国民党统治时期根本法的产生和中央与地方关系述论，本文主要内容关键词为：根本法论文,国民党论文,时期论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K262.9 文献标识码：A 文章编号：1000-1751(2002)05-0097-05
中央与地方关系是民国史研究的难点之一。本文通过对国民党时期制宪过程中有关中央与地方关系论争的考察，分析人们对这一问题的认识及达到的水平，并探讨其成败。
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1928年8月蒋介石在国民党二届五中全会上宣布训政时期开始。此后，国民党内部围绕要不要制定一部根本法进行了激烈的斗争。蒋介石是主张制定约法的。他主持下召开的二届五中全会明确提出“训政时期，应遵照总理遗教，颁布约法。”[1](P543)他的主张遭到了胡汉民的激烈反对。1929年3月，胡汉民在国民党三大上讲：“总理给我们的遗教，关于党的，关于政的，已非常完全，而且事实上都已条理毕具。我们只要去奉行，只要摸着纲领，遵循着做，不要在总理所给的遗教之外，自己再有什么创作，这一点各位同志应该都要注意。”矛头直指蒋介石。
1930年7月，汪精卫、冯玉祥、阎锡山、桂系、西山会议派等各反蒋派别召开了国民党中央党部扩大会议，会议发表了《约法宣言》，认为约法与训政相为表里，无约法不足于言训政。会议抨击南京政府“训政虽号称开始，约法迄未颁布实行，遂致训政其名，个人独裁其实，人民呻吟憔悴于虐政之下，而国家分崩离析之祸遂再见于今。”扩大会议还起草了《中华民国约法草案》，作为宪法未颁布前的根本大法。
为消弭反对派的借口，蒋介石提出尽早召开国民会议，制定约法。胡汉民攻击这是“曲解总理遗教”，1931年2月遭蒋介石软禁。之后，国民党加快了制定约法的进程。3月中央常务委员会第130次会议通过了蒋介石关于制定约法的提案，并推举了约法起草委员；4月约法草案经中央常委会第137次会议修正通过；5月1日，三届一次临时会议修正通过，决定送国民政府提交国民会议；5月5日，国民会议召开；5月12月，国民会议第四次会议修正通过；6月1日，国民政府正式公布了《中华民国训政时期约法》。[1](P945-952)
《中华民国训政时期约法》有关中央与地方关系的规定主要表现在两个方面：
一是中央政府与地方政府的结构与地位。《训政时期约法》对此规定较为简单。它规定国民政府设行政、立法、司法、考试、监察五院及各部、会，但并没有规定具体如何组织。在地位上，规定国民政府总揽中华民国治权，作为对内、对外行使国家统治权的最高表现。它规定：国民政府统率陆、海、空军；行使宣战、媾和及缔结条约之权；行使大赦、特赦及减刑、复权；授与荣典；国民政府编定、公布预算和决算。关于地方政府，它只规定省置省政府，县置县政府。在地位上，省政府受中央的指挥，综理全省政务；县政府受省政府的指挥，综理全县政务。
二是《训政时期约法》专设了中央与地方权限一章。它规定中央与地方的权限划分采均权制度，各地方于其事权范围内得制定单行法规，但与中央法规抵触者无效。然而，双方的具体权限如何划分却没有规定。它规定：凡一省达到宪政开始时期，中央及地方之权限再依《建国大纲》以法律详细规定，这实际上把权限的划分推到了不可知的将来。对于中央与地方在课税问题上的权限划分，它规定由具体法律规定。但它规定在一定条件下中央对于地方课税，可以法律限制之。它还规定，工商业之专利、专卖特许权属于中央。
