论新一轮改革的突破口，本文主要内容关键词为：突破口论文,新一轮论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
当前，在新一轮经济体制改革中，能牵一发而动全身的突破口或重点任务是什么？①对此，社会上有各种不同意见，归纳起来有如下7种：
其一，以深化行政体制改革、转变政府职能、简政放权为突破口。
其二，以深化收入分配体制改革、解决贫富差距过大问题为突破口。
其三，以财税体制改革为突破口。
其四，以打破垄断、大力发展民营经济为突破口。
其五，以反腐败为突破口。
其六，以推进城镇化为突破口。
其七，以保护资源环境为突破口。
以上不同意见，各有道理，也都很重要，但显得有些碎片化，有的是单项改革任务，有的相对来说是局部性的改革任务，均不能起到牵一发而动全身的作用，难以作为统领经济体制改革全局的突破口或重点任务。
为了选好新一轮改革的突破口或重点任务，明确选择的内在逻辑，我们有必要先回顾一下30多年来，在前4轮改革中，是怎样确定突破口或重点任务的。前4轮改革是以4个直接与经济体制改革有关的中共三中全会为标志的。总起来看，前4轮改革的突破口或重点任务的确定，均基于对社会基本矛盾的认识和对改革所处阶段的把握。
二、前四轮改革是怎样确定突破口的
第一轮改革，即1978年召开的中共十一届三中全会首次决定开展的改革，是以农村改革作为突破口或重点任务的。社会主义社会的基本矛盾，仍然是生产关系和生产力、上层建筑和经济基础之间的矛盾。中共十一届三中全会从生产力是社会发展的决定性力量这一马克思主义基本原理出发，果断地决定把党和国家的工作中心转移到社会主义现代化建设上来，并明确提出，实现现代化就是要“大幅度地提高生产力”(中共中央文献研究室编，1982，第4页)。在这次全会之前，1978年9月，邓小平就曾指出：“我们是社会主义国家，社会主义制度优越性的根本表现，就是能够允许社会生产力以旧社会所没有的速度迅速发展，使人民不断增长的物质文化生活需要能够逐步得到满足。按照历史唯物主义的观点来讲，正确的政治领导的成果，归根结底要表现在社会生产力的发展上，人民物质文化生活的改善上。”(邓小平，1994，第128页)要大幅度地提高生产力，要使生产力迅速发展，就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式。这就要对原有的、权力过于集中的经济管理体制进行改革。在当时，农业作为国民经济的基础十分薄弱，首先要把农业生产尽快搞上去，同时农村经济管理体制又是计划经济体制较为薄弱的部分，是改革易于突破的环节。这样，农村改革成为我国经济体制改革初始阶段的突破口或重点任务。
1984年召开的中共十二届三中全会，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。以此为标志展开的第二轮改革，是以增强企业活力作为突破口或重点任务的。该《决定》指出：“马克思主义的创始人曾经预言，社会主义在消灭剥削制度的基础上，必然能够创造出更高的劳动生产率，使生产力以更高的速度向前发展。”(中共中央文献研究室编，1986，第50页)改革经济体制就是在坚持社会主义制度的前提下，改革生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的一系列相互联系的环节和方面。在此认识的基础上，更加坚定了改革的信心和决心。改革在农村成功之后，就进入了向城市全面推进的阶段。城市企业是工业生产、建设和商品流通的主要的直接承担者，是社会生产力发展的主导力量。城市企业是否具有强大的活力，对于经济发展全局是一个关键问题。这样，增强企业活力成为全面推进改革阶段的突破口或重点任务。
