式所形成的积累基金,是用于特殊情况下保证养老金支付的储备资金,从数量方面反映养老保险基金应付意外特殊情况下支付养老费用能力的大小。确定适度积累率总的指导思想,一是要考虑企业和个人的承受能力;二是有足够的财力履行积累基金的功能;三是要保持养老保险费上缴比例的相对稳定。

2.部分积累式基金积累量的确定。部分积累式基金中积累资金是各年度养老保险基金收入总额和支出总额之差形成的。这个差为正值时,形成滚存结余基金;这个差为负值时,滚存结余基金减少。历年滚存结余总额与本期费用支付总额的比值,形成一定时点上的积累系数。

(1)积累基金的衡量:绝对量与支付能力。部分积累模式中,养老基金中的积累部分最一般的衡量方式就是以基金的绝对值表示。这种表达方式的优点是十分直观、明了。它的缺点是并不能从积累额的绝对量来把握积累基金的实际保障能力。为了从保障功能上把握部分积累式基金中的积累量,可以用支付能力作为积累量的衡量尺度。

积累额的支付能力即是养老金的积累总额实际上能支付几个月的退休费。它可用以下公式表示(单位为月):

积累额的支付能力=积累额的绝对金额÷平均每月支付的退休金额

以积累额的支付月数来表达积累额的保障能力,不同的养老保险基金的积累额就有了比较的可能。积累额的支付能力越大,其基金的保障能力越强。

(2)积累量的下限。这就是基金运行中最基本的准备金。

基本准备金,按其基本需求由以下六个部分组成:①企业和个人缴纳应缴基金的时间与退休人员养老金发放的时间之间存在着一定的时间差,并由此可能产生的稳定基金支付的需要。这个时间差平均最大应该是半个月,因此,这部分所需要的积累额也就应相当于半个月的支付能力。②为预防部分企业不具备缴纳基金能力时,保证退休人员的养老金适时发放的需要。当前进入基金的主体是国有与大集体企业。预算内国有企业经济效益的滑坡,影响了养老基金的收缴,1992年全国平均收缴率为98%,1993年下降到86%,少数省不足80%,近两年收缴率仍呈下降趋势,目前有些地区收缴率甚至不足50%。因此,为保证弥补欠缴养老金的需要,我们将实缴率设定在平均80%左右的水平,积累额要维系约2.5个月的支付能力。③职工跨统筹范围迁移时,基本养老保险个人帐户累计本利金额中应当被转移部分的需要。这种转移,随着全国统一的劳动力市场的形成,将会越来越多。当这种转移支付发生时,我们假定跨统筹范围转移的职工中,欠发达地区净调出职工人数为职工总人数的1%;转移者平均缴费10年;而个人缴费占总缴费不到10%,按此计算,该项支付所需要的积累基金应为1个月的支付能力。④在岗职工和退休职工提前死亡时,其个人帐户储存结余额一次性发还给其受益人或法定继承人支付时的需要。根据经验生命表,假定这部分死亡职工占职工总数的1%,平均缴费30年;其中个人缴费占10%;在岗职工和未领取完个人缴费部分即死亡的退休职工占已退休职工的20%;个人帐户上平均未领完的养老金为20个月,依此估算,这部分所需的支付能力为半个月。⑤为预防社会养老保险基金在确定征集和计发办法时,因种种误差以及基金制度本身可能存在的技术性缺陷而导致的不敷支付情况的需要。我们设定这类支付的需要占1个月的支付能力。⑥非正常与非理性支付的需要。非正常支付包括基金被挪用和基金贬值造成的损失。基金被挪用是一个普遍性的现象,在我国,许多地方政府和主管部门动用养老基金搞生产投资、基本建设投资或是财政挪用逾期不还的现象已司空见惯,全国统筹基金总额大约10%被挪用。在地方政府行为短期化、经济分散化、利益多元化的格局下,这种现象难以矫正,因此,需有1个月的积累基金用于被挪用的非正常支付(这是不得已而为之的客观事实)。此外,养老基金保值增值渠道单一,为了弥补基金贬值造成的损失,应付养老金费用正常支出的需要,有必要增加约半个月的基本准备金。

