出口退税新政：潜在问题与解决对策，本文主要内容关键词为：新政论文,出口退税论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、出口退税新政策出台主要是应对出口退税拖欠
在1994年以前，由于总体出口退税规模较小，出口退税拖欠问题没有显现。但是，随着我国对外经济贸易的迅速发展和1994年税制改革带来的税制结构变动，出口退税规模呈现迅速扩张趋势。而与此同时，我国出口退税仍然采取的是年度指标额度计划。这种退税需求的市场决定与退税供给的计划控制之间的矛盾，表现为需求方面是应退税规模迅速扩大，供给方面却只提供有限的退税指标额度，退税计划不能满足实际退税需求，使得我国出口退税拖欠问题日益严重（参见下表）。
中国出口退税；实际退税与拖欠额度 单位：亿元
资料来源：根据《中国海关统计年鉴》和商务部有关数据整理，其中2003年实际退税和应该退税数据为估计数。
由下表可知，我国自1998年出现较大退税拖欠（171亿元）以来，截至2003年底，我国累计应退税规模达到3400亿元左右，并且主要退税款项的拖欠时间都达到12个月以上。巨额和长期的退税拖欠问题，已经严重影响了我国外向型企业的正常经营，影响出口产品的国际竞争力，损害了政府在出口退税制度安排上的信誉。出口退税制度存在的问题及引发的矛盾日益突出，无论理论界还是实务部门都认为我国的出口退税制度到了非改不可的时候。2003年10月13日国务院发布了《关于改革现行出口退税机制的决定》，宣告我国出口退税新的制度框架已经基本定型。
二、出口退税新政的潜在问题
（一）有可能出现新的欠退税
从2004年起，以2003年全国出口退税的实退数为基数，对超出基数的出口退税增量部分，由中央财政和地方财政按75:25的比例共同负担。按照这个政策，随着出口的不断增长，地方财政对出口退税的支出将逐年增加。以深圳市为例，若以2003年深圳市一般贸易和来料加工贸易出口额为433亿美元计算，如果2004年其增长率为5%和10%，则深圳市政府财政因此多负担退税额7.3亿元和8.8亿元，对地方财政的压力可见一斑。（注：《商务部简报》2003年4月。）各省市很可能也会建立超基数部分出口退税省、市、县三级分担机制。而中西部省份财政，特别别是市、县财政的支付能力非常有限，尤其是经济欠发达地区和贫困地区多为“吃饭”财政，地方承担退税款部分的落实可能有一定难度。在出口退税率下调的情况下，如果地方分担的退税款不能及时足额到位，将会使出口企业“雪上加霜”。一些地区准备将原用于支持外贸发展的资金，转为用于支付分担的超基数退税额，这将减弱地方支持外贸发展的力度。同时，地方财政地区间差别很大，各自财力和支出约束均存在较大差异，在地方财政普遍吃紧的情况下，出现新的退税拖欠并非危言耸听。
（二）加剧地方保护主义和国内市场分割
按新政策，出口退税增量部分由地方负担25%，对非本地产品出口由本地财政负担退税将是各地在实际中需要考虑的现实问题。税款实行属地征收，税源归属于不同的地方，而退税按照谁出口谁退税的原则在出口企业所在地办理，征、退税在地域上存在脱节和分离。如果由地方分担出口退税款，只能由出口企业所在地负担。但是出口退税是退还出口货物在国内生产流通各个环节缴纳的税款，每个环节的增值税实际是在不同地方缴纳的。由于出口货物在出口环节实行免征增值税的政策，出口企业所在地很可能没有从出口货物中征收一分钱的增值税。在没有征税的情况下，让地方负担出口退税款，将导致出口越多，地方财政包袱越重的后果。在这种情况下，地方政府鼓励出口的积极性将受到影响，可能造成地方财政对外购产品的出口退税不予支持或实现差异化退税待遇，出口企业的货源受到限制，供货企业的产品销路受到影响，进而对社会分工和流通造成阻碍。
（三）在一定程度上扭曲了对外贸易结构
由于出口越多，出口地政府要分担的出口退税越多，因此，出口地政府不仅将限制收购外地产品出口，而且将限制使用外地上游产品的出口。其结果可能是，其一，削弱外贸中心城市竞争力。具有发展对外贸易条件的口岸城市，由于外贸公司收购出口外地产品受到限制，尽管一些收购出口可以转为代理出口，仍将在一定程度上削弱这些口岸城市的外贸优势，不利于发展具有国际竞争力的中心城市。其二，大大增加不合理的“境外一日游”贸易。生产性出口企业将会要求外地供货商先将料件出口，再以加工贸易方式进口，从而大量增加加工贸易的“境外一日游”现象，人为地增加成本，削弱出口竞争力。目前，我国由于政策扭曲导致的加工贸易“境外一日游”每年已经高达百亿美元，这一政策实施后，这种不合理的“境外一日游”将成倍增加。其三，恶化出口产品结构。由于大量上游料件的出口，将使我国出口的总体产品结构出现低度化。
（四）出口退税率下调可能放慢外贸出口的增长速度