通过《训政时期约法》的规定，我们不难发现，它关于中央和地方政府的组织规定较为笼统；对于双方的权限划分，它根本就没有加以具体界定，更谈不上明晰不明晰的问题了。这必然使双方在行使职权过程中，缺乏制度的规范；从地位上看，他强调了地方受中央的指挥，它还规定约法的解释权在于国民党中央执行委员会。这些制度规定，都有利于加强中央的权力，在地方权限没有规定的情况下，实际上强调了中央集权。
我们可以把《训政时期约法》与太原扩大会议通过的《中华民国约法草案》[1]（上，P856-878）加以对比。对于中央制度和地方制度，《太原约法》分列专章。它不仅对国民政府、全国国民代表会、国民政府五院等方面都有所规定，而且它对省制和县制作了规定，特别是规定了省国民代表会和省政府的职权、县议会和县政府的职权。
《太原约法》也较为详细地规定了中央与地方的权限划分。它采用中央列举、地方概括的方法。具体又划分为3类：一是由国家立法并执行的事项，包括外交、国防、度量衡等共17项；二是由国家立法并执行或委任地方执行的事项，包括教育、监狱、户口调查及统计等共15项；三是凡事权不归于国家者，均为地方事权。除此之外，它对涉及到双方权限的其他情况也作了规定。主要有：遇新事项发生，其性质应属于国家者，得由国民政府提经约法解释委员会解释，以该事项归入国家事项内；省法规与国家法律抵触者无效，遇有争议时，由国民政府或省政府请求约法解释委员会解释；国家对地方课税的有关限制；省除地方警备队外，不得自置军队及自办军官学校、军械制造厂；国家因紧急财政处分，有要求各省担负的权力；省或地方遇非常灾变时，有向国家请求财政补助的权利；国家对于贫瘠省份或地方，得补助其必要的建设经费；省不得缔结有关政治及军事的盟约，等等。
两相比较，可见《训政时期约法》作为国民党训政时期的根本法，在中央与地方关系的规定方面是有缺陷的。减低了根本法对中央与地方关系调整的约束力，使中央与地方关系的变化更容易走向人为化、随意化。当然，在国民党实行以党训政、完全控制政权和治权的情况下，即使规定再好，也难保不被干预和破坏，但有一层制度的、法律的规定终究比毫无规定要好些。
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1929年6月召开的国民党三届二中全会规定训政时期为6年，到1935年完成。九·一八事变发生后，民族危机严重，许多人主张结束训政，实施宪政。在1931年冬国民党召开的四届一中全会上，孙科等提出组织国民代表会，筹备宪政。李烈均、杨庶堪等也分别提案，要求缩短训政，迅速实行宪政。在1932年4月政府召集的国难会议上，众多委员突破原规定议题的限制，纷纷提案，要求结束训政，实施宪政。1932年12月，国民党召开四届三中全会，孙科等27名委员又提集中国力、挽救危亡案，经全会修正通过，还决定立法院应迅速起草宪法草案并发表，并计划于1935年开国民大会，议决宪法并决定颁布日期。
在宪法草案制定过程中，中央与地方关系问题是一个焦点，其前后变化是比较大的。1933年1月，立法院会议决定组织宪法草案起草委员会，由立法院院长孙科兼任委员长。从3月到4月，宪委会将宪法上各问题的原则首先分别议定。在讨论中央与地方均权问题时出现了3种意见：第一种意见主张中央与地方权限均应取概括式；第二种意见主张地方采列举，中央采概括；第三种意见主张中央采列举，地方采概括。经过讨论，决定采用第三种意见。在讨论省县制问题时，也产生了一些争论。在省长的产生问题上，有主张由中央任命的，有主张民选的；在省设参事会问题上，有主张不设参事会的，有主张改设参议会的；在县长产生问题上，有主张采董事制的，有主张民选的。经过讨论，决定了4项地方制度原则：省无须制定省宪；省采省长制，以民选为原则，但在未完成自治以前，暂时由中央任命；省设参议会、省政府、省民代表会；县制遵照“总理遗教”。
