略论民国时期的区级政权建设，本文主要内容关键词为：政权论文,区级论文,民国时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“区”的设置是民国时期地方政权建设的一项重大事件。在中国历史上，历代的地方 制度虽然多次变更，但县一级始终未动，成为最基层的地方政权。到了民国时期，开始 在县以下设置区、乡、镇、村等地方基层行政组织，其中以区的地位最为独特、重要。 作为一种非自然形成的、人为设置的行政单位，“区”的数目及所辖人口、面积屡有变 动，性质也在不断变化。本文试图通过论述民国时期区级政权的建设情况，探讨区级政 权以及民国乡村基层行政化过程的若干特点，以期对近代中国的国家与乡村社会的关系 有进一步的理解。
一
民国时期区级政权作为县以下、乡以上的一级政权组织，在中国的地方政权结构中占 有十分重要的地位，其间经历了从自治到行政、从基层政权组织到县级派出机构的变化 。其演变过程大约可分为区级组织产生时期、区级自治区域时期和区级行政区域三个阶 段。
第一阶段为1914—1927年，即区级组织产生时期。
传统中国的国家权力只达到县级，县以下则基本由地方士绅或宗族大户把持。但在晚 清社会大变革的背景之下，中国的地方行政结构也随之发生变化，县以下的行政区域划 分开始出现。1907年清政府公布《各省官制通则》，规定各省将县以下地方划分为若干 区，置区官一人，管理本区巡警事务。后又以城镇乡为县以下的地方基层行政组织，准 备实行地方自治。但未及实行，清政府即告灭亡。
“区”的正式设置是在辛亥革命后。为了使自己的统治更具“合法性”，袁世凯在废 除省、县自治的同时，于1914年12月公布了《地方自治试行条例》，规定在全国实行以 区为单位的小范围自治。每县下设4至6区，区设区董一人及自治员6至10人。自治人员 的产生是从各区选民中先选出数倍于定额之人，由县知事择而委任，任期均为2年。其 实他们几乎就是县政府所任命的官员而非选民推举出的代表。区自治事务主要是“本区 内卫生、慈善、教育、交通及农、工、商事项，但属于国家行政范围者，不在此限”。 (注：内政部年鉴编纂委员会编纂《内政年鉴》，商务印书馆1936年，第616页。)条例 公布后不久，袁世凯又担心区自治一旦实施，会有碍帝制推行，便颁行细则，把区自治 分成三个时期进行，藉以延缓自治的实施期限。但调查整理尚未着手，帝制已经覆亡。 虽然袁氏的自治条例和袁世凯一道成为历史陈迹，但区的设置却保留下来。这就是中国 “区”级组织设置的开始。
1921年，北洋政府改区自治为县与市乡自治，废除了区级建制。但因为当时国家实际 上处于一种分裂割据状态，许多省都是根据本省情况自行制定法规，故仍有“区”级设 置，其中以山西最为典型。1918年，阎锡山在山西推行区村体制，以街村为自治单位， 是为村制。又因为一县地域广阔，村长人数多至上百人，县府实施监督势难周密，于是 在县以下，街村以上设区为辅助机关，把区当作沟通县和街村之间联系的桥梁。每县按 地方形势及户口多寡、习惯便利，划为3至6区。每区设区长一人，由省长委任，直隶于 县，成立区公所，其主要职能是承受县的命令，督察所管区内村长，维持治安和税收。 而且山西还沿用清代的回避制度，本县人士不得于本县担任区长。后来浙江也仿效山西 ，颁布了《浙江省村制组织要则》，规定县下设区，区下设村、里。此时山西、浙江两 省所设置的“区”已不同于袁世凯时期的“自治区”，已经从自治转向行政，成为政府 派出在乡村中的一级行政机构，对广大乡村起着一种督察管理作用。因为阎锡山在山西 设计推行的这种区村体制十分注重对基层组织的控制，能够有效地将上级政府的政策决 定加以贯彻执行，即将官僚政治的影响扩展到县下区域，所以它对1928年后南京政府的 地方制度产生了很大影响，实为后来全国在县以下设区的开始。
第二阶段为1928—1934年，即区级自治区域时期。
