民主与民主品质_民主制度论文

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       中图分类号：D521 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2014)03-0132-10

       一、引言

       民主被认为是一种相对于家族统治、军人独裁、寡头治理的政治体系和制度安排，它通常与限任制度、选举制度、协商制度以及政策辩论相联系。随着教育的普及，公共领域的扩大，公民权利意识的增强，民主体制和实践在各国得到了不同程度的应用。但是，由于各国历史基础、传统观念、社会结构以及社会力量对比的不同，民主实践不仅在各国采用不完全相同的方式，而且，其绩效也有很大不同。在有些国家，民主运行良好，而且“正效应”显著，显示了“好民主”的特征；但在有些国家的特定时段，民主不仅运行不畅，而且还显示了“病态”特征和“负效应”。这就产生了“民主质量”的问题。

       从学术界的讨论来看，提出“民主质量”问题，界定“好民主”或“优质民主”概念，并不是要否定民主的价值，而是要推动民主的完善。那么，“好民主”或“优质民主”应该具有什么样的绩效?如何衡量民主质量?本文试图从中国改革预期出发，提出关于“好民主”或“优质民主”的衡量标准和考核指标。

       二、民主定义的不同版本

       民主通常被理解为“人民的统治”，通俗的说法就是“人民当家作主”。但是，怎么才算是“人民的统治”?“人民”是谁?又将如何统治?这些问题的讨论让民主理论家们分化形成了理想主义和现实主义两大营垒。

       理想主义民主理论家趋于相信，民主就是公民直接参与公共生活和公共决策。像卢梭(Jean-Jacques Rousseau)一样，他们认为“主权……不能被代表”(卢梭，1982)，而且坚信，只有直接民主(通过类似公民大会的方式，实现公共事务或公共职位的公议、公投、公推、公选)，才算得上是“真民主”。他们批评现实中的代议制民主有蜕化为“选主体制”①的倾向，认为人民的直接参与是民主的核心理念，民主化的任务在于努力创造条件，让直接民主的机会、参与的人数和民主管理的事务越多越好；如果不能召开公民大会来讨论国事，那就把“公选”和“公投”当作民主的主要方式②；如果说“公选”、“公投”、“公议”、“公决”在以往时代还不太可能，那么，今天，信息和网络技术的普及，让这一切变得更加容易。

       现实主义民主理论家们认为，公民直接参与式的“人民当家作主”本来就是一个玄虚的口号，历史上除了古希腊雅典曾经有过这样的尝试外，再没有哪个国家真正实践过。除非回到小国寡民的雅典时代，或者，除非限定在较小范围的基层公共事务的领域，否则，“人民当家作主”绝不可能。何况，那样的民主实践从一开始就受到了人们的批评和质疑。考虑到“人民”集体在智慧、理性判断、心理趋向等方面的特性，考虑到决策效率和质量、管理的专业化、不同群体的利益协调以及长远的公共利益追求等因素，宪政体制下的精英统治(代议制民主)可能是行之有效的民主形式③。

       萨托利(Giovanni Sartori)可以算是一个现实主义民主理论家，他在《民主新论》(The Theory of Democracy Revisited)中区分了古代民主与现代民主，自由主义民主与非自由主义民主。他认为，与古希腊时期的城邦社会形成强烈反差，现代西方社会已经极为复杂庞大，如果采用古希腊的直接民主，以公民亲自参与政治决策为目的，将导致效率的低下、成本的高昂和权威的贬值。现代民主不同于古代民主，现代民主只可能是“被统治的民主”，即统治的少数统治被统治的多数。这种体制的关键不在于被统治的多数能否亲自掌握和执行政治权力，而在于如何有效制约统治的少数，使统治者不至于过分地偏离被统治者的意志。所以，宪政体制下的精英统治，应该是民主的真实体现。

       显然，对于民主的理想主义者来说，民主之所以是“好东西”，是因为它追求公民自己做主的原则，体现了人权、自由、平等、尊严和非暴力等文明人类的价值。至于说民主的绩效和质量，那似乎不应该是一个值得过多考虑的问题。

       对于民主的现实主义者而言，民主是一种制度安排——一种公共决策对公民参与开放、政府行为受到民意制约的制度安排，不管你主观上喜欢不喜欢，世界上大多数国家都在不同程度地应用。任何制度都有其比较优势和比较劣势，民主的制度安排也不例外。所以，现实主义理论家区分“好民主”与“坏民主”，并概括优质民主在理论上的若干比较优势，其中包括：(1)照顾多数人的利益；(2)决策能够集思广益；(3)提供决策合法性；(4)保持政治稳定与长治久安。但现实主义者认为，一个国家能否真正实现这些优势，还取决于诸多条件，至少包括：(1)政治规则是否被认为公平公正；(2)社会是否形成或存在主流价值(同质文化)；(3)贫富差距、城乡差距、社群差距、区域差距是否得到有效控制；(4)不同社会力量之间在多大程度上能够保持宽容并达成妥协。如果政治竞争规则不被广泛认可，往往会因为竞争结果遭到质疑而产生冲突；如果社会在基本政治问题上面临价值分裂，或者在阶级、阶层、地域之间存在巨大落差，民主经常被导向内乱；如果社会成员以及社会集团之间缺乏宽容，互不妥协，政治变革经常引发清算与内战。

