中国银行业监管正在实现历史性跨越，本文主要内容关键词为：历史性论文,中国银行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国银行业监管的历史沿革
新中国成立以来，我国银行业监管主要经历了四个阶段：
（一）无外部监管规则阶段（1949～1984年）
自建国以来到1984年，我国金融体制经历了两个变迁：一是由旧中国的半封建半殖民地官僚银行体制向新中国的大一统银行体制过渡；二是自1979年起，从中国人民银行分离出农行、中行、人保等金融机构。这一阶段由于实行的是大一统的人民银行体制，没有监管当局，也没有监管法律法规，银行作为国家行政机构，一切活动均纳入行政活动中，且必须根据国家统一计划开展。因此，这一阶段并不是现代意义上的银行监管时期，只能算是银行业的行政管理时期。
（二）银行依法监管的初级阶段（1984～1994年）
从1984年开始，中国形成中央银行、专业银行的二元银行体制，人民银行行使中央银行职能，履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管，其监管职能主要停留在机构准入和信贷规模上，风险监管理念尚未形成。因此，严格来讲，这还不是真正意义上的实质性银行监管。但由于这一阶段人民银行内设了金融监管部门，且开始实施现场检查，所以这仍可称得上是我国银行监管的一次重要转型。当然，此时我国经济体制刚刚开始由计划向市场过渡，在政府行为背景下，人民银行通过设立城市信用社、筹建证券公司、组建证券交易所（证券交易中心）、开办融资中心等方式参与了金融市场的培育和发展，从而使自己处于既是“运动员”又是“裁判员”的尴尬境地。这一阶段银行监管尽管开始引入现场检查等手段，但主要还是围绕市场准入进行，重点是审批银行新的业务和网点。虽然初步明确了监管者的市场准入监管权力，但强调的是被监管者的责任与义务，几乎没有强调监管者——中国人民银行的责任与义务，权责极不对称。因此这一阶段也被称为中国银行业行政管理向依法监管演进的过渡时期。
（三）银行监管的法制化阶段（1995～2003年）
1995年国务院颁布《中国人民银行法》和《商业银行法》，以法律形式对中国银行业监管主体和市场主体的地位和职能进行了规范，银行业监管和银行业务活动均被置于法律规范之下，标志着中国银行业监管进入依法监管的新时期。这一阶段监管者的监管权力得到进一步强化，且逐步覆盖市场准入、市场运作和市场退出，与此同时开始强调监管者的责任与义务，但权力大于责任，权责依然不对称。
（四）银行监管的专业化阶段（2004年2月1日以后）
2003年3月，十届人大一次会议决定成立中国银监会，依法对银行、资产管理公司、信托公司以及其他存款类机构实施监督管理，从而形成了银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的分业监管体制。2003年12月27日，十届人大常委会第六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》及修改后的《中国人民银行法》和《商业银行法》，并于2004年2月1日正式实施，从而也搭建起了中国银行业监管的新制度。“三法”的实施标志着中国新型银行监管制度的正式确立，依法监管进入了一个高级演进阶段。此后，中国银监会先后颁布实施了《行政复议办法》、《行政处罚办法》、《行政许可实施程序规定》以及中资机构和外资机构《行政许可事项实施办法》。这一阶段监管者的监管权力（规章制订权、股东和高管人员审查批准权、跨境和并表检查监督权、监管措施权、行政处罚权等）进一步扩大，且全面覆盖了市场准入、现场检查、非现场监管和市场退出，与此同时，监管者的责任与义务（责任约束、程序约束、时限约束和法律约束）进一步明确，力求做到权责对称，有权必有责，用权受监督。尽管如此，中国银行监管效率仍未达到帕累托最优，依然任重道远。
二、银行业监管正在实现历史性跨越
（一）监管理论由盲目模仿走向务实创新