1993年召开的中共十四届三中全会，通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。以此为标志展开的第三轮改革，是以构建社会主义市场经济体制基本框架作为突破口或重点任务的。在这次全会之前，1992年初，邓小平在南方谈话中强调指出，“革命是解放生产力，改革也是解放生产力。”“社会主义基本制度确立以后，还要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机和活力的社会主义经济体制，促进生产力的发展，这是改革，所以改革也是解放生产力。过去，只讲在社会主义条件下发展生产力，没有讲还要通过改革解放生产力，不完全。应该把解放生产力和发展生产力两个讲全了。”(邓小平，1993，第370页)这就进一步明确了改革不仅是发展生产力，也是解放生产力。从这个意义上说，改革也是革命性的变革，而不是对原有体制进行零敲碎打、细枝末节的修修补补。这使我们对社会主义条件下社会基本矛盾的认识和对改革的性质的认识，有了新的重大突破。中共十四届三中全会依据这些新的认识，在确定了改革的目标模式之后，提出加快改革步伐，到20世纪末初步建立起社会主义市场经济体制(中共中央文献研究室编，1996，第520页)。这样，构建社会主义市场经济体制基本框架成为加快改革步伐阶段的突破口或重点任务。
2003年召开的中共十六届三中全会，通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。以此为标志展开的第四轮改革，是以完善社会主义市场经济体制作为突破口或重点任务的。该《决定》指出，中共十一届三中全会以来，我国经济体制改革在理论和实践上取得重大进展。社会主义市场经济体制初步建立，极大地促进了社会生产力、综合国力和人民生活水平的提高。但目前经济体制还不完善，生产力发展仍面临诸多体制性障碍。为进一步解放和发展生产力，必须深化经济体制改革，进一步巩固、健全和完善社会主义市场经济体制(中共中央文献研究室编，2005，第464～465页)。这样，在社会主义市场经济体制已初步建立之后，对新体制的进一步完善成为深化改革阶段的突破口或重点任务。
综上所述，在过去30多年的4轮改革中，我们对社会主义条件下社会基本矛盾的认识不断明确和深化。在此基础上，随着改革每一阶段的推进，改革突破口或重点任务的选择也在不断升级。但总起来说，对改革的目的——解放和发展生产力的内涵的理解，主要是指推动生产力在量上的扩大，使生产力以更高的速度发展。
三、第五轮改革突破口的选择
当前的第五轮改革，应以加强法律制度建设作为突破口或重点任务。这是基于对社会基本矛盾的新认识和对改革所处新阶段的把握。
改革是为了解放和发展生产力。经过30多年来经济的高速增长，我国已跃升为世界第二大经济体。到现在，解放和发展生产力的内涵已经发生了重大变化。如果说在过去30多年的改革中，解放和发展生产力的内涵主要是指推动生产力在量上的扩大，使生产力以更高的速度发展，那么，现在，解放和发展生产力的内涵已经改变为不仅是推动生产力在量上的适度扩大，而且更重要的是促进生产力在质上的提高，使生产力以更高的质量发展，也就是加快经济发展方式转变，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。
“使生产力以更高的质量发展”，要比“使生产力以更高的速度发展”更困难、更复杂、更艰巨。使生产力以更高的速度发展，主要是通过改革，扫除权力过于集中的原有体制的束缚，发挥市场经济的活力，就可以做到。当然，这也并不容易。而使生产力以更高的质量发展，不仅要通过改革继续扫除原有体制的束缚，而且要在社会主义市场经济体制初步建立和初步完善之后，通过改革构建起一整套系统完备、科学规范、运行有效的制度保障体系。正如邓小平1992年南方谈话中曾高瞻远瞩指出的：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”(邓小平，1993，第372页)而在一整套制度保障体系中，最定型化、最有权威、最有效力的，就是法律制度保障体系。这也就是要求市场经济向着更高发育和更成熟升级。
市场经济本身虽具有活力，但不能自动地使生产力以更高的质量发展。市场经济本身具有三个属性和两重作用。三个属性是：(1)经营活动的自主性。市场主体的地位和权益界定清晰，拥有独立于政府行政权力之外的自主财产权、自主经营权、自主决策权。(2)经营环境的竞争性。市场主体在价值规律的作用下，平等相处、等价交换、公平交易，通过竞争和技术进步，实现优胜劣汰。(3)经营目的的趋利性。市场主体自负盈亏，其经营活动的最终目的是要获取利润，有利可图。