       现实主义者也经常对民主制度提出批评，批评的理由包括：多数暴政，文化与道德的低俗化，政府低效，社会冲突，“蛊惑与民主的虚位”，“压迫性统治”，非理性，等等(坎宁安，2010)。现实主义民主理论家们承认，民主政体隐含着几大不足，比如：(1)大众不理性可能导致激情政治；(2)缺乏足够认知和远大智慧，可能导致群氓政治；(3)多数无视宪法体制，可能导致暴民政治；(4)难以达成社会共识，可能导致低效政治；(5)利益集团过于强大，可能导致集团政治；(6)政治家过分讨好“民意”，可能导致福利超载。

       正是因为认识到了存在着上述可能的风险，所以，现实主义理论家们主张通过制度约束(法治)来规制民意。到目前为止，人们所能想到的弥补办法包括：第一，宪法一定要作为民主政治框架结构的基础，任何个人、团体、组织、机构都必须以宪法为最高准则，不得凌驾于宪法之上，不能以“人民”或“民主”名义和方式违反宪法原则，剥夺任何社会成员的宪法权利，确保民主不至于走向暴民政治和极权主义民主。第二，建立独立司法体系，树立专业司法角色权威，保证政治纷争纳入法治化轨道，防止民主演化为恐怖主义和内战。第三，针对不同规模的群体和不同层级的公共事务，采取不同的民主决策方式，例如，将公选、公投、公议、公决式的直接民主方式限定在小群体当中，而在大群体或在国家层面则采用代议制式的制度安排和民主决策方式。第四，以“协商民主”的精神和制度来改造民主决策模式，避免民主滑向“选主政治”和非理性政治。第五，制定《政党法》规范各政党行为，并限制政党为赢得选战而向选民无限开价。

       三、民主精神和民主绩效

       民主被认为是一种政治体系和制度安排。随着教育的普及，公共领域的扩大，公民权利意识的增强，民主体制和实践在各国得到了不同程度的应用。但是，由于各国历史传统、文化特质、社会结构以及社会力量对比的不同，民主实践不仅在各国采用不完全相同的方式，而且，其绩效也有很大不同。在有些国家，民主运行良好，而且“正效应”显著，显示了“好民主”的特征；而在有些国家的特定时段，民主不仅运行不畅，而且还显示了“坏民主”的特征和“负效应”。这就为学术争论提供了话题：第一，标准的民主体制应该具备什么条件?第二，优质的民主应该具有什么样的绩效表现?

       在学术讨论中，民主的衡量标准和民主绩效的衡量指标是不完全相同的两个话题。民主的标准回答了第一个问题；民主绩效的衡量指标回答的是第二个问题。美国政治学者罗伯特·达尔(Robert A.Dahl)在《论民主》(On Democracy)的小册子中，从民主的起源、理想的民主、现实的民主、民主的条件、民主的前景等方面，对第一个话题作了通俗的阐释，为我们理解20世纪后期世界范围内的民主发展进程提供了很好的说明。

       达尔给出了理想民主的五项标准：(1)有效的参与；(2)平等的投票；(3)充分的知情；(4)对议程的最终控制；(5)成年人的公民资格。在达尔看来，组织的规模在很大程度上决定了公共管理所采用的制度模式，当人类社会发展到民族国家而不再是市镇会议的规模的时候，民主就需要通过选举的代表来实现。他把现代大规模民主政府叫做“多元民主”，并认为“多元民主”是对扩大政治生活范围、增加参与要求的一种现实回应。因此，“多元民主”就是民族国家规模上实施的民主统治，它需要满足如下条件：a、自由、公正、经常的选举；b、自由的表达；c、具备多种的、独立的信息来源；d、独立的社团；e、包容广泛的公民身份。基于此，达尔断言：无论一个国家的领袖们宣传得多动听，只有当它具备了民主所必需的上述制度安排时，这个国家才能算作民主国家。