历史上出现的任何大变革总是思想先行、理论先行，变革前都存在思想的空前活跃和文化的空前繁荣。近几年，特别是银监会成立以来的5年，也是银行监管研究的空前活跃期和研究成果的“集中爆发期”，这种“爆发”不仅仅体现在专著数量的大幅增加上，更突出地体现在研究内容的深度和新思想、新理念的集中迸发上，体现在银行监管专著从无到有，从少到多，从国外成果的简单引入到结合国内情况的研究创新上。2003年以前，国内几乎看不到银行监管方面的理论专著，只有寥寥几本介绍国外监管理论的译著。但是自2003年银监会成立以来，特别是近几年，研究银行监管理论和实务的书籍骤然增多。据初步统计，近几年出版发行的监管书籍已多达20多部，作者中既有长期从事金融专业研究的专家学者，也有常年奋战在监管一线的监管工作者，这里就有银监会刘明康主席主编的《商业银行资本充足率管理办法释义》等专著以及银监会各派出机构在银行监管实践中形成的探索思考类书籍，如《有效银行监管方式研究与实践》、《银行持续监管与发展》等。这些著作、书籍不仅系统研究了国内外主要监管理论，引入了国际先进的监管经验和监管标准，同时也结合国内实际，对近几年来银行监管实践进行了积极总结和思考，特别是在提高监管有效性方面提出了许多真知灼见，形成了标准监管、差别监管、流程监管、持续监管、绩效监管和联动监管等一系列创新务实的理念和思想，为推动新时期银行监管实践营造了良好的文化氛围，打下了坚实的思想基础。
（二）监管制度由零散粗浅走向系统全面
自2003年以来，银监会根据银行业改革开放和发展的新要求、新变化，积极推动和参与制定《银行业监督管理法》等法律和行政法规，先后颁布实施了200多项监管法规和制度性文件，并对过去541件部门监管规章进行了全面清理，初步形成了以《银行业监督管理法》、《商业银行法》为核心，以各项审慎性监管和审慎性经营规则为主要内容，涵盖信用风险、市场风险和操作风险三大主要风险的监管法规框架体系。2008年，银监会还将推动废止《贷款通则》，代之以流动资金贷款管理办法、固定资产贷款管理办法及贷款支付管理办法等监管规章和规范性文件。这些新颁布修订的规章条例主要包括5个方面：一是在法人监管方面，出台了《商业银行资本充足率管理办法》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》、《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作指导意见》等制度和规范性文件。二是在增强机构控险能力、完善风险控制和内控制度方面，出台了《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》、《商业银行授信工作尽职指引》等监管规章和指导性文件。三是在加强和完善对银行业金融机构风险识别、防范和控制方面，出台了《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》、《股份制商业银行风险评级体系》、《客户大额授信统计制度和零售贷款违约客户情况统计制度》等监管制度。四是在支持金融创新和金融机构发展方面，出台了《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》、《外资金融机构管理条例实施细则》、《汽车金融公司管理办法》等，并与国家发改委联合制定发布了《商业银行服务价格管理暂行办法》。五是在规范和完善监管工作方面，颁布了《外资银行并表监管管理办法》、《银行业监管统计管理暂行办法》等制度，制定了《银监会统计信息披露暂行办法》等。
（三）监管治理由“单向约束”走向“双向约束”
“单向约束”和“双向约束”主要是针对问责来说的。所谓“单向约束”，是指仅对银行有关责任人实施问责，而“双向约束”则是既对银行又对监管部门责任人实施问责，这种问责更为科学，也更有利于提高监管的有效性。银监会成立前，银行监管部门主要按照《金融违法行为处罚办法》等法规，对银行业金融机构负责人及有关责任人进行问责，而对银行监管人员失职、违规等行为则缺乏明确、可操作的问责制度，这即是“单向问责”。银监会成立后，在继续加大对银行业金融机构问责力度的同时，开始重视对监管人员失职、违法违规的监管问责，将其作为提高监管公正性、有效性的重要措施来抓，先后提出并实施了“约法三章”、“履职回避”制度，开展了工作人员个人贷款（不含纯个人消费性质贷款）、经商办企业和入股农村信用社等“三项清理”活动，清理资金近亿元，涉及人员近1300人，同时对系统内29名责任人进行了问责处理，增强了监管人员依法廉洁高效履职意识，遏制了在监管工作中以权谋私、不作为、乱作为的现象。