孙科指定了初稿起草人，吴经熊、张知本各自起草了一部宪法草案。[2](P410-457)在吴稿中，第四章为地方政制。它规定，省设省民代表会，代表全省人民，行使省政权。其职权包括：选举省长、省参议员；向中央提请罢免省长；向省长提请罢免省政府所属公务员；向立法院提出法律案、法律复议案；受理人民请愿；审核省政府政治报告；对于省政府提出质问；就与本省有关系的事项向中央提出意见；其他依法律应属于其职权范围内的事项。省设省政府，以省长及所属各行政长官组织。省长一方面受中央指挥，执行省内的国家行政；另一方面，他代表省民，处理省务，监督全省县自治。省长由省民代表会选举3人，提请国民政府择一任命，但没有达到完全自治的省份，由国民政府直接任命。省设省参议会，其职权如下：议决省预算决算及募债事项；议决省单行法规事项；建议省政兴革事项；审议省长交议事项；其他依法律应属于其议决的事项。县设县政府，以县长组织之，县长由选举产生，受省政府的指挥，总理全县政务。县设参议会，其职权与省参议会职权相似，不过以县为范围。县民还可行使罢免、创制、复决权。市的规定可参照县。
吴稿把中央与地方关系专设为第五章。它首先规定了均权的原则，然后划分了中央与地方的权限。其中由中央立法并执行的事项13项，由中央立法执行或由地方执行的事项12项，凡未列举的事项，由地方立法并执行。其他规定包括：中央对地方所征租税，可以立法程序制定原则；中央与地方合办事业的规定；关于军队、警备队的规定；地方政府制定的法规，与中央政府制定的法律抵触者无效。中央与地方权限的争议，由专设的国事法院解决。
吴稿提出后，初稿起草人参照张稿和各方意见进行了审查，并拟成了《宪法草案初稿草案》，[2](P458-477)此草案与吴稿相比，在中央与地方关系的规定方面有了相当的变化。它把第六章规定为中央与地方权限，其中最大的变化在于，它将吴稿中由中央立法并执行、由中央立法执行或由地方执行的事项合并，规定这些事项的立法权属于中央，凡未列举的事项，得由地方制定单行规章或由中央规定原则由地方制定规章，但地方规章与中央法律抵触者无效。它还规定中央与地方应进行课税的划分。在制度规定上，它把省单列为第八章，规定省为中央直接管辖的行政区域。它删去了省民代表会的条文，只规定省设参议会，其职权包括：选举省长；审议省长提出的省预算事项；向立法院提出关于省的法律案；议决单行规章事项；向行政院或省政府建议省政兴革事项；审议省长交议事项。省长由省参议院就行政院所提出的5个候选人中选出1人，受中央政府的指挥执行省内的中央行政事务、监督地方自治。可见，省的地位受到了限制。此稿把县、市的有关内容规定为第九章——地方政制。它规定县为地方自治单位，规定了县自治事项，县民关于这些事项，依法律行使四大直接民权。它规定县长由人民直接选举，还规定了县议会的职权等。市的规定与县相似。此稿后经宪委会审查修正形成了宪法草案初稿，1934年3月1日，由立法院发表。[2](P481-500)这两部宪法草案在有关中央与地方关系的规定方面，基本上没有什么变化。宪法草案初稿发表后，又以傅秉常等36人组成初稿审查委员。根据整理的各方意见书及报纸杂志的评论，审查委员会对初稿详加讨论、增修删改，定名为《中华民国宪法草案初稿审查修正案》[2](P503-525)，1934年7月9日公诸报端。此修正案与宪委会初稿相比，在中央与地方关系方面又有了相当大的变化。原中央与地方权限一章，除关于财政、军事及地方制定单行规章各条，分别并入“财政”、“军事”、“县”、“市”各章外，其余均予以删除。关于省制，确定省为国家行政区域，省长由中央政府任免。原地方政制一章，改为“县”、“市”两章，具体条文变化不大。此修正案发表后，引起了许多争论，特别是关于取消中央与地方权限的规定。如有的报纸即刊载社评，认为中央与地方权限的争论，自从民国成立就产生了，这是中国宪法上最难解决的一个老问题，“修正案对于中央地方权限之划分，削而不录，转更混沌。”[3]也有人对省制不满，认为省应有自治权，省长应由人民选举。