市场经济的这三个属性，使市场经济的作用具有两重性。一方面是积极作用，可以发挥市场主体的积极性和能动性，发挥市场竞争的外在压力，发挥市场主体提高经济效益的内在动力，从而使市场经济充满活力，促进资源的合理、有效配置。另一方面是消极作用，市场主体在拥有自主权和处于市场竞争环境下，出于赢利的内在动机，有可能做出违反市场正常秩序、损害他人利益或社会公共利益的行为，诸如制造假冒伪劣产品、破坏资源环境、进行不正当竞争、垄断行为、偷税漏税、滋生钱权交易的腐败现象、扩大贫富差距等等。
为了使生产力以更高的质量发展，一方面要充分发挥市场经济的积极作用，这就要保障市场主体的合法地位和权益，保障正常的市场竞争，保障市场主体合法的经营收益，从而在更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。另一方面又要有效抑制市场经济的消极作用，这就要约束市场主体履行法定的责任和义务，约束市场主体遵守市场竞争规则，约束市场主体维护他人正当利益和社会公共利益，不要为追逐利润而做出违法行为。但要做到这两个方面，在市场经济条件下，靠市场机制本身，靠政府的行政权力，靠一般的政策规定，靠普通的道德教育，都难以奏效，而必须靠一整套法律制度保障体系。法律制度具有规范性、权威性、强制性。规范性，即以法律形式将市场主体的合法地位和权益定型化，将市场竞争规则定型化，将市场运行秩序定型化，可避免行政干预的随意性和一些政策的易变性。权威性是指，法律规定为全社会所接受、所遵循，具有普遍的社会约束力，在法律面前人人平等，任何人和任何组织都没有超越法律的特权。强制性，即一切违法行为都要予以追究，依法给予惩处。如果说行政权力是原有计划经济得以存在和发展的最高保障，那么法律制度则是市场经济得以存在和发展的最高保障。所以人们常说：“市场经济就是法治经济”。
由此，第五轮改革应以加强法律制度建设作为突破口或重点任务，这是在当前新条件下解放和发展生产力、使生产力以更高质量发展的内在要求，是市场经济本身成熟程度升级的内在要求，是改革进入深水区、攻坚期，以法律规范方式有效调节各方面利益关系的内在要求。
四、怎样展开改革
新一轮改革以加强法律制度建设作为突破口或重点任务，具有牵一发而动全身的作用。加强法律制度建设可以贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等各方面，以及其中的各领域、各环节。各方面、各领域、各环节的改革都能够以加强自身工作范围内的法律制度建设作为新一轮改革的突破口或重点任务。加强法律制度建设的内容是：按照习近平总书记所指出的，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实现国家和社会生活制度化、法制化(习近平，2012)。各方面、各领域、各环节首先要对自身是否做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，进行大检查、大总结、大梳理。“无法可依”的，要按轻重缓急，拿出加强立法的路线图和时间表。已经“有法可依”的，要梳理出如何进一步做到“有法必依、执法必严、违法必究”，同样按轻重缓急，拿出加强执法、司法的路线图和时间表。所谓“按轻重缓急”，即针对转变经济发展方式中最突出的矛盾，针对市场经济升级中最主要的难点，针对人民群众中最关切的问题。
以加强法律制度建设作为新一轮改革的突破口或重点任务，就要求提高各级党政领导干部运用法治思维和法治方式做好工作的能力，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。早在1979年，邓小平就指出，确实要搞法制，特别是高级干部要遵守法制。以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法之前，只能按政策办事；法立了以后，坚决按法律办事(中共中央文献研究室编，2004，第527～528页)。