出口退税率的下调，将直接提高出口企业的成本和定价，降低出口企业和商品的国际竞争力。据测算，综合退税率下调3个百分点，每1美元出口成本将增加0.23元左右，超过了大多数出口企业的利润空间，企业很难完全靠提高出口价格消化由此带来的影响。花旗环球金融大中华区首席经济学家黄益平指出，如果出口退税率下调4个百分点，那么国内出口将可能下跌0.73%，进口可能下跌0.11%。（注：《北京现代商报》，2004年3月18日。）另据海关统计，2004年前两个月我国外贸继续保持快速增长势头，累计实现进出口总值1476.4亿美元，比去年同期增长35.4%，其中出口698.7亿美元，增长28.7%；进口777.7亿美元，增长42%。进口增速高于出口增速13.3个百分点。累计出现贸易逆差79亿美元，其逆差之大为多年来罕见。导致较大逆差的因素很多，但出口退税政策调整对一般贸易出口的影响首当其冲，出口退税率的降低相应增加了企业的出口成本，使一些原本处于保本或微利的商品出口意愿减弱，尤其是一些面临激烈竞争的劳动密集型产品可能因此而退出国际市场。（注：《海关要情》2004年3月。）
三、进一步完善和落实我国出口退税政策的建议
出口退税管理是一个系统工程。出口退税政策主要影响财政、外贸及企业三个方面。因此，好的出口退税政策既要在机制上有所创新，又要兼顾外贸增长、财政承受力和企业发展三方面的利益和需要，同时保持政策一定程度的稳定性和连续性，避免大起大落。
（一）按照市场经济的要求完善出口退税机制
解决出口欠退税问题，既要有利于保持出口和国民经济的稳定增长，又不能影响财政预算的完成；既要坚持依法行政，做到“应退尽退”，又要加强出口退税管理，从机制上防止骗取出口退税；既要逐步减轻中央财政的出口退税压力，合理划分出口退税在中央和地方间的分担比例，又要考虑地方特别是中西部地区财政的承受能力。从根本上说，还是要依靠经济发展，把“蛋糕”做大，在发展中逐步解决。
将出口退税机制纳入整个增值税体制，实现征退合一。坚持和完善出口货物的“免、抵、退”税机制，逐步实现征税和退税机关、征税和退税行为、纳税和享受退税行为一体化，并将“免抵”纳入增值税的日常管理之中，取消生产企业“免抵”税额的指标限制，既有利于最大限度地减少税款退库，从根本上防止骗退税违法行为的发生，又有利于降低企业的出口退税成本，减少资金占压。从近期来看，征、退税机关和征、退税行为难以很快统一，当前条件下应加快金关、金税、金卡以及金财工程的建设和信息互联进度，实现征、退税机关和征，退税行为的信息共享。
（二）采取有效措施，落实中央和地方分担出口退税的新机制
首先，现行企业申报办理出口退税的基本程序和办法不变，仍由企业向国税部门一次申报、一次退税，避免造成因出口退税机制改革而使企业办理出口退税的难度和成本负担增加。
其次，为保证地方负担出口退税款的落实，建议中央财政先将退税款全额支付给企业，然后按照这次退税机制改革确定的各省区市基数和分摊比例计算出各省区市应分担的出口退税额，由中央财政定期与省级财政结算。同时地方分担出口退税只到省级财政。如果超基数部分出口退税也实行省、市、县三级分担，建议参照中央和省级财政分成办法，先由省级财政全额支付退税款，再由省级财政和市、县财政分级结算。
再次，建议相关部门尽快研究措施，保证跨地区收购出口退税的落实。同时，进一步完善相关法规政策，引导企业逐步扩大代理出口。
最后，建议中央和地方各级政府现行的有关促进外经贸发展的政策保持连续和稳定，为外经贸发展提供良好的政策环境。
（三）建立协调有序的外部管理系统，防范、检查骗取出口退税行为
在我国的出口退税管理中，应该建立海关、银行、外贸、外管与退税部门之间的分工负责与密切协作。海关应保证货物出口的真实性与海关报关单电子信息的真实性；银行从企业的资金往来中履行其资金监控职能，严格审核资金存货；外汇管理部门应保证收汇核销的真实性和外汇核销单电子信息的真实性；税务机关应保证货物的完税和专用发票、税票的电子信息的真实性；在审批退税时，应对退税企业提供的退税法定凭证与其电子信息的一致性、完整性和有效性负责。通过立法规范涉及出口退税部门的行为，形成一个全国性的封闭管理系统，使各部门相互协调又相互制约，杜绝各部门单纯从部门利益出发而发生的不协调行为，防止新的骗税行为发生。
（四）深化外贸体制改革，积极稳妥地推行外贸代理制
结合这次出口退税政策的改革，可以从6个方面深化外贸体制改革：(1)建立便利、公平的外贸运行机制。进一步形成便利、公平的运行环境，降低市场主体的各种交易成本和制度成本，充分调动各类企业走向国际市场的积极性。(2)建立积极、稳定的外贸促进机制。逐步建立起以政府为主导，以财政资金为保障，以市场化运作为基础，体现稳定性和公共性的新型外贸促进机制。(3)建立快速、高效的外贸监控和反应机制。积极做好加入WTO后的应对工作，建立和完善快速、有效的监控和保护机制，切实维护国家利益和经济安全。(4)建立规范、透明的外贸管理机制。加强外贸管理立法工作，改善管理办法，简化行政审批，进一步增强管理的透明度，提高外贸管理的市场化程度。(5)建立机制完善、协调有效的外贸中介服务体系。进一步改革进出口商会制度，鼓励发展各类外贸咨询和法律服务机构，真正发挥中介组织在外贸发展中的协调促进作用。(6)积极稳妥地推行外贸代理制。现行外贸代理制的法律基础是1991年外经贸部制定的《关于对外贸易代理制的暂行规定》。由于现行政策框架下的代理制存在法律、操作、习惯等诸多方面的问题，一直难以推广。这次退税机制改革明确提出要推行代理制，中央和地方要从完善法律法规等政策环境入手，充分发挥市场的作用，引导企业逐步实行代理制。