此后，进入立法院审议阶段。在此时期，孙科曾就宪法草案与军事委员会委员长蒋介石、行政院长汪精卫、司法院长王宠惠进行商榷，并拟具了新草案。10月16日立法院完成了第一次正式宪草。[2](P527-544)在宪草讨论过程中，省长产生的方式问题又引起了争论。有主张民选的，有表示反对的，有的提出了折中的办法，主张由行政院长提出人选，交替参议会决定，但最后还是决定由中央政府任免。就宪草条文、章节来看，在有关中央与地方关系的规定方面与《中华民国宪法草案审查修正案》大体上没有区别，变化甚微。
立法院议定正式宪草后，即呈请国民政府转送国民党中央。国民党随即召开四届五中全会进行讨论。会议通过了《中华民国宪法草案案》，认为宪法草案“应审察中华民族目前所处之环境及其危险，斟酌实际政治经验，以造成运用灵敏，能集中国力之制度。”并决定将此案交常委会，依据此原则，郑重核议。1935年10月国民党中常会第192次会议决议了5点原则，要求对中央政府及地方制度在宪法草案内应于职权上为大体的规定，其组织另以法律规定。立法院依据国民党中央的要求，对宪法草案进行了修改，形成了第二次宪法草案。它将原草案第五、六、七章（省、县、市）合并为地方制度一章，分为3节。原草案对于省县参议会的会次、会期、职权及县自治事项，均设有详细的规定，此草案也完全删去，而代之以“以法律定之”。财政、军事两章也删去了。
1935年11月，国民党召开四届六中全会，对立法院第二次宪法草案再加审查。同月，国民党五大召开，决定授权五届中央执行委员会决定宣布宪法草案及召集国民大会日期；宪法草案由大会接受，但应由第五届中央执行委员会依据大会通过的重要宪草各提案进行修正。12月，五届一中全会决定了宪法草案的宣布日期及召开国民大会日期，并组织宪法草案审议委员会。审议委员会拟定了审议意见23点，然后提交国民党中常会通过。立法院根据国民党中央的意见，再次对宪法草案条文分别增删修改，三读后，以《中华民国宪法草案》全文付表决，一致通过，此为第三次宪法草案。由于这部宪法草案是国民政府在1936年5月5日公布的，因此，人们称其为《五五宪草》。[2](P547-563)这部宪草虽然并未实行，但它的制定花费了较长的时间，经过了较为详细的讨论研究，在中华民国制宪史上占有重要地位。
综观此宪草，可以发现，它不仅缺乏中央与地方权限的划分，而且有关地方制度的规定极为简单。它规定省设省政府，执行中央法令及监督地方自治；省政府设省长一人，由中央政府任免，设省参议会；省政府、参议会的组织、职权及省参议员的选举、罢免，以法律规定。县为地方自治单位；地方自治事项，以法律规定；县民行使四大民权；县设县议会；县单行规章与中央法律或省规章抵触者无效；县设县政府，置县长一人，由县民大会选举；县长办理县自治，受省长的指挥执行中央及省委办事项；县议会的组织、职权，县议员的选举、罢免，县政府的组织及县长的选举、罢免，以法律规定。另外，它规定在未完成地方自治的县份，其县长由中央政府任免；省区及县市政府，非经法律特许，不得募集外债，或直接利用外资；关税的征收权属于中央。