以上六种支付的需要所构成的基本准备金,也即积累部分的下限为6个月的支付能力。

3.积累量的上限。就是在基本准备金之外,增加补充准备金而又不至于使基金模式转向完全积累模式。当然,补充准备金不同于基本准备金,它是一个富有弹性的概念,但我们仍然有必要把它的范围作一个界定。补充准备金的功能为以下几项:

(1)准备为随着社会经济的进步而适时适量提高退休职工待遇水平的需要。我们引用劳动部1992—2050年对全国城镇职工养老保险金及退休职工人数预测作出说明:

养老金总额1995年至2000年年平均增长量为2189660.4万元,每个月平均支付养老金为1248712万元,为满足离退休职工工资增长每年需增加约1.75个月的支付能力。若设定五年为一个调整期,需要8.75个月的补充准备金。

(2)准备为随着退休人员数量的增长而增加支付的需要。由上表可知1995年至2000年,退休人数由2955万人增加到3654万人,增加699万人,年均增长139.8万人;人均养老金由1995年的3399元上升到2000年的5745元,年均养老金为3792元;为应付退休人数的增加,每年平均需增加养老金530121.6万元,每年需增加0.4245个月的支付能力。五年为一个调整期,需增加2.12个月的补充准备金。

我们这里要说明的是,如果我们考虑退休人员一生中的社会平均工资的增长,就意味着要考虑整个缴费和发放退休金全过程的物价上涨、社会进步诸因素,那就是完全积累模式了。这将超越我国企业可能的承受能力。同样的理由,我们也没有能力把我国老龄化的全部负荷纵向分担,作为积累部分的依据。不过,如果我们考虑纵向平衡的时间太短,其结果每二、三年就得调整一次征集比例,又太接近现收现付模式。所以,本报告以五年为预测积累量的基本依据。这也正好与我国国民经济五年计划相吻合。

(3)考虑到基本金本身也不得不随着物价上涨与社会经济发展等因素的影响作适当的调整,因此,补充准备金的总量应有以上两项之和的10.87个月的支付能力,调整为一年。

因此,我们在把基本准备金定为具有6个月支付能力的同时,把补充准备金定为具有一年的支付能力,那么,部分积累模式在我国的具体情况下,积累的下限为6个月,上限为18个月。

三、部分积累式基金积累率的控制

当部分积累式基金积累量低于下限6个月时,应采取措施加大积累率。一要加大企业缴费比例,在缴费比例极限以内,可通过扩大统筹覆盖面,提高收缴率与扩大收缴额,提高投资收益率,逐步提高退休年龄,积极主动占领企业补充养老保险市场,增加积累率;二要依靠财政支柱。企业单方提高比例解决不了的实际问题,必须与财政共同负担。

当部分积累式基金积累量高于上限18个月时,应逐步降低积累率,但不能停止减缓积累率,可以采取适当降低对企业和个人收缴统筹费率,减少企业养老保险费用和负担;作为支柱的财政可以不出资养老保险,暂时不承担责任,减轻财政负担。

部分积累式基金积累部分的上下限已定后,在转换为计算征集比例时,还要确定积累时间。全国养老基金积累截止1994年底滚存结余达300亿元,全国平均积累率3%,通过年积累额可以确定积累时间。假设以1994年全国退休费支出1218.9亿为目标,要达到6个月这一积累幅度下限的目标,按每年积累额约37.5亿算,积累时间约33年。显然,这样的积累时间太长久,不能真正起到部分积累基金的作用。因此,必须加大积累率。但应该适量,考虑到目前经济承受能力,年积累率应控制在5%~7%左右。

因此,各地可根据实际情况,首先确定目标积累额,再确定本地区达到目标积累总额所需的时间。时间选择要适中合理,与当地企业发展水平适应。积累时间过长不行,主要是积累金额随时间的推移会发生贬值,导致购买力下降;积累时间过短势必是高比例征集,企业承受不了,与中国国情不符。这个时间一旦确定,恰当的征集比例就不难计算出来了。