从湖北银监局情况看，目前已建立了包括“管检交叉、查处分离、跟踪问责、绩效考核”等四项制度在内的监管运行新机制；2007年又及时制定下发了《工作人员履职问责实施细则》和《关于整合资源，充分运用各项考评结果实施履职问责的通知》，充分发挥市场准入、现场检查、非现场监管“三大板块”业务考评以及政务履职、全员工作绩效考评对于履职问责的主渠道作用，促进履职问责工作的整体联动、良性互动。
（四）监管手段由简单粗放走向精细量化
银监会成立以来一直十分注重打基础、强素质，遵循“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足”的持续监管思路，对银行业金融机构实施以风险为本的审慎有效监管。目前监管基础有了质的改善，监管信息系统正式运行，监管数据采集、分析质量和效率有了明显的提高，一举改变了以往监管数据数出多门、零散保存、缺乏可比性等混乱局面。在此基础上，监管评价和操作也由过去凭主观感受、通过“拍脑袋”逐步过渡到“用事实说话、用数据说话、用模型说话”的规范、科学、精细监管阶段。当前，银监会借鉴国际经验，结合国情，已经建立和实施了CAMELS和ROCA风险评级制度，从资本充足率、资产质量、管理和内控状况、盈利能力、流动性等方面全面分析、评价银行风险状况，划分风险等级，并据以实施差别监管；同时加强了对整改效果的持续跟踪和后评价，并尝试引入现场检查分析和管理软件，检查的针对性和有效性大大增强。在银监会的指导和推动下，各银监局在改进监管手段方面也进行了积极探索。湖北银监局近年来根据银监会的总体思路，结合本地实际探索构建了三大监管模型，即地方银行法人机构分红约束模型、大型银行分支机构差别监管模型和欠发达地区银行经济资本分配考核优化模型。分红约束模型是以资本充足、拨备覆盖、可分配利润控制等限制要求作为约束条件，对银行的盈利水平、再融资需求、投资机会、风险状况等六个方面进行全面分析和测评，确定银行现金分红的适度区间，实现对银行现金分红的有效决策、判断机制。大型银行分支机构差别监管模型是通过对单个分支机构具体经营指标及日常监管情况，综合确定差别监管指数。目前，湖北银监局已运用该模型对辖内银行进行了评级，只有评级结果为一类行的，才有资格申报良好银行，享受在市场准入、日常监管等各方面的“宽容政策”，而对于评级结果为四类行的，实施特别监管，通过“抓两头、带中间”，形成良好的激励约束效果。欠发达地区经济资本分配和优化模型则是在分析欠发达地区经济资本管理存在的市场失灵问题及其原因的基础上，为推动大型银行进一步增大对地方经济发展的渗透力而设计出来的数量型约束模型，目前正在湖北省部分欠发达地区的大型银行中进行试点推广。
（五）监管效率由边际模糊走向积极凸显
以2002年末和2007年末银行监管数据对比看（银监会于2003年4月成立），截至2007年12月末，全国银行业金融机构总资产从2002年末的23.7万亿元增加到52.6万亿元，翻了一番多；主要商业银行不良贷款率从2002年末的23.6%下降到6.7%，下降了近17个百分点；当年利润从2002年的364亿元增加到2987亿元，增长7倍多；资本充足率达标银行从2003年末的8家增加到2007年9月末的136家，达标银行资产占比从0.6%上升到78.9%。从湖北省情况看，在银行监管部门的推动下，全省银行业从2003～2007年5年间实现存款破万亿、贷款投放超历史、贷款增速连续两年超过全省GDP增速，经营效益实现井喷式增长，彻底改变了过去巨额亏损、包袱不断叠加的艰难局面。截至2007年末，全省银行业金融机构不良贷款率11.8%，比2003年末的22.48%下降10.68个百分点，在中部六省排名由2003年的末位提升到仅次于山西，排名第二；经营效益从2002年巨额亏损59.66亿元，亏损额在中部六省排名第一，变为2007年盈利128.59亿元，盈利额位居中部六省第一。这些指标都反映出近几年商业银行核心竞争力明显提高，显示出银行监管效率的极大提升。
（六）监管地位从默默无闻走向权威积极
