我国国有商业银行产权制度改革探讨，本文主要内容关键词为：国有商业银行论文,产权制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国加入WTO的步伐加快，国有银行商业化进程缓慢的问题日益突出，其根本原因在于，过去的改革始终没有在产权制度和法人治理结构等实质性问题上取得突破。国有银行改革如果不从产权制度入手，市场化的商业运作机制就无法形成。因此，按照现代企业制度要求进行国有商业银行产权改革的制度创新，是我国金融体制改革的重要任务。
一、国有银行产权制度的现实分析
（一）现行产权制度导致国有银行缺乏自主权
在国有产权安排下，资源的使用、转让和收入的享用权由国家所有，国家按可接受的政治秩序来决定谁可使用这些权利。权利由国家选择的代理人来行使，作为权利的使用者，代理人对资源的使用和转让以及最后成果的分配，都不具有充分的权力，这就使他对经济绩效和其他成员的激励减低；而国家要对这些代理人进行充分监督的成本极高。再加上行使国家权利的实体，往往为了追求其政治利益，而偏离利润最大化动机，因而在选择代理人时，国家也具有从政治利益而非经济利益考虑的倾向。由此看来，国有银行并不具有对自身产权排他性的使用权、收入独享权，更不必说转让权了。
一个竞争的市场上，银行需要充分的自主权来决定自身的经营目标和战略，独立地、按照专业化的要求发放贷款并实施管理。虽然从理论上讲，银行的自主权受法律、合同和正式的协议约束，但是在实践中，自主权主要是由银行的产权制度决定的。
自主权的基本内容是：按照市场条件自由地雇用和酬劳员工，根据财务管理的目标安排支出，更重要的是以风险和效益的评估为依据发放贷款。不论是国有银行、股份制银行还是民营银行，银行的自主权都有可能受到损害。金融组织的国有性质往往使银行成为达到社会和政治目的的工具，从而损害其自主权；而包含私有产权成分的银行常常利用自主权为与已有关的法人实体融资或是变相抽逃资金。从外部监管和内部控制来看，后一种滥用权力的行为可以通过独立的外部审计、监管和内部严格管理受到较强的控制，但是对前一种行为进行约束则困难较大。财务状况的指标控制等措施并不能有效防止政府对银行业务的干预。国有银行一方面要追求竞争和生存，另一方面要继续为政府项目、亏损的国有企业融资。
（二）现行产权制度安排与国有银行的不良债权
产权界定不明确的结果是，商业银行在其经营过程中一方面并不拥有充分的自主权，另一方面还存在“内部人控制”问题，出现了从政策中寻找机会，通过侵占国家利益来追求个人利益最大化的现象，使得国有商业银行的风险载体不明。国有商业银行以国家独资为产权结构主体，国家作为所有者成为承担国有银行经营风险的唯一载体，政府充当了风险转嫁的中介，而负有资产经营责任的银行管理者失去了约束作用。
商业银行不良债权形成的一个重要原因就是：商业银行承担了太多的政策性贷款以及各级地方政府对商业银行分权机构的经营干预太多。然而在实际工作中，商业银行并不过分排斥政策性贷款和政府干预行为的存在，他们反而在这一存在中找到了转嫁自身风险的机会。由于自身经营决策失误所造成的不良资产被商业银行作为政策性不良债权转嫁给政府承担。这样，银行在清理不良资产、防范金融风险方面并没有积极性。
有效的产权制度安排可以降低金融风险发生的机会，提高金融部门的收益。在这样的产权安排中，“私利”与“公利”并不绝对排斥，反而有可能追求相同的目标。在实践中自我利益的突现使风险外部化，而收益内部化。国有银行依托公有产权优势，在追求银行利益最大化方面并无积极的态度，却有追求私利最大化的激励，于是金融风险，特别是信用风险，被转嫁给了公有产权。因此，在这种产权安排下，风险与收益是极不对称的。
（三）国有银行产权不健全的弊端
国有银行产权性质为全民所有，但是无论全体公民还是个人都不具备所有者的行为能力，也无法承担任何的损失责任。国家代表全体人民来行使所有者的权力，名义上的产权主体是代表国家所有的政府，而实际占有、使用银行财产的是银行主管和一般员工，但他们只是作为银行的经营者，并不真正拥有银行法人的财产权力。国有商业银行的这种不健全的产权状态，使得银行财产权利和责任区域无法界定，导致银行产权关系模糊，产权主体虚设，所有者不能有效行使和转让权力；经营者缺乏利益机制的驱动，难以实现利益的激励兼容，导致银行经营效率低下。国有银行的产权不健全状态使其经营政策化、金融资产财政化、组织机构行政化。在这种产权制度的作用下，国有商业银行经营的弊端日益显露：
1、国有独资银行无法完全实现其法人财产权。政府的干预使银行债务约束软化，金融产权成为公共产权。政府目标函数的多元化导致国有银行既是独立经营货币资金的经济实体，又是政府用以分配社会资源，调节宏观金融的工具，这种集商业性、政策性业务于一身的制度，不利于商业银行经营机制的形成。