通过《五五宪草》的制定过程，可以看出，在国家根本法中，中央与地方的权限越来越不明晰，最后可以说是基本上未加规定。地方不仅没有法定的权限，连自身的组织和地位也难于在根本法中得到确认，而只能围绕中央的指挥棒转，不能维护自身的利益和地位，不利于中央与地方关系的建设。
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抗日战争胜利后，经过重庆谈判国民党确认迅速结束训政，实施宪政，同意召开政治协商会议，共商和平建国方案。1946年1月10日，政治协商会议在重庆召开。会议确定了对“五五宪草”的12点修改原则。除涉及中央政府机构组织外，涉及中央与地方关系的有：省为地方自治的最高单位；省与中央之权限划分依照均权主义规定；省长民选，省得制定省宪，但不得与国宪相抵触，等等。很明显，中央与地方关系的基本格局是省自治制，中央与地方的权限必须加以合理的划分和制度化，而且省的权限很大，可以制定省宪。
政协的修改原则主要表达了以民盟为主体的民主党派的倾向，它与国民党制定的“五五宪草”有很大的差别。因此国民党极力反对。1946年3月，国民党召开了六届二中全会，大肆叫嚷“法统不容中断”，“‘党国’不能‘自杀’”，声言必须对政协的修改原则“妥筹补救”。会议为此通过了5项决议，其中很重要的一条就是省无须制定省宪。
对于国民党的主张，中共和民主党派也曾做出过一些让步。他们同意改省得制定省宪为省得制定省自治法。但这些让步并不能使国民党改变想法。根据政协会议的协议，国民大会应于1946年5月5日召开，但由于各种原因，不得不延期举行。6月，国民党撕毁停战协议，悍然发动了全面内战。7月，国民党违背政协会议关于“第一次国民大会之召集，由政治协商会议协商之”的原则，单方面决定于11月召开国民大会，还要求各党派提供出席国民大会代表的名单。对于国民党的这一做法，中共和民盟都表示了强烈的反对，并决定不参加国民党一党操纵下的国民大会。
1946年11月15日，以议定宪法为唯一议程的“制宪国大”在南京召开。蒋介石指定了王宠惠等3人对《五五宪草》进行修改，并经蒋亲自审订。在国民大会举行第一次预备会议时，立法院院长孙科以宪草审议会召集人的名义，只召集了35名成员中的8名对国民政府起草小组起草的修正草案进行了修订，经修订后的草案，就被作为政协宪草审议委员会通过的所谓“政协宪草”，由国民政府主席蒋介石提出国民大会。从11月29日起，由各代表对宪法草案广泛发表意见，进行讨论，到12月25日完成三读，于1947年1月1日由国民政府正式公布，并宣布同年12月25日正式实行。
1947年1月1日公布的《中华民国宪法》[4](P606-624)第十章把中央与地方的权限划分为4类。第一类是由中央立法并执行的事项。这些事项主要有：外交；国防与国防军事；国籍法及刑事、民事、商事之法律；司法制度；航空、国道、国有铁路、航政、邮政及电政；中央财政与国税；国税与省税、县税之划分；国营经济事业；币制及国家银行；度量衡；国际贸易政策；涉外之财政经济事项；其他依本宪法所定关于中央之事项。可以看出，第一类的事项，主要是国家的对外事项和全国一致的事项，它们是中央独有的权限。第二类是由中央立法并执行，或交由省、县执行的事项。对于这些事项，中央在立法和执行上享有优越的地位，只有在中央交给地方时，地方才能去执行。宪法规定，对于这些事项，省于不抵触国家法律内，得制定单行法规。这些事项是：省、县自治通则；行政区划；森林、工矿及商业；教育制度；银行及交易所制度；航业及海洋渔业；公用事业；合作事业；二省以上水陆交通运输；二省以上水利、河道及农牧事业；中央及地方官吏的铨叙、纠察及保障；土地法；劳动法及其他社会立法；公用征收；全国户口调查及统计；移民及垦殖；警察制度；公共卫生；赈济、抚恤及失业救济；有关文化的古籍、古物及古迹的保存。