法国启蒙思想家卢梭在评论国家宪法时曾说，它既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。以加强法律制度建设作为新一轮改革的突破口或重点任务，就要深入开展法制宣传教育，让法律制度深入人心，逐步在全社会形成学法、遵法、守法、用法的新局面。一个民族、一个国家，只有当形成了一整套健全的、为全体公民所遵从的法律制度的时候，才能算得上成熟的民族、成熟的国家。我们要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”而奠定坚实的制度基础。
五、进一步的分析
现以我国现实生活中的一个突出问题——假冒伪劣产品屡禁不止、食品药品安全犯罪层出不穷等市场经济秩序问题为例，进一步说明新一轮改革应以加强法律制度建设作为突破口或重点任务。
目前，在我国，假冒伪劣产品和食品药品安全问题已成为一个涉及众多方面的全局性问题。
一者，直接影响到生产力以更高的质量发展。提高生产力的发展质量，首先重要的是提高产品的质量。经济发展方式由数量型向质量型转变，一个重要方面就是要体现在产品质量的提高上。如果不能有效解决假冒伪劣产品和食品药品安全问题，提高生产力发展质量、转变经济发展方式就会成为一句空话。
二者，严重影响到人民群众的切身利益和生活质量的提高，危及人体健康和生命安全。假冒伪劣产品和食品药品安全问题，是广大民众反响强烈、深恶痛绝的问题。广大民众对一些重要的国产品失去了信任，也严重影响到国家的信誉和声誉，影响到国产品的正常生产和经营，影响到消费需求的扩大。
三者，涉及反腐败问题。假冒伪劣产品、有问题的食品药品之所以能够生产出来，能够上市销售，且屡禁不止，总是与官商勾结、厂商串通、行贿受贿、权钱交易等有着密切关系。打击假冒伪劣产品，严惩食品药品安全犯罪，是反腐败的一个重要领域。
四者，关系到深化行政管理体制改革、政府机构改革和政府职能转变问题。能否有效解决假冒伪劣产品和食品药品安全问题，是对政府执行力、公信力的重要考验，是对行政管理体制改革、政府机构改革和政府职能转变是否收到成效的一个重要检验。
五者，关系到知识产权保护和科技创新驱动问题。一项科技创新，往往需要付出人、财、物和时间等重大成本。而假冒伪劣产品屡禁不止，严重侵扰了知识产权的保护，损害了创新者的利益，影响到创新者的积极性。
假冒伪劣产品屡禁不止、食品药品安全犯罪层出不穷等市场经济秩序问题的严重存在，最根本的原因是，对其打击和严惩没有制度化、法制化。这反映了我国社会主义市场经济体制刚刚初步建立和初步完善，市场经济的成熟程度还很低。具体表现在以下几个方面：
第一，有些问题尚“无法可依”或“有法难依”。“无法可依”是指，有些问题尚未列入法律，属于法律缺失、法律盲点。“有法难依”是指，有些问题虽然已经列入了法律，但由于规定的不够明确和细化，在实践中缺乏可操作性，仍难以处理。特别是一些新型疑难案件，犯罪方式不断翻新，犯罪手段更加隐蔽，犯罪认定的难度越来越大。比如，当前较为突出的食品非法添加问题。最近刚刚公布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》中，才首次明确规定了食品非法添加行为的法律适用标准。该司法解释将“掺入有毒、有害的非食品原料，或者使用有毒、有害的非食品原料加工食品”的非法添加行为，如利用“地沟油”加工食用油等，确定为按刑法规定，以“生产、销售有毒、有害食品罪”定罪和处罚。同时，对食品非法添加行为，由原来刑法规定的“生产、销售”两个环节，细化为“食品加工、销售、运输、贮存等过程”，实现了对食品加工、流通等整个链条的全程覆盖。