南京国民政府建立后，即宣布遵照孙中山亲手制订的《建国大纲》和《地方自治开始 实行法》的规定，在全国推行地方自治。同时任命阎锡山为政府内政部长，以山西的区 村制度为蓝本，在全国建立乡村政权体制。1928年9月公布《县组织法》。该法规定中 国乡村实行县、区、村里、闾邻四级自治制，后修改为以乡镇代替村里，保甲代替闾邻 。县以下根据面积、地形、户口、交通、经济与民俗等六方面的情况划分为4至6区，区 的范围则从10到50乡镇不等。并于1929年颁布《区自治施行法》。按照《县组织法》和 《县组织实施法》规定的程序，各地分区完成后，即应该委任区长、组织区公所。此为 地方自治第一阶段的任务。
国民政府在《县组织法》中规定：区为县以下地方自治团体，并兼下级行政的辅助机 关。它由区民大会、区公所、调解委员会和监察委员会组成。区设区民大会，每年召开 一次，区民对于区公约和自治事项有创制、复决之权，对区长有选举、罢免之权。区的 行政机构为区公所。区公所设区长一人，管理区自治事务。区长应该民选产生，但在此 之前，得由各省民政厅就经训练、考试合格人选中委任。区长有违法失职时，县长得呈 请省政府罢免。当时，全国农村中的主要政治机构就是区公所，县政的所有举措都必须 通过区分所下达基层，地方上的各种事情也要经过区公所才能上报县政府。故各省均将 水利、卫生、教育、仓库、救济、工程、户口调查及乡村公所组织等事都划入区公所的 工作范围，真正体现了“区位于县与村里之间，以为政令民情沟通传递之机关”的重要 地位。(注：内政部第一期民政会议秘书处编《内政部第一期民政会议纪要》，沈云龙 主编《近代中国史料丛刊》三编第五十三辑，(台北)文海出版社，第90页。)
尽管南京国民政府积极推进地方自治建设，但从1928—1933年的情况看，进展却十分 缓慢，各地完成情况亦是参差不齐。以区的划分为例，到1933年底时，全国农村共划区 7576个，其中陕西、青海、热河、察哈尔和绥远等5省不足百数，而情况好的江浙等省 的区数都在500以上，且在1929年底就完成了区公所的组织任务。(注：《内政年鉴》， 第645至646页。)陕西省至1931年底才划定临潼等16县的自治区域，原计划到1933年3月 全省划区结束，可又因为大旱，此项工作复告停顿，所以直到1935年时，还仅有这16县 所划定的84个区。如此现状，距离国民党规定的到1935年地方自治实现、训政完成的目 标，不啻有万里之遥。究其原因，固然是由于中国政治经济发展的不平衡性，以及当时 国民政府的政令尚不能真正地通行于全国，但更主要的则是因为《县组织法》本身存在 着缺陷。“该法令忽视了一个客观事实，训练一个主要是文盲的民族学会自治，需要比 组织形式和程序更多的东西”，同时在中国这样一个地区情况千差万别的大国里推行政 策，苛求无差别的一致性也极不实际。(注：钱端升：《中国战时地方政府》，载钱端 升：《钱端升学术论著自选集》，北京师范学院出版社1991年版，第669页。)
第三阶段为1935—1949年，即区级行政区域时期。
1934年以后，国民政府看到全国各省的自治进程较为缓慢，同时中共领导下的工农武 装斗争蓬勃兴起，农村的治安形势日趋严重，遂考虑对现行的地方自治办法加以改进。 区的调整是其中极为重要的一部分，主要措施是取消区的自治职责，赋予其单一的行政 管理使命，进一步扩大与加强区的权力。此后，区作为县政府的派出统治机构，须完成 县政府的各项指派任务，警备治安与税赋征收是其中最重要的两项职能。