以上这些事项，虽然都属于内政范围，但都是关乎全国，为了保持全国一致，所以要由中央来立法。至于执行，中央可以自己执行，但为了行政上的方便，也可由中央授权省或县来执行。第三类是由省立法并执行，或交由县执行的事项。这些事项包括：省教育、卫生、实业及交通；省财产的经营及处分；省市政；省公营事业；省合作事业；省农林、水利、渔牧及工程；省财政及省税；省债；省银行；省警政的实施；省慈善及公益事项；其他依国家法律赋予的事项。以上这些事项，有涉及二省以上的，除法律别有规定外，得由各省共同办理。第四类是由县立法并执行的事项，即只有县才可立法并执行。它们是：县教育、卫生、实业及交通；县财产的经营及处分；县公营事业；县合作事业；县农林、水利、渔牧及工程；县债；县银行；县警卫的实施；县慈善及公益事项；其他依法律及省自治法赋予的事项。有涉及二县以上的，除法律别有规定外，得由有关各县共同办理。第三、四类所列举的事项，既不涉及外交，又不影响全国一致，都是些地方性事务，因此，可由省或县自行处理。
除以上列举的事项外，如果有未列举的事项发生，其事务有全国一致性质者属于中央，有全省一致性质者属于省，有一县之性质者属于县。遇有争议时，由立法院解决。
宪法第十一章为地方制度。第一节为关于省的规定。省得召集省民代表大会，依据省县自治通则，制定省自治法，但不得与宪法抵触。省制定的省自治法应包括：省设省议会，其议员由省民选举；省设省政府，置省长1人，由省民选举；省与县的关系。省议会行使省的立法权。省自治法制定后，须即送司法院，司法院如认为有违宪之处，应将违宪条文宣布无效。省自治法施行中，如因其中某条发生重大障碍，经司法院召集有关方面陈述意见后，由行政院长、立法院院长、司法院院长与监察院院长组织委员会，以司法院长为主席，提出解决方案。省法规与国家法律抵触者无效，发生疑义时，由司法院解释。
第二节是有关县的规定。县实行县自治；县得召集县民代表大会，依据省县自治通则，制定县自治法，但不得与宪法及省自治法抵触；县民关于县自治事项，依法律行使创制、复决之权，对于县长及其他县自治人员，依法律行使选举、罢免权；县设县议会，议员由县民选举，属于县议会的立法权，由县议会行使；县单行规章与国家法律或省法规抵触者无效；县设县政府，置县长1人，由县民选举；县长办理县自治，并执行中央及省委办事项。
对于《中华民国宪法》的有关规定，学者们有不同的评价。第一种观点认为，就权限划分而言，“从理论上讲，是遵循了孙中山先生的思想的，并且在中央与省、县权限的具体划分上充实了孙中山的构想”，“这种视事权性质而确定其归属的方式，应当说是包含着一定科学、合理的成分，尤其对于中国这样一个如此之大而又长期实行中央集权的国家正确划分中央与地方的权限，是有一定的参考价值的。”就地方制度来看，可称之为省县自治制度，而以县自治为基础。在省的规定方面，宪法强调省可制定省自治法，而不主张省自行制定省宪，这两者有重大区别。后者有利于保障地方权益，前者则有益于保持中央对地方的统一。在县的规定方面，其直接民权的行使缺乏实质性内容，“难于说是在认真实现孙中山先生关于县自治的初衷”。[5](P164)第二种观点认为，这种规定在于给予省县权限以宪法的保障，是模仿联邦宪法，“有使国家趋于联邦化，以减少中央权力之倾向”，它“不仅不合于历史传统，不省于时代潮流，且与国家处境完全不合，充其所至，有肇国家于分崩离析之虞”。“宪法以省为地方自治团体，且其地位几等于联邦国家之邦之规定，尤有可议。”[6](P313)显然，这种观点认为宪法赋予地方的权力过大。他承认，根据地方制度的有关规定，中央对省，“可实行立法与司法监督，以纠正极端地方分权之倾向”，但他又强调“惟仅有立法监督与司法监督，而无行政监督，中央监督之权力犹弱，恐不合于国家之需要，与时代之潮流也。”[6](P333)