第三部分:社会统筹与个人帐户相结合

一、社会统筹与个人帐户相结合的概念

社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度是国家通过立法,采用强制手段,收缴用工单位和劳动者的基本养老保险基金。其中一部分基金实行社会统筹,通过社会再分配手段用于调剂;另一部分基金记入个人帐户,作为劳动者计发退休养老金或享受继承权的依据。

在社会统筹与个人帐户相结合的社会基本养老保险制度下,社会基本养老保险基金的来源是国家、企业和个人。企业及个人缴纳的社会基本养老保险费都要全部作为社会基本养老保险基金,实行统一管理、统一支付、统一调剂使用,这样可以充分发挥社会统筹的调剂功能。通过社会统筹调剂,一方面可以解决同一时期不同地区、不同企业、不同职工之间的经济社会发展、人口年龄结构及工资收入水平的差异,保障退休职工的基本生活,达到退休职工国民收入的公平合理的再分配的目的;另一方面,采用现收现付、部分积累的基金模式,还可以实现“后浪推前浪”式的再分配,达到以新养老,循环调剂的目的。

引入个人帐户的目的是体现参保者的权利与义务相对应,公平与效率相结合,树立参保人自我保障的意识,强调参保人缴费的义务与责任。个人帐户储存余额作为参保者退休后社会基本养老保险金的计发依据,以强化社会基本养老保险费征缴的激励机制。对于需要出国定居的参保者可拥有对个人帐户中个人缴纳部分的储存余额的清偿权。如果参保者在未领取或未领取完个人帐户储存额之前死亡,其指定继承人或法定继承人可拥有其个人帐户中个人缴纳部分的储存余额的继承权。因此个人帐户亦作为具有清偿权或继承权时的清偿或继承依据。

个人帐户中个人缴纳的部分属于职工个人,这是从个人帐户储存额的价值上讲的。社会基本养老保险制度的建立是国家为了保障退休职工的基本生活,从稳定社会的需要出发通过立法而制定的,因此,对个人帐户中的储存额,国家通过立法限制了其使用时间和使用方向等,不能由职工个人随意使用。在参保者不拥有清偿权或继承权的情况下,它是社会基本养老保险基金的一部分,实行统一管理、统一支付、统一调剂使用。

除拥有清偿权或继承权情况外,个人帐户储存额仅作为社会基本养老保险金的计发依据。除了个人缴纳的社会基本养老保险费全部记入个人帐户外,企业缴纳的社会基本养老保险费亦按一定比例划转记入个人帐户,划转记入的比例是在假设平均缴费年限、养老基金保值率与社会平均工资增长率相同和平均余命等情况下,确保预期的平均目标替代率的前提下推算出来的。因此,不能认为企业缴纳的社会基本养老保险费中划转记入个人帐户的部分是体现个人帐户,剩余部分是体现社会统筹。更不能认为企业缴纳的社会基本养老保险费中划转记入个人帐户的部分是用于本人,其余部分是用于别人。

二、部分积累模式和社会统筹与个人帐户相结合之间的关系

1.部分积累的基金模式与个人帐户。我国记入个人帐户的储存额,既不是完全空帐,又不是完全实帐,这是部分积累基金模式所决定的。既然确定了我国的基金模式为部分积累式,那么反映在个人帐户上的只能是部分实帐,因此,个人帐户具有部分实帐是合理的。

在个人帐户中实帐部分的多少,是与养老保险的基金模式相关。记入个人帐户储存金额如果完全没有,在个人帐户上成为空帐,在基金运营中不存在积累,在养老保险基金模式上则表现为现收现付。记入个人帐户储存金额如果完全是实帐,在基金的运营中则有相当多的积累,在养老保险基金模式上则成为完全积累。

社会统筹与个人帐户相结合的个人帐户储存额仅仅是作为参保者退休后的基本养老保险金的计发依据和具有清偿权或继承权时的清偿或继承依据,因此,具有多大的实帐,不是这种条件下个人帐户的本质要求。