       如果说达尔的研究代表的是早期的学术思考，那么，《经济学人》(The Economist)杂志的研究和评估则反映了近期的学术研究成果。近年来，英国《经济学人》杂志提出“民主指数”的概念，并试图对全球各国的民主状况做出评估。它对167个国家(或地区)的民主化情况进行了研究，并尝试通过五个方面的衡量指标来形成其“民主指数”。这五个方面的指标包括：选举程序与多样性、政府运作、政治参与、政治文化和公民自由。根据它所设计的“民主指数值”，世界上的国家按其政体被划分为四类：即，(1)成熟民主国家(8～10分)；(2)初步民主国家(6～7.9分)；(3)过渡政体(4～5.9分)；(4)专制政体(4分以下)。从2008年的民主指数报告来看，瑞典得9.88分，排名第一；朝鲜得0.86分，排名垫底。在2011年排名中，挪威、冰岛和丹麦继续蝉联三甲，亚洲只有日本和韩国属于成熟民主，经过茉莉花革命的突尼斯跳升幅度最大，上升53名，位居92位，中国由2008年的136位掉到第141位。

       最新的研究可以列举英国牛津大学斯坦·林根(Stein Ringen)对民主指标的讨论。林根在其新作《民主是做什么用的：论自由与德政》(What Democracy is For：On Freedom and Moral Government)一书中引荐了《政体课题研究项目》(The Polity Project)的衡量指标。他介绍指出，该项目提出了衡量民主的八项指标(林根，2012)：(1)是否建立了有效政体(是否建立有效的中央政治权威并且一直没有中断)；(2)政治制度具有公开性(民主制度)还是封闭性(独裁制度)；(3)政体持续的时间长短(自上一个政权改变以来的年数)；(4)行政权力交接的制度化程度如何；(5)行政人员招聘上的竞争程度如何；(6)行政首长的独立性与行政首长的制约如何；(7)政治表达的制度结构如何；(8)政治参与的积极性如何。项目设计者根据这八项指标，采用专家评估的方法，将政权划分为从+10(最民主)到-10(最不民主)的不同类型。

       林根反思民主实践时提出建议，“应当把民主界定为一种权力结构而非一种程序或者方法：我们说一个政体是民主政体，就是说其公民可以以一种安全的制度化的方式对集体决策行使最后的控制权”(林根，2012：34)。现实地看，民主的本质或许并不在于选举、票决，也不在于多个政党的轮替，而在于实现人民对统治者的有效控制。选举、票决、政党轮替这些以往被认为是民主政治必不可少的因素，不过是实现“控制统治者”这一目的的手段。

       林根的研究告诉我们，民主真正想要的是什么?或者说，民主是用来做什么的?归根到底主要有两点：第一，杜绝权力垄断；第二，保留民意影响政府决策的通道。现代社会中的人们意识到，不管是经济权力，还是政治权力，抑或文化权力，任何权力垄断都不是好事情。因此，反对和杜绝权力垄断是任何优良制度所追求的。为此，人们想到用“民主制度”来避免政治上“独领风骚数百年”的局面。此外，任何社会都要有民意疏通的管道，保持上层和下层的及时沟通，让政府及其官员(决策者)受到民意的适度影响和控制，为此，人们想到用“民主制度”来保证政府对人民负责，受到人民的控制。所以，完全可以用权力垄断的程度(或自由freedom)和政府决策受到民意影响的程度(或德政moral government)来衡量一个民主的绩效。

       人们总是希望民主能够带来更大的绩效，特别是在激烈的国际竞争中，期待民主体制还能够在决策和执行效率、管理和服务质量、经济发展甚至军事实力等方面都有超越非民主体制的全面收获。为此，人们提出“好民主”(good democracy)的概念，并试图以此推动民主绩效的改善。

       拉里·戴蒙德(Larry Diamond)和里奥纳多·莫里诺(Leonardo Moreno)在《关于民主质量的概述》中指出，民主意味着：(1)普遍的成年公民选举权；(2)反复的、自由的、具有竞争性的公正选举；(3)一个以上的正式政党；(4)多元的信息来源。而“高质量的民主”，即“好的民主”意味着通过正规合法的稳定机制的运作来赋予其公民充分的自由、政治平等以及对公共政策及政策制订者的控制。“这样的政权将满足公民对治理(结果意义上的质量)的期望；它将允许公民、协会、团体享有广泛的自由和政治平等(内容意义上的质量)；它也将提供一种氛围，在这种氛围中，全体公民能通过诸如选举机制来评价政府的表现，而政府机构和官员则确保彼此在法律和宪法上承担责任(程序意义上的质量)。”考虑到以上各点以及没有绝对客观的方法来设计一个测量民主质量的框架，他们大体确立了民主质量变化的八个维度，即(1)法治、(2)参与、(3)竞争、(4)垂直可问责性、(5)水平可问责性、(6)对公民与政治自由的尊重、(7)政治平等、(8)回应性。