1934年2月，国民党中央政治会议第396次会议通过《改进地方自治原则》，在全国范 围内调整地方自治。规定除特例外，一律实行县及乡镇村二级自治，而各地现已设立之 区公所，可以“因其必要酌量保留或改组之，但均为辅佐县市政府之办事机关，不为地 方自治团体”。(注：《内政年鉴》，第962页。)这次调整的重要背景就是蒋介石于上 年在豫鄂皖等省进行的地方行政改革。蒋介石认为：中共之所以在这些地区兴起，原因 之一就是区乡镇各级均为自治机关，组织不健全，人选亦劣，致使政府的各项政令形同 虚文，故欲发展地方非“充实区之规模不为功”，遂于1933年2月在南昌行营颁行《各 县分区设署办法大纲》，通令豫鄂皖赣闽等“剿匪”省份执行。大纲将区公所改称“区 署”，以表明此为政府的行政机关，而非自治组织。区署增加人员与经费，发给薪饷， 明确职责，“所有区内关于管教养卫等县政工作，统秉承县长之命，负责执行”。(注 ：程方：《中国县政概论》，(长沙)商务印书馆1939年版，第59页。)同时实行保甲制 度。后来其它省也多有效法。
1935年1月，国民政府行政院根据南昌行营的办法，制定《县政府分区设署暂行通则》 ，正式在全国推行分区设署制度。抗战爆发后，国民党继续对地方行政进行调整。1939 年9月国民政府颁布《县各级组织纲要》，在增加县政府的权力以便于其推行地方自治 的同时，赋予区更多的行政使命。新县制将原来的县、区、乡镇三级改为县、乡镇二级 ，县之面积过大或有特殊情形者置区。区的划分以15至30乡镇为原则，区署位置要适中 或交通便利。区署设区长1人，指导员2至5人，分掌民政、财政、建设、教育、军事等 事项。区置警察所，由区长指挥，执行地方警察任务。还设有建设委员会，负责研究、 设计和咨询本区的建设事项。此时“区”的地位不再是政权的一个层级，而是作为县政 府的辅助机关，“代表县政府督导各乡镇办理各项行政及自治事务”，保证县府政令直 接贯彻到基层，从而大大加强了国民政府对地方基层的控制。(注：朱子爽：《新县制 述要》(重庆)中国文化服务社1940年版，第42页。)区的体制就此最终确定，直至1949 年国民党退出大陆。在这一时期内，中共领导下的地方政权体制亦与之基本相同。如19 41年11月就有《陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》之规定。即便是在新中国建立以 后，区政权体制仍然保留了相当长的一段时间。
二
民国时期区级政权的产生、发展是近代中国乡村基层政权体系形成的一个重要组成部 分，只有把它置于20世纪上半期中国社会的宏观背景之下，与社会、政治、经济、军事 等方面的具体历史变化相结合，我们才能形成关于民国区政权的真正历史认识。
第一，民国时期的区级政权缘起于清末以来地方自治理论的出现。
地方自治思想从西方传入后，在20世纪初的中国产生了极大影响，社会各阶层都将其 作为富强国家的唯一途径，连清政府也被迫承认“地方自治为立宪之根本”，在清末新 政中即开始筹备地方自治。孙中山更是把地方自治作为建设现代国家的基础，“中华民 国之建设，必当以人民为基础，而欲以人民为基础，必当先行分县自治”。(注：《内 政年鉴》，第645至646页，第244页。)他并且设计了实行地方自治的具体程序，即在国 民党的指导下，公民先学会县级范围内的自治形式和实践，完成一县的自治，然后推及 于省、全国，“以立民国万年有道之基”(注：《内政年鉴》，第645至646页，第255页 。)。
正是在这样的背景下，中国开始有了区级行政单位的设置。区的最早出现即以自治组 织形式面世。袁世凯担任中华民国大总统后，在废除省、县自治的同时，又代之以范围 更小的区自治，以表示顺应地方自治这一潮流。其后阎锡山又在山西推行区村体制，还 取得了比较良好的效果。南京国民政府亦于建立后公布《县组织法》、《区自治施行法 》等法律、法规，在广大乡村实行县、区、村里、闾邻四级自治制，其中区为第二级自 治组织，且在程序中将各县区级政权的设立作为地方自治第一阶段完成的标志，宣布在 全国推行地方自治制度。“自本世纪初以来，全国各地都承认有必要给人民选举代表进 行地方自治的权力。国民党掌权后，这种必要甚至成为了一种自我承担起来的责任。不 管是否在进行战争，该党的主要目标之一就是推行地方自治的方案”。(注：钱端升： 《中国战时地方政府》，载《钱端升学术论著自选集》，北京师范学院出版社1991年版 ，第663页。)在各地筹办地方自治的过程中，为了选拔和培养人才，特别是区一级自治 人才，南京政府又于全国各省设置了区长训练所、自治训练所等培训机构，专门培养区 级自治人才。所以在国民党各级基层政权中，以区级人员素质最高。尽管后来缓行自治 ，但这些人仍然掌握着乡村基层政权，为确保国民党政权对广大乡村地区统治发挥着重 要作用。