第二，违法成本太低，法律没有震慑力。在相关法律中，对一些违法行为的惩罚力度不够，不足以起到法律的警示和震慑作用。比如，最近全国人大常委会组成人员审议了《消费者权益保护法修正案草案》，其中有一条款引起了热烈讨论。该条款规定，经营者有明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供的欺诈行为，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，依法追究刑事责任；受害人有权要求所受损失两倍以下的民事赔偿。对此，与会专家指出，仅仅规定“两倍以下的民事赔偿”，完全不是惩处明知故犯者，而是明确地告诉违法者不用承担多大的法律责任。有专家指出，在有的国家，类似的民事赔偿是上不封顶的，如在美国，造成健康损害的药品，就算不是故意的，赔偿金额也可以达到几亿美元。特别是针对我国目前食品药品领域的乱象，更需要用重典来惩罚。此外，该草案还新增了保护消费者个人信息的条款，规定未经消费者同意不得发送商业性电子信息。与会专家指出，在垃圾短信泛滥的今天，新增这一条款非常必要，但是如果消费者不同意，而还是收到了这类信息，又该怎么办，草案并没有给出相应的规定。而如果不明确处罚措施，这个条款就只是一个概念，很难实际落实(殷泓、王逸吟，2013)。实践表明，在维护市场经济秩序中，如果没有让违法经营者付出高昂代价的法律惩罚机制，就谈不上有效地保障和引导守法经营者的正当经营，就谈不上有效地保障消费者的合法权益。
第三，政府监管不力、执法不严。有几种情况：一是有关部门的监管职责不清，或多头分管，或无人监管；二是有的玩忽职守，行政不作为，有法不依，执法不严，违法不究，甚至包庇纵容；三是“运动式”、“游击式”的监管，一阵风过后，一切照旧，反而使不法分子有机可乘；四是行政问责制度不健全，随意性较大，缺乏问责的法律实体规定和法律程序规定；五是无力监管，有关部门用于监管的人力、物力、财力远远不足，往往力不从心。实践表明，要有效地维护市场经济秩序，既需要日益严密的立法，更需要强有力的执法。如果制定了再严的法律，而没有执法的鼎力实施，法律的效果也将落空。
第四，尚未形成社会组织监督、行业自律监督、媒体舆论监督和人民大众监督共同发挥作用的全方位的社会监督体系。每年一次的“3·15”国际消费者权益保护日，堪称是消费者“最痛快”的节日。这一天，对消费者痛恨的一些违法行为“大火力”地集中曝光，可谓作用不小。但群众也调侃地说：“3·15举国打假，3·16恢复日常。”这说明，群众期盼着“3·15”常态化。只有营造全方位的社会监督体系，才能建立起维护市场经济正常秩序的长效机制。
以上情况说明，要有效地解决这些问题，必须使市场经济秩序纳入法制轨道。扩展开来，就是通过新一轮改革，把国家各项事业和各项工作都纳入法制轨道，实现国家和社会生活的制度化、法制化。只有这样，才能使我国社会主义市场经济体制更加完善，使市场经济向着更高发育和更成熟升级，使生产力以更高的质量发展。
这里，我们不禁想起恩格斯在其晚年，对市场经济不同成熟程度的发展，曾有过一段非常精彩的描述。恩格斯把市场经济的发展分为三个阶段：第一个阶段，以当时波兰犹太人为代表的“欧洲商业发展最低阶段”；第二个阶段，以当时德国汉堡或柏林为代表的市场经济中级发展阶段；第三个阶段，以当时英国曼彻斯特为代表的高级“大市场”阶段。英国是当时资本主义工商业最为发达的国家，其市场经济具有较为健全的法律制度基础。恩格斯分析说，“波兰犹太人，即欧洲商业发展最低阶段的代表所玩弄的那些猥琐的骗人伎俩，可以使他们在本乡本土获得很多好处，并且可以在那里普遍使用，可是只要他们一来到汉堡或柏林，那些狡猾手段就失灵了。”而处于中级阶段的德国商人，采用的则是一套“已经稍加改进但到底还很低劣的手腕和花招”。比如，“先给人家送上好的样品，再把蹩脚货送去”。这些手腕和花招在德国“被看作生意场上的智慧顶峰”，但是,一到英国“大市场”，不仅会失灵，而且“已经不合算了”。因为在英国“大市场”，“那里时间就是金钱，那里商业道德必然发展到一定的水平，其所以如此，并不是出于伦理的狂热，而纯粹是为了不白费时间和辛劳。”(恩格斯，1892，第366页)恩格斯的这一段描述，今天结合中国情况读来，仍极有启发性。
注释：
①当然，“突破口”的含义可有大有小。可以是指整个经济体制改革的总体突破口，也可以是指其中某一领域、某一方面的突破口。本文讨论的是经济体制改革的总体突破口，也可视为经济体制改革的总体重点任务，具有牵一发而动全身的作用。
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