主要表现在四个方面：一是在银行机构中的威信空前提高。银监会成立后，通过采取现场检查和非现场监管，依法对违法违规机构和高管人员进行行政处罚，监管威慑力得以充分发挥。特别是通过运用延伸调查权，对五家大型银行37个大额不良贷款客户进行深度检查，将19户直接专报国务院，12户移送公安机关立案查处，同时，加强和改进对银行的服务，及时向银行机构提供有价值的分析报告、提示风险隐患、指导银行改革、强化内控机制，使得监管部门在银行机构中的权威大大增强。二是在各级政府中的位子空前重要。近年来，银监会及派出机构充分发挥金融参谋作用，积极为各级政府进言献策，引领银行业增强对地方经济的渗透力，支持地方经济又好又快发展，得到各级政府的高度重视和充分肯定。通过银监会及其派出机构的大力推动，在各地政府的支持和帮助下，近年来全国75家城市商业银行共处置801亿元不良资产，其中，湖北5家城商行处置不良资产52亿元，不良贷款比例大幅下降到5%以下，资产质量整体水平由全国中下游位次上升为中上游。三是在广大群众中的影响空前深远。银监会成立后，通过新闻媒体和公众信息网，广泛宣传监管职能和监管成果；热情接待群众来信来访，积极解决群众关心的问题，同时举办各类金融知识宣传教育活动，广泛开展“送金融知识下乡”活动，根据银监会的总体要求，湖北银监局还牵头辖内银行机构在革命老区红安捐建了“金融希望小学”，将其作为金融知识宣传教育基地，并编写分发《中小学生简明金融常识》，使金融宣传从城市走向农村，从成人走向青少年，从机关企业走向田间地头，不仅极大增强了群众的金融意识，同时也获得了群众的信赖和支持。四是在国际监管中的地位不断上升。银监会成立以来，先后与中国香港和澳门金融监管局、英国金融服务局等30个国家和地区签订《双边监管合作谅解备忘录》和《监管合作协议》；并一直保持着与世界银行、国际货币基金组织、巴塞尔银行监管委员会、环太平洋中央银行组织、东新澳中央银行组织等国际或地区性监管组织或金融机构的联系。对照巴塞尔核心原则进行的评估结果看，近几年来我国银行监管的有效性明显提升，符合和大体符合巴塞尔核心原则要求的比率已从2003年的12%上升到2006年的60%。通过监管推动，我国银行业综合竞争力和持续发展能力进一步提升，按照一级资本排名，工商银行、中国银行首次进入全球银行业前10名，31家商业银行进入世界1000强；按照市值排名，工商银行、中国银行、建设银行稳居全球前10名，与世界领先银行的差距不断缩小，为进一步提高我国银行业整体竞争力，实现持续发展打下了一个良好基础。
三、银行业监管的发展展望
制度经济学认为，制度的存在都是以一定的外部环境和约束条件为前提的。随着当前国际国内环境的变化，银行业改革的深入，我国金融结构、金融环境、宏观经济面都发生了深刻变革，因此，监管制度也要适应这种变化作出相应调整。未来几年，银行监管至少将朝着以下四个方向发展：
（一）宏观调控的强化促使银行监管重点从单体风险向系统风险方向发展
宏观调控政策可以归纳为“三紧一稳定”——从紧的货币政策、从紧的房贷政策、从紧的能源政策和稳健的财政政策。宏观调控特别是从紧的货币政策可能引发一些潜在的风险：首先，流动性风险的压力增大。在从紧的货币政策环境下，整个社会的流动性过剩可能演变成银行业金融机构的流动性风险，特别是中小银行业金融机构的流动性风险。其次，信用风险趋于复杂化。多年调控实践证明，每次宏观调控之后，不良资产都面临较大的反弹压力。再次，操作风险会有所抬头。由于流动性紧缩，银行贷款条件收紧，部分企业资金链条可能断裂，在这种情况下，很容易出现一些针对银行的犯罪活动。其四，管理风险进一步凸显。主要是现阶段银行业管理层尚缺乏在从紧货币信贷政策背景下的管理经验和应对不同景气环境的经营管理能力。近年来，商业银行通过引进国外先进的经济资本管理技术提高了风险管控水平，但从2007年开始大部分商业银行已经放弃经济资本管理机制，完全转移到了以前的规模控制、规模管理模式，管理风险开始逐步显现。其五，信贷集中的风险可能加剧。与信贷集中相联系的是“麦克米伦缺口”问题，“麦克米伦缺口”指的是由于农村金融市场主体融资的壁垒增加，导致融资规模下降，融资难度提高，融资缺口增加。这一缺口扩大就意味着社会弱势群体融资难度加大，从另外一个角度来说，就是信贷集中的倾向可能进一步加剧。宏观调控对银行经营的影响不是单方面的，而是系统性的，引致的金融风险将会相互交织，日益复杂，因此迫切要求银行监管部门作出适应性调整，从过去对单一机构和单一业务风险监管转向系统性的全面风险防范，引导银行机构将风险管理覆盖到所有业务、所有产品和所有环节中。