第二，区级政权的出现是国家权力扩张的要求与结果，它与清末新政以来启动的乡村 行政建设方向致。
自晚清社会变革以来，“一种观点占了绝对上风，这种观点认为：中国政治的新生有 赖于新型地方政府的形成。但这个设想如何才能实现呢?是将名流罗致在一个地方自治 的组织系统中使他们为国家的目的服务，还是建立一个能够延伸到乡村一级的更强有力 的官僚控制机制更符合中国的传统呢?(注：(美)费正清主编《剑桥中华民国史》第二部 ，上海人民出版社1992年，第364页。)”就历史而言，扩张国家权力至基层、建立乡村 行政官僚体系成为最终选择。区级政权角色所经历的从自治到行政的转变，即为明证。 它的出现既是国家权力扩张的要求，也是国家权力扩张的结果，它与自清末新政以来启 动的乡村行政建设方向相一致。
1900年的辛丑之变不仅使清王朝欠下巨额的赔款，也使其政权在人们心目中的合法性 地位受到质疑。为偿付赔款和证明“合法性”所采取的增加捐税、发展实业、调查户口 、兴办新式教育、建立警察等各种措施，都使得原已不堪负荷的财政近于崩溃，迫使国 家政权必须向过去一贯不涉足的乡村社会介入，增强对乡村经济资源的提取，并把介入 冠之以“地方自治”的名义展开。晚清与民国政权都是如此。此种以“地方自治”名义 进行的国家介入乡村社会的历程，亦是中国现代国家的建设过程。外国学者称之为“同 一硬币的两个铸面”(注：《剑桥中华民国史》第二部，第57页。)。这是因为当时中国 的现代国家政权建立在社会资源严重短缺和组织水平极其低下的基础上，尚不具有西欧 近代国家形成时的社会条件。而强敌所带来的外在压力与自身的现代化冲动，都促使着 国家权力向乡村社会进行扩张，尽可能地加大对乡村资源的汲取力度，进行现代国家建 设。故在社会条件尚未具备的情况下，为了确保中央政权对乡村资源最大限度的抽取， 国民政府开始强化地方基层政权。于是，区级组织遂由自治改为行政，区公所作为县政 府的派出机构，被赋予了较大的权威，以完成各项任务，其中“最繁重的工作，莫如派 款”。(注：行政院农村复兴委员会编《河南省农村调查》，商务印书馆1934年版，第7 2页。)同时，县政府的许多职能及权威均通过区分所得到发挥与体现。在国民党政权的 努力下，中国县以下的基层政权组织日渐完善与严密，其行政能力也在逐步增强。从其 后的八年抗战来看，国家动员前所未有的巨大的物力与人力，即充分显示了国民政府对 乡村资源的提取能力，也与国家权力在乡村社会的扩张是分不开的。
第三，区级政权的地位经历了从自治到行政的转换，最终确定为县级分支机构，职能 是协助县政府进行统治。在国家权力向乡村扩展的过程中，区级政权的建设是非常重要 的一个环节。但它的地位几经变化反复，从自治到行政，最终确定为县级分支机构，协 助县政府进行统治，不作为一级政区，没有独立的法人资格。
清末民初时，许多人都批评中国的县级单位面积过于庞大，而治理却极简略。如胡汉 民曾言：“我们中国的一县，可抵人家一国，人家一国有一国的规模，而我们一县却只 靠极简单的县治机关去办理一切，那知这就是一切毛病的根源!”(注：《内政部第一期 民政会议纪要》，第319页。)所以随着国家权力的扩张以及县政事务的繁多，对县下区 域进行划分以便于治理势属必然。“区”最早出现时是一种巡警管理区域的划分，后来 袁世凯将这种统括数个乡镇的非自然区划确定为自治组织，每个县有4至6个区。尽管区 的名义是自治机构，而实际上各区的自治人员都是县政府任命的官员而非社区选举出的 代表。“作为基本行政单位的区，与任何自然形成的县属单位相比，都显得过大。这里 的弦外之音十分清楚：县以下的自治单位与其说是地方社区的政治组织，不如说是一种 更便于官府监督的机构”。(注：《剑桥中华民国史》第二部，第373页。)到了阎锡山 在山西建立区村体制时，区已经不再是自治组织，而是上级的佐治机构，督察管理下级 自治组织。