2、国有独资银行不能形成有效的内部治理结构。国有独资银行由于所有权虚置而导致内部制衡机制失效、外部监督机制不健全，同时也缺乏对所有者委托的代理人和经营者的有效激励。
3、国有银行形成规模庞大、效率低下的组织结构。决策层不了解基层情况，基层向决策层传递信息通过大量的中间层，信息易在传递过程中扭曲。这加大了信息传递成本，影响了决策的时效性和准确性；过于复杂、层次过多的组织结构不利于发挥国有银行的规模效应，银行效益出现边际成本的不合理增加；资金的纵向分配格局难以打破，货币信用资金难以按市场规则流动，降低了金融资源的配置效率。
4、国有银行资产质量下降，面临严重的风险问题。国有银行承担的社会性和政治性融资责任，政策性贷款以及各级地方政府对商业银行分支机构的经营干预造成了大量坏帐；国有银行同时又利用了政策性贷款和政府干预行为，找到了转嫁自身风险的机会。
5、银行经营方式粗放，经营效益不佳。国有商业银行通过规模扩张来行使经营管理的职能，经营者的考核不以经营业绩为基础，对员工的激励也不足，缺乏有效的激励和约束机制，致使银行经营效益不佳。
二、应当进行国有银行的产权制度改革和创新
国有银行改革的目标是要成为真正的市场运行主体，因此，按现代企业制度的要求，对国有商业银行进行产权制度创新，建立公司制法人产权制度，使其成为产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学、具有独立法人资格的市场经济主体，是转换国有银行机制的前提。
（一）国有银行进行产权制度改革的好处
1、有效地分解经济上的所有权和法人财产权。股份制银行的股东取得包括剩余索取权和股份转让权在内的经济所有权，股份制银行则取得了独立于最终所有者的法人财产权，从而取得了支配、使用、处置其实际财产和从事金融交易活动的自主权。
2、有利于形成有效的激励——监督机制和健全的公司治理结构，股权的多元化加强了这种治理结构的有效性。
3、股份制商业银行产权具有可交易性。金融资源可以横向流动，商业银行可以从其自身的特点及经济发展的客观需要出发，通过成本—收益的比较，在竞争中由市场来安排组织结构。产权的市场价格将成为激励——约束的有效刺激。
4、入世以后，要在外资银行的激励竞争中维持市场份额、确保生存空间，又要在消化大量不良资产存量的同时防止新的增量产生，就必须明确法人财产权，清晰产权边界，硬化产权约束，建立自我发展与自我约束为核心的经营机制。
（二）国有银行实施产权改革的可行性
1、国有银行的产权制度改革已具有充分的理论准备和政策支持。党的十五大报告对社会主义市场经济基本制度的深刻阐述为国有独资银行的产权改革提供了理论依据和政策支持。经济和金融界对产权制度、企业理论、法人治理和股份制改造等有关的理论和操作项目已进行了多年的研究和试点实施，获得了重要成果和实践经验。
2、宏观经济体制改革的突破性进展以及金融市场，特别是资本市场的稳步发展为金融体制和银行经营机制改革深化提供了必要的体制前提。投资银行、开放式基金、风险投资公司的发展以及广大个人投资者的成熟和队伍壮大都为国有银行的股份制改造提供了契机。
3、中央银行宏观调控方式的间接化和政策性业务的逐步分离为国有独资银行商业化创造了条件。政策性银行的分立、中央银行大区行的成立、货币政策的间接调控工具的完善使国有银行的股份制改造面临良好的金融环境。
4、非国有经济的良性发展，资本积累水平的提高，民营企业对国民生产总值的贡献率和总水平占绝对优势，这为国有银行产权制度改造提供了很好的经济基础、客户群体和收益来源。
5、成立资产管理公司为国有商业银行实施产权制度改造提供了现实基础。一方面国有银行通过不良资产的剥离及资产管理公司的处置、盘活放下包袱，另一方面推动企业改革、强化企业财务约束，使银企关系步入良性循环的轨道。
三、国有银行产权制度改革的难点
国有银行的产权制度改革有不少有利条件，但是也面临一些问题：
（一）国有银行自有资本金不足。1998年，财政部发行2700亿国债充实了商业银行资本金，但是其资本金率近几年一直有所下降。国家财力有限，难以补充更多的资本金，
（二）公众对国有银行的信心会波动。长期以来，国有商业银行被认为有国家作保障，不会发生任何危机。而一旦对国有商业银行产权进行改造，可能会引起公众的心理波动，对银行有不利影响。
（三）银行内部配套改革难度较大。国有银行内部之间互相割据、配套性很差。产权制度改革必然会引起银行体制的巨大变革，现有的体制如财务制度、人事制度等必须进行大的改革才能适应法人治理结构的要求。
（四）资本市场有待发展。产权改革需要成熟的资本市场，才能实现产权的交易，使产权可以向资本转化，按照效率最大化的要求重新配置。一方面产权改革要求资本市场发展；另一方面，发展资本市场，也是为银行改革创造条件。只有通过资产交易和产权流动的方式才能实现资本重组，银行结构的调整也才能得以实现。