还有一种观点认为，“宪法打着‘中央与地方分权’的旗号，实际上所行的是地道的中央集权制”，“其所谓分权，并非中央机关与地方机关的真实的权力划分——分割性的地方分权，实行的乃‘分工性的地方分权’”。[7](P731)
笔者认为，以上第二、三种观点失之偏颇。首先就第二种观点来说，它的错误在于把国家权限划分的手续是否体现在宪法中作为区别联邦制与单一制的标准。实际上，有的单一制国家也在宪法中对中央与地方的权限或地方的权限给予明确的界定，如意大利宪法。它断言这种做法不合时代潮流同样是不正确的，因为使中央与地方关系制度化、法制化，正是历史发展的一个趋向。同样，省作为自治团体与联邦制下的邦尽管在维护地方的权力方面有共同点，但它们并不是同一个概念。其次，就第三种观点来说，它注意到了宪法中规定的中央对地方的某些方面的监督和控制，如省民代表大会须依据中央制定的《省县自治通则》制定《省自治法》，制定后还要送司法院审核有无违宪之处，若有违宪之处，司法院可直接宣布其无效。省自治法施行中如果发生重大障碍，也只有司法院有权依照规定程序提出方案解决，省无权过问，等等。这些规定当然是侧重于中央权力的，但同时我们也应该注意到在宪法中对中央与地方权限的划分有利于维护地方的权益，应该给予一定的积极的评价。
笔者比较认同第一种观点，即它视事权性质而确定归属的方式包含着一定的科学、合理的成分，与孙中山的均权思想有接近之处。但具体的权限划分是否能完全符合孙中山的均权思想则不能一概而论。孙中山不仅主张以事务的性质作为划分权限的标准，还提出在此基础上再为程度上的划分。照这样的思想来看，宪法中的某些规定未免过于简单。如，行政区划既包括省行政区域，也包括县、乡等区域，完全把它归为第二类显得过于简单。另外，孙中山的均权思想是一个整体，它和民权和自治问题是紧密联系在一起的，在这方面，宪法的规定确实与孙中山的要求存在较大的距离。
纵观国民党政府根本法的制定过程，可以看到论争的问题主要集中在中央与地方权限是否规定于宪法、权限划分方式、具体权限划分等一系列问题上。这些论争可以进一步加深我们对中央与地方关系的认识，对于如何处理中央与地方关系也是一种借鉴。另外，我们可以看到，国民党统治时期在有关中央与地方关系的规定方面经历了一个马鞍形。在《训政时期约法》中，规定较为笼统，虽然专设了中央与地方权限一章，但并未对双方的权限加以界定。《五五宪草》在开始起草时对双方的权限作了详细的规定，但到正式宪草颁布时，却删掉了这些规定。它对地方制度的规定也非常简单。到了《中华民国宪法》，它对中央与地方权限作了较为详细的规定，对地方制度的规定也是这3部根本法中最详细的。
应该指出的是，《训政时期约法》由于缺乏可操作性，难于对中央与地方关系的实际运转产生具体规范作用。《五五宪草》根本没有实行，也就谈不上对实际政治生活的影响。最后，虽然颁布了宪法，召开了行宪国大，选举了总统、副总统。但是，由于《动员戡乱时期临时条款》的公布，使宪法的实行大打了折扣。而且，从宪法的制定到所谓的行宪，一直处于国民党的绝对控制之下，行宪后，国民党实际上仍实行着党治，严格控制着政府。因此，宪政只是虚有其表罢了。这也使宪法中有关中央与地方关系的规定失去了应有的价值。
收稿日期：2002-05-11
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