南京国民政府建立后，仍然将区确定为一级自治单位。而且为了确保区级自治的实现 ，国民政府还对区长资格作严格限定，并设立区长训练所、自治训练所等机构以培养人 才。数年之后，南京政府发现一方面地方自治进展缓慢，而同时治安形势却在不断恶化 。地方当局也要求强化对乡村基层的控制，于是区的地位又发生变化，从1935年后重新 成为行政机构，地方内政管理只是它的部分职责，作为较低层的行政部门还要向位于其 上的县政府负责。到了1939年《县各级组织纲要》颁行之后，区的自治职责被完全取消 ，只有单一的行政管理使命，区的权力进一步扩大与加强。此后，区只是县政府的派出 统治机构，不再作为一级行政建制，警备治安与税收是其最重要的职能。国民党推行分 区设署的目的就是为了从基层加强对社会的控制与统治，“区公署等于县政府的支部， 直接深入民间指挥民众的机关”(注：军事委员会委员长行营编《军事委员会委员长行 营政治工作报告》，沈云龙主编《近代中国史料丛刊》三编第五十三辑，(台北)文海出 版社，第14页。)。
虽然素有民主理念的美国学者认为这种做法是“背离了孙的地方自治观念而趋向一种 更加严格的官僚政治控制制度”(注：《剑桥中华民国史》第二部，第377页。)。但从 中国社会的实情出发，作为非自然形成的区域，区级机构更适宜承担行政管理职能。法 学家金鸣盛就主张从社会实际出发，废除区建制，将其自治职责交由乡镇承担，区长辅 佐县政府对地方进行统治，“区长并非一区的代表，乃是县长对于该区的代表”(注： 金鸣盛：《县市自治组织问题》，《东方杂志》第31卷第8号。)。区的职能转换后，国 民政府对地方基层的控制大大加强，在一定程度上有利于地方秩序的稳定和社会经济的 发展振兴，对抗战时期的社会动员更是贡献巨大。
第四，南京国民政府的区级政权建设带来了传统绅权的变化，促使一个新乡绅阶层的 形成，并进而出现绅权与基层政权合二为一的趋势。
长期以来，中国的乡村始终为传统的绅权所控制，乡绅阶层的主体是从国家那里获得 功名的地方知识精英。晚清时期又出现了以团练为权力基础的土豪劣绅势力。此后，直 到北伐战争前，基本上是土豪劣绅与传统士绅控制着中国的广大乡村地区。但随着南京 国民政府在全国各地推行区级政权建设，中国的乡村中逐渐形成了一个新的社会权力阶 层——新乡绅阶层，并且出现了绅权与基层政权合二为一的趋势。
鉴于自晚清以来一直控制着广大乡村地区的土豪劣绅是中国最落后的保守势力，所以 国民党为了实现自己建设现代国家的政治主张，从大革命时期就开始采取了反对豪绅的 政策。在国民党制定的各种有关地方自治的法令规章制度中，均明确宣布将土豪劣绅排 除在外。虽然国民党对于土豪劣绅之外的绅士阶层并不排斥，而且对于那些不反对国民 政府，且“在本县负有声望为民众所信任者”，还竭力延揽，在政治上予以推重，将其 纳入地方政权之中。(注：《内政年鉴》，第992页。)但在一片“打倒土豪劣绅”的口 号声中，这些传统绅士也难免受到冲击，他们或隐在乡间不问政事，或离开农村避入城 市。但国民革命只给长江以南地区的绅权带来比较大的冲击，而北方的广大乡村仍处于 传统势力控制之下。
南京政府成立后，力图培养出一个新式乡村精英阶层，来确保乡村基层政权组织对于 国民党政权的效忠以及国家政令的贯彻执行。至30年代中期，中国的乡村中已经形成了 一个新的乡绅阶层，它主要由国民党区乡级政权的行政人员构成，其特点是：掌控着农 村区、乡级基层政权，基本上都接受过新式教育，拥有一定数量的资产，在地方上具有 相当的声望，政治上认同国民党的“三民主义”意识形态，效忠并服务于国民党政权。 根据1936年出版的《内政年鉴》统计，各地所培养训练之区长为12116人，(注：《内政 年鉴》，第747至752页。)再加上大量已经接受过中、高等教育及党务人员、退职军官 等，其数量当不下数十万之多。