四、国有独资银行股份制改造的思路
在国有银行向现代股份制商业银行转变过程中，改造的方式关系到改革成本的大小和最终能否达到改革目的，因此至关重要。单独进行国有银行的股份制改造不利于金融体系的持续、稳定和发展，在时间上太过仓促，而且不足以打破四大银行在金融体系中的垄断局面。单独进行体制外生成的增量改革，会使改革旷日持久，无论成立新的民营银行或其他产权结构的股份制银行，这部分的增量都不足以改变金融总量的低质状况，而且成本巨大。因此可以采取两条路线同时走的办法，一方面建立、规范、发展产权清晰、经营机制规范的的新型商业银行，另一方面进行国有独资银行的改造。
（一）国有银行改制在试点的基础上进行
国有独资银行适当出让部分产权，组成由国有银行控股的地方性商业银行或者将国有银行直接改制为股份有限公司，吸收地方财政、企业法人和自然人的股份，成为独立的法人实体。全国性银行要建立起适当的股权结构，地方政府、金融机构、具有法人资格的大中型企业、自然人甚至部分外资机构大都可以考虑允许入股，董事会必须由一定数量的大股东组成，以分散股权，形成对非市场行为的制约机制。股份化后的全国性和地方性商业银行应在建立起自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的运行机制的基础上，实现三个明确：明确经营目标，即追求股东财富最大化；明确经营原则，通过资产投资组合、资产负债的综合管理，充分考虑资金的安全性、流动性、盈、性；明确经营方向，在遵守法律、法规，服从外部监管的条件下，通过业务创新、发展金融控股公司，与证券、保险代理合作，向全能型银行发展。
（二）从体制外入手构造中国现代商业银行体制和现代金融体系
国有银行在中国银行业一直处于垄断经营的地位，不利于市场竞争、金融市场发展和金融资源的优化配置。我国的商业银行在数量上与发达国家和地区相比有一定的差距，而在经营方式和效益方面的差距就更大。从体制外入手是国有银行产权改革的最佳配套改革方案，在“金融存量”不变动的情况下，着重在体制外的“金融增量”上下功夫。可以考虑在条件成熟的城市信用社基础上，组建合作银行；批准组建中外合资银行。外商独资银行和股份制民营银行等这些真正意义上的商业化经营的银行，这些银行从一出世就可以真正地摆脱计划和传统经营方式的影响，按照市场经济原则动作。
（三）国有银行产权改革的相应改造工作
在国有银行进行改革工作的过程中，银行的经营环境也在变化，对银行管理的要求也在相应发生变化。这具体包括：对于竞争的敏感性；对各种风险的管理：设定并达到财务目标，满足具有高度稳健性的控制标准、监管标准和会计公开的标准。各项改革措施会导致金融机构的重整，需要进行强化管理防止新增贷款组合的质量下降、提高效率、改进银行的调控，全面的体制改革还需要银行强化业务领域，并建立相关的系统性：以定量和定性经营目标为重点的战略和业务规划；经过调整以后能够更好地划分责任和义务的银行结构；主要业务领域的政策和运行程序；有效的运营程序，以获得更好的客户服务、更高的工作效率、更强的内容控制；在客户和财务管理中强调商业化导向，把盈利和资产质量明确作为目标；支持银行产品和服务营销、财务管理和报告等工作的信息技术。
（四）建立良好的公司治理机制
良好的公司治理机制的内容主要包括以下几个方面：清晰、科学的发展战略，提高持续竞争优势；经营产品和发展业务坚持科学的决策机制，有效防范风险；依据审慎的会计原则加强透明度建设，充分信息披露；严格明确的目标责任制和相应配套的科学激励和约束机制；造就和培养人才。从商业银行自身的角度看，完善内部配套改革，必须要有明确的经营目标；建立严格的财务会计体系和绩效考核体系；改革信贷体制并校正信贷文化；改变机关式的人事干部体制和薄弱的激励机制；全面加强和完善内部控制机制；引入外部审计以增加透明度等等。
（五）发展资本市场，努力扩充银行自有资本金
国际金融市场、金融产品创新和便利的金融服务以及高回报，吸引了大量资金从传统的银行存款流向资本市场，商业银行需要包括发行证券在内的各种方式来筹集资金、补充资本。资本市场的发展不仅可以缓解信贷需求压力，调整商业银行的资产结构，也将推动我国银行利率市场化的进程。因此，资本市场的健全发展就成为银行扩充资本和筹集资金的基本前提。一方面，国有银行可以在资本市场募集股本，促进所有权的多元化和分散化；另一方面，资本市场也为国有银行的产权交易提供了现实基础。国有银行可以首先在国内资本市场和国际资本市场向公众和机构投资者募集，并为上市做准备，时机成熟后，在国内或海外股票市场发行新股，这是国有银行充实自有资本金并实现股份制改造的一种有效途径。
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