2.部分积累式基金模式条件下实帐程度的确定。根据实帐程度与部分积累幅度相吻合的原则,可以从本报告上一节关于部分积累基金幅度的分析,转换为个人帐户实帐率合理范围的分析。实帐率是指积累基金总额与记入个人帐户总储存额的比值。实帐率或称实帐程度与记入个人帐户总储存额之间有内在的联系,由于积累率的合理范围是6至18个月的支付能力,因此合理的实帐率区间可以通过以下计算公式得出:

实帐率的下限=[养老金月平均支付额×6(个月)]÷记入个人帐户总额×100%

实帐率的上限=[养老金月平均支付额×18(个月)]÷记入个人帐户总额×100%

只要实帐在此区间范围内,这样的部分空帐是完全合理的,在这个范围内基金的运行也是安全的。这就为实际工作者提供了一个可操作方法和基金积累限度,在保证基金安全运行的前提下,最大限度减轻企业、职工和国家财政的负担,克服以往基金运行的盲目性。

三、基本养老待遇给付方式的选择

社会基本养老保险金的给付方式十分复杂,各国情况很不一样。国际上待遇给付方式一般有与退休时的工资水平相关联(即待遇确定型)和与个人帐户储存额相关联(即缴费确定型)两种模式以及将它们两者相结合的模式。

前已述及,我国社会基本养老保险制度实行社会统筹与个人帐户相结合。为了体现社会统筹与个人帐户相结合的特点,养老保险金的计发办法应该是待遇确定型和缴费确定型相结合,并且是待遇确定型为主,缴费确定型为辅。为了保证社会基本养老金的待遇水平是待遇确定型为主,一方面,本课题设计的计发办法是结构式的,即社会基本养老保险金由两块组成,一块是根据退休时职工个人帐户储存额为依据计发(详见本刊第3期本课题的第四部分)。另一方面,在职工退休之前,本课题将“养老基金保值率”定为当地上两年度社会平均工资增长率的平均值,这样能较好地保证预期的社会平均目标替代率的实现。为了体现社会基本养老保险金的待遇水平是缴费确定型为辅,为每个职工建立一个个人帐户,将个人缴纳的社会基本养老保险费的全部及企业缴纳的社会基本养老保险费的一部分划转记入个人帐户,并按“养老基金保值率”计息,最后以个人帐户储存额作为职工社会基本养老保险金的计发依据。

目前,我国正处在转轨阶段,基本养老保险待遇给付方式的选择必须突破原计划体制的弊端,打破大锅饭的思想,在极大刺激职工缴费的前提下,既要体现公平,又要体现效率,单方体现效率势必会忽视公平。因此,要兼顾公平与效率,按照权利与义务对等的原则选择基本养老保险待遇的给付方式。同时也应看到,目前“企业、个人相结合的资金来源模式”必然向“国家、企业、个人相结合的资金来源模式”转换,因此所选取的给付方式应能较好地适应这种过渡。

四、个人帐户中“养老基金保值率”的确定

现已出台的方案中,“养老基金保值率”往往并不确定,这就影响了个人帐户激励功能的发挥。所以,我们主张提高个人帐户的透明度,明确养老基金保值率是十分重要的。可供考虑的保值率,可以用银行利率、物价上涨率、工资增长率或它们之间的某种关系来确定。我们认为:基本养老保险个人帐户的“养老基金保值率”,在职工退休之前,确定为与工资增长率相关联;在职工退休之后,确定为同期银行居民定期存款利率。具体说在职工退休之前,应将“养老基金保值率”定为当地上两年度社会平均工资增长率的平均值。如果当地上两年度社会平均工资增长率的平均值低于同期银行居民定期存款利率(含保值率),则以同期银行居民定期存款利率作为“养老基金保值率”。这样确定的理由如下:

第一,企业和职工缴纳的养老保险费是逐月按职工缴费工资基数的一定比例记入个人帐户,包括按职工缴费工资基数的一定比例从企业缴费中划转记入的一部分,这两部分的合计比例是在假设个人帐户储存额按社会平均工资增长率计息的前提下,为实现预期的社会平均目标替代率而测算出来的。因此,为保证退休职工的实际替代率接近预期目标替代率,在职工退休之前,就应该将当地社会平均工资增长率作为“养老基金保值率”。