       许多研究指出，“好民主”并不一定完全让公民满意。政府在民主质量的各个维度表现不错，但仍不能让多数人满意，这种情况是完全可能的。其中原因无非如下：第一，公民未必完全了解政策的意义。第二，大量的资讯以前所未有的速度到达公民那里，它们彼此竞争，争夺人们的注意力，导致大众媒体追求轰动效应和曝光负面新闻的倾向，从而使得民主的失误看上去比以前影响更坏。第三，社会利益高度分化，政府不可能对所有的利益和关注点都做出回应，而民主又是竞争和选择的，失败者注定不会满意(戴蒙德、莫里诺，2004)。

       四、“好民主”的测度：中国学者能提供什么

       讨论民主的质量具有重要的意义。从经验层面看，20世纪90年代“冷战”结束之时，福山(Francis Fukuyama)指出，自由民主是人类历史的终结。在最近的20年里，一方面，民主化进一步推进，不仅亚洲地区出现了新的民主化国家，而且北非和中东地区也遭遇了“茉莉花革命”，突尼斯、埃及、利比亚燃起了民主化的火焰。另一方面，2008年美国金融危机，使欧美世界陷入经济和财政危机之中——这也被认为是“民主的经济危机”——引发了人们对于民主的反思。这些事例或许说明，民主精神值得追求，但民主绩效经常不太理想。“民主质量”概念的提出，算是对这一现象作了理论解释：同为民主社会，但民主质量的高低有所不同。

       从价值层面讲，民主质量概念的提出并不否定民主的价值和政治发展的方向，但它提醒人们，每个国家都必须就希望要什么样的民主这一问题做出最初的价值选择。民主质量或民主绩效的讨论实际上肯定了以下结论：第一，对于实现了民主转型的国家来说，如果要使民主得到巩固，亦即要取得广泛和持久的合法性，通过改革改善民主质量是必要的；第二，对于老牌民主国家来说，如果想解决公众对其不满甚至失望的问题，也必须通过改革来改善民主绩效。

       从技术层面看，民主质量的测量为我们开启了理解民主的新的视角和方法。用指标来判断民主的质量，使不同国家的民主有了进行比较的可能性，而且清晰，便于理解，进而为互相学习、推进本国民主改革提供了路径。

       从中国学者的角度看，民主质量和民主绩效是一个更容易接受的话题。事实上，中国学术界一直在为“中国式民主”的构建寻求理论根据。

       中国官方语言习惯于区分“程序性民主”和“实质性民主”，强调“中国式民主”更看重民主结果。基于这样的现实考虑，中国学者一般不太赞同把老牌民主国家的政治特征——如，自由竞选、多党政治、分权制衡等——定义为民主化的唯一“通用指标”。他们提出，“善治”是政治改革的目标，而民主不过是实现“善治”的重要手段。

       中国学者强调，民主化的任务无非两条：一是防止民意不受理性主导；二是防止权力不受民意控制。如图1所示，如果横轴X表示大众影响力，纵轴Y表示精英领导力，那么，45度角的C方向代表了理想的政治发展方向。换句话说，“善治”意味着实现精英与大众的基本平衡。图中A显示了寡头化的发展方向，表明统治者主导力日渐强大，决策带有寡头化倾向；B显示了民粹化的发展方向，表明民意影响力日益显著，决策带有平民政治的特点。我们可以在这张图上标出世界各国的大体位置，并可从中看到，有的国家偏向A的方向，有的国家偏向B的方向，而有的国家接近中间位置。如果引入时间概念，或许还可以看到，某一国家在某个历史时期可能偏向A方向，而在另一历史阶段又可能偏向B方向。所谓的民主化，其实就是一个国家的治理状态由A方向或A区域向着B方向或B区域的调整过程。只不过有的国家(或在某一时期)接近于C线，保持了所谓“好民主”的发展态势，而有的国家(或在某一时期)跨过C线，甚至滑向民粹主义方向，显现了所谓“坏民主”的特征。

      

       图1：大众的影响力和精英领导力

       上述观点建立在政治学一般理论之上。政治学的研究表明，社会秩序是制度化水平的产物(亨廷顿，1988)。也就是说，制度供给是治理绩效的关键性因素。“善治”以法治和良好的制度为基础，这样的法治和制度安排必须保持政府与社会、精英与大众、统治者与被统治者之间的适度均衡。因此，保持精英政治和平民政治的平衡，让精英团队保持领导力，让平民团队保持影响力，这是最理想的政治状态。这种现实主义的民主观念应当成为中国民主建设理论构建的基石，寻求决策精英和普通大众的平衡，应当成为中国民主建设的总方向。

       此外，中国有学者认为，民主的本意并不在于公民“选主”，而在于公民的自主管理，即自治，所以，“民主治理”的概念更能体现民主的实质。因此，“民主治理”应当成为中国民主建设的核心概念。

       民主“不是一个有无的问题，而是一个程度问题”(王绍光，2008)。民主通常也被看作是一个过程，也就是说，它从不完善、不成熟到较完善、较成熟，在不同的时段会