历史上的官与绅之间存在着明显界限，且有回避制度，身份不能兼具，而新乡绅阶层 却往往兼有官绅商学多重身份，呈现出一种绅权与政权合二为一的趋势。虽然国民党基 层政权的行政人员更替较为频繁，但因为不实行回避，所以担任职务者普遍为本地人士 ，即新乡绅。他们即使不直接掌握权力，也能够通过出任诸如中、小学校长、参议员、 商会会长等职务来掌握地方的社团与民意机关，形成一个权力集团，以乡绅这种民间身 份参与甚至左右地方政治，成为地方权力的真正控制者。在这个乡村新旧势力的更替过 程中，国民党政府一方面将土豪劣绅等乡村旧势力拒斥在外，另方面则努力培养起一个 对国民党政权更具向心力的新势力——新乡绅阶层。新乡绅阶层以其接受的新式教育为 文化资源、拥有的财产为经济资源、声望与地位为社会资源、国民党党籍和行政职务为 政治资源，认同和服务于国民党政权，在30年代逐渐发展成为中国乡村中最主要的力量 ，全方位控制着广大乡村地区。南京国民政府则依靠他们来统治乡村和抽取资源。
第五，在区级政权建设中，国家权力没能给地方反动保守势力以足够的控制和约束， 只是部分达成了建设的目标，进入20世纪以后，虽然政权屡有更迭，但抵抗外来侵略， 促进社会整合，建设现代民族国家，始终是各种话语形式下的不变真义。将国家权力竭 力深入乡村和实现乡村基层政权行政化、官僚化即为其中的重要组成部分，也一直是南 京国民政府在进行现代民族国家建设时的社会整合方向。而其间由于国家权力没能够对 地方反动保守势力施加足够的控制和约束，所以只是部分达成了乡村基层政权建设的目 标，即抽取乡村资源的经济能力显著增强，而控制乡村、改造乡村的政治目的未能完全 实现。
地方势力的武化和劣化始终是困扰近代中国的一个主要问题。它起源于晚清时期地方 团练的广泛兴起，由此传统农村的权力构成发生改变，武力强权逐渐取代了过去那种建 立在传统文化基础上的道义威权，士绅开始嬗变成豪绅。进入民国后，因匪患严重，薄 弱的警力不足以保障乡村安全，故无论是北洋政府还是南京政府，均颁布有《地方保卫 团条例》、《保卫团法》，允许地方成立保卫团等民间自卫性武装以维持地方治安，又 将之纳入地方自治的范畴，两者合并推行，所以区乡长通常兼任保卫团的区团长、乡团 长，权力极大。毫无疑问，这种民间武装的合法化存在是地方势力武化的前提，此后豪 绅才能够称霸乡里，成为地方权力的真正拥有者。而且很多民团构成复杂，其成员往往 与帮会、盗匪之间存在着千丝万缕的联系，也使得地方武装原本具有的社会秩序维护功 能在许多地区近于丧失。在这样的特定历史环境中，即便是国民政府精心培养出的新乡 绅阶层也逐渐趋于武化和劣化。
其根源主要在于：一方面，国民政府没有能力建立起一个全能、高效的乡村基层政权 ，以完全的官僚化来取代绅权对乡村的控制。“政府赖之于将自己的势力延伸到县署以 下乡村去的附属机构是一个脆弱的有缺陷的体系。它不足以构成一个坚强的基础，使政 府可以借之发挥更大的作用。”(注：(美)吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，江 苏人民出版社1988年版，第114页。)因此国家对农村的介入必须依赖乡绅阶层来实现。 虽然经过努力，国民党培养出新乡绅阶层作为乡村与国家之间的“桥梁”。但因为整个 社会没有发生质的变化，其赖之以生存的社会政治、经济基础也没有大的改变，故新乡 绅阶层的武化与劣化也就成为必然趋势。而且国民政府因对内、对外战争的需要，明知 其不可恃，也只能依靠他们来提取乡村资源。另一方面，因地方权势阶层提供和保证了 国民政府对于乡村资源的汲取，故国家政权给予其以乡村的支配权。民国时期，国家向 农民收取的田赋及田赋附加、摊派、杂捐等各种税赋都是通过地方基层政权或乡绅加以 征收。其中除田赋为正额外，其它均属苛索，尤其是摊派一项。民国以来，摊派已成为 搜括乡村财富的重要手段。河南农村中，区公所“当县府奉令派款时，便召集各区区长 ，按地域的大小、田亩的多寡，议定各区应派的额数。区长下乡后便召集保长，再按各 保的地亩派定额数，于是保长向农民去逐户摊派”。(注：《河南省农村调查》，第73 页。)就在满足国家政权对乡村需索的过程中，乡绅阶层自身也获得了权力与财富的回 报，从而进一步巩固权势，强化对乡村社会的支配。