第二,在职工退休之前,将当地社会平均工资增长率作为“养老基金保值率”,使得缴费性养老金不仅与个人帐户储存额相关联,本质上它也是与职工退休时的工资水平相关联(因为实际替代率接近预期目标替代率)。

第三,我国现阶段处在经济高速发展时期,较长时期内社会平均工资增长率将高于银行居民定期存款利率,在职工退休之前,以社会平均工资增长率作为保值率,其激励缴费的功能可以达到最强。

第四,鉴于国家机关、事业单位的职工工资两年调整一次,企业职工工资增长中难免会存在攀比性。因此,将“养老基金保值率”定为与统筹范围相同的行政区内两年度社会平均工资增长率的平均值,这样不仅能同国家机关、事业单位职工的工资增长相协调,还能有效地消除不平稳的工资增长情况的影响。

第五,如果社会平均工资增长率远高于银行居民定期存款利率及养老基金运营收益率时,在职工退休之前,以社会平均工资增长率作为“养老基金保值率”计息,有人担心到时很难兑现?由于采取部分积累基金模式,社会平均工资的增长,不仅养老金的发放水平要提高,而且职工缴费工资基数也在增大,因此,按缴费工资基数一定比例征收的养老保险费也在增长。只有按社会平均工资增长率计息,才能保证退休职工的退休金水平不降低,至于收支缺口理应由社会统筹或国家财政予以补足。从另一方面来看,在职工退休之前,如果将“养老基金保值率”定得低于社会平均工资增长率,则退休职工的实际替代率将要低于预期的目标替代率,退休职工的养老金的发放水平将降低,导致购买力下降,职工不能接受。

第六,保值率与支付能力。提前死亡职工个人缴纳部分的继承,出国定居职工个人缴纳部分的清偿及职工调出本地区时的个人帐户的转移,由于在职工退休之前个人帐户是以高于养老基金实际运营收益率计息空帐运转,到时是否具有支付能力,我们可以从反面考虑,如果这些人不提前死亡、不出国定居或不调出本地区,正常退休后要领取养老金,而且领取养老金的年金现值远远高于一次支付的金额,只不过是在领取时间上先后,是年金领取,还是一次支付的问题。

第七,职工退休之后,基本养老保险个人帐户的“养老基金保值率”应确定为同期居民定期存款利率。这是因为:第一,职工退休后基本养老保险金的计发是与职工退休时的个人帐户储存额有关,与职工退休之后的个人帐户储存额的变化无关。对于寿命长,个人帐户储存额不够支付的退休职工的养老金缺口由社会统筹调剂解决。因此,为了保证职工退休时实际替代率接近预期目标替代率,只需在职工退休前,个人帐户储存额按社会平均工资增长率计息。职工退休后,个人帐户储存额没有必要按社会平均工资增长率计息。第二,职工退休之后,基本养老保险金的待遇水平也要分享社会进步、工资增长的成果,但这种分享是通过养老金的定期调整机制来实现的。基本养老保险金的定期调整所需资金是由社会统筹调剂解决,而不是通过个人帐户储存额按社会平均工资增长率计息的办法来实现的。因此,职工退休后,个人帐户储存额没有必要再按社会平均工资增长率计息。第三,职工退休后,个人帐户储存额的计息比例仅影响具有清偿权或继承权时的清偿或继承余额。由于职工退休金已通过退休金的定期调整机制分享了社会进步、工资增长的成果,因此,清偿或继承的余额只能按实际的同期银行居民定期存款利率计息。不应再按社会平均工资增长率计息。

在职工退休前,以当地上两年度社会平均工资增长率的平均值作为“养老基金保值率”,对个人帐户储存额进行保值,可以确保退休职工的实际替代率与预期的目标替代率接近。(未完待续)

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基于社会统筹与个人账户相结合的养老保险基金体系研究_养老保险基金论文
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