（二）金融结构的演变促使银行监管体制由分业向综合化方向发展
金融结构主要包括融资结构、金融产业结构和监管结构。从融资结构看，直接融资和间接融资间的比例已经发生变化。2007年，中国的有价证券市场（资本市场、债券市场）累计融资5.34万亿元（不包括央行票据），全国金融机构贷款余额27.77万亿元，新增贷款3.95万亿元，按照新增额看，直接融资、间接融资的比例接近58%：42%，直接融资规模已经超过间接融资规模；2008年，在宏观调控的背景下，预计有大量企业可能寻求到资本市场融资，这将进一步加快融资结构的转变，过去间接融资为主的模式很可能为直接融资为主取代。从金融产业结构看，在金融业内部，银行业、证券业和保险业分列第一产业、第二产业和第三产业，金融产业结构重心正在由银行业向证券业转移。从监管结构看，金融产业结构直接决定监管结构，银行业综合经营的趋势决定了要么是监管体制顺应有效监管要求发生改变，要么是努力寻求一个有效的联动协调机制。从长远看，随着银行混业经营的全面展开，联动监管协调机制的松散化很难对混业经营进行适时协调监管，因此，按照综合化监管方向改革银行监管机制，实现统一综合的金融监管，将是下一步监管的改革方向。
（三）资本市场的向好促使银行监管手段由传统粗放向专业精细化方向发展
关于中国股市目前存在两个悖论：一是“金砖四国”最近5年股票市场增幅中，中国股指增幅最小、平均股价最低，但中国的GDP增长最快；二是中国的股指和股价最低，但市盈率最高。第一个悖论说明中国股指增长在新兴经济体中最安全，成长空间也最大；第二个悖论就要全面分析一下市盈率。高投资、高负债、高税赋等三个因素导致上市公司的市盈率分母（每股收益）缩水，如果把这三大因素还原回去，A股的市盈率会降到30倍以下、甚至20倍以下。此外，从总的趋势和经济成长上比较，中国GDP增速是美国的3倍，那么现阶段中国A股的市盈率是美国的3倍也有其合理性。所以，只要中国经济基本面不发生根本性逆转，中国资本市场的发展将长期看好。资本市场的发展必将对传统银行业务产生“挤出效应”，由于长期实行分业经营、分业监管，银行出于生存和发展考虑，其经营模式也必将作出适应性调整，银证合作、金融衍生产品的发展将成为一种趋势，特别是一些跨市场的金融创新层出不穷。现在，商业银行还可以设立基金公司，实际上是把货币信贷市场和资本市场的隔离墙打通。这必将对银行监管提出新的挑战，需要对银证合作、金融衍生产品进行专业化的监管，针对不同的金融产品作出详尽的制度安排，实施精细化的管理。
（四）对外开放的影响促使银行监管视角由保障金融安全向保障国家战略安全方向发展
随着我国金融领域对外开放的不断扩大和深入，一方面国外先进的管理理念和技术得到引入和应用，另一方面，与之伴随的风险也在累积，外资银行的进入对我国银行业已形成一定冲击，但更可怕的是，当前上市银行的财务都是委托境外中介机构，特别是西方发达资本主义国家的中介机构评估的，尽管与这些中介机构有保密协议，但从一定意义上说，对于西方发达资本主义国家而言，我们已没有了金融秘密。此外，最近美国次债危机不但使国际金融市场经历了一场大地震，而且也使我国实体经济和银行业有了切肤之痛。我国一些出口领域（如服装、玩具、冶金等）的企业已经受到一定影响，有的甚至关闭，银行不良贷款可能会发生逆转，并且结构性产品的“平盘风险”也将影响到我国大中型银行。这就要求银行监管适应对外开放的形势，将视角由单纯的保障金融安全向保障国家战略安全方向发展，要用开放、发展的眼光看问题，密切关注我国在输入西方先进技术时面临的风险，要充分认识到我国在利用国际市场的同时也参与了国际间的经济利益博弈，要联系国际原材料、能源、金融市场的变化和波动，分析银行业的发展环境和风险趋势，采取预防性的控制措施，保障国家战略安全。
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