这正如美国学者罗兹曼所评价的那样：“国民党在树立了中央政府的威信之后，就试 图将县衙这一级的地方行政集权于中央，并想在县以内建立起有效的区一级控制。但是 ，要在中央和地方之间再次确立平衡，此非国民党之能力所及，最后也只好与那些意在 保持现状的农村精英沆瀣一气。(注：(美)吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，江 苏人民出版社1988年版，第654页。)”
三
20世纪之前，尚处于传统状态的中国政治架构难以领导中国走上现代国家之路。此后 开始的现代化进程中，中国同时面临着高层与低层两个重建任务。民国时期的区级政权 建设过程其实就是中国营造社会低层现代政治架构的缩影，它体现出了国家与社会之间 的复杂关系。它既是“政府努力将其行政机构扩展”的过程，亦是国家力量在整个社会 中缓慢扩散的过程。(注：《剑桥中华民国史》第2部，第56页。)但在各种因素的制约 影响下，其目标并未顺利实现。
从世界范围来看，乡村基层政权建设大致有三种模式。即英美型地方自治模式；法德 日型行政官僚体系(科层制)模式和苏联的农业集体化政社合一模式。中国的乡村基层政 权建设受到前两者的很大影响，在理论上以英美模式为目标，而实践上却追随法德日等 国。即在地方自治理论的指导下，力图建立起中央控制的、合理化的行政化官僚体系。 目标与方法之间已经存在矛盾，但由于中国传统上即以国家为本位，所以后来整个乡村 基层政权建设都转向了官僚体系的建立。而且中国作为一个后发展的民族国家，非常缺 乏国家现代化所必须的各种政治、经济和社会资源。为了追赶，只能将西方国家分阶段 进行的“国家政权建设”与“民族形成”两项任务合并完成。所以只有将农村社会纳入 到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化所需要的经济和政治资 源，才能给中国的现代化发展提供必备的基础，现代化与农村动员紧密联系在一起。也 就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自 然转型，而是在走一条规划的社会变迁之路。这就要求首先是政府主导政治发展，进而 带动社会发展，在乡村建立行政体制也就成为相应的选择。
从社会治理的角度来看，乡村基层行政化就是一种控制型治理体制的建立。这是自上 而下的单向度的政治统治方式。就其权力关系而言，是一种科层体制。依据韦伯的理论 ，“科层制”最本质的意义在于“命令——服从”互动关系的确立。也就是说，科层体 制是以服从的持续存在为基本前提的。而“命令——服从”互动关系的建立是以对资源 的占有和支配为前提的。但因国民政府手中并没有足够的资源来确立这种“命令——服 从”关系，故不得已只能让之以利，放任多于约束，即为了换取支持而采取一种“盈利 型经纪体制”，“事实上，一方面是半官僚化、雇员增生、财政需求增大；而另一方面 ，上层政权却缺乏控制这些机构和人员贪污中饱的能力，这使国家政权的深入最终蜕化 为将盈利型经纪体制推进到社会最下层”(注：杜赞奇：《文化、权力与国家——1900 —1942年的华北农村》，江苏人民出版社1996年版，第226页。)。这也就是黄仁宇评价 的国民党“替中国创造了一个高层机构”，“不能也无力再去翻转低层”(注：黄仁宇 ：《从大历史的角度读蒋介石日记》，(台北)时报文化出版企业有限公司1994年版，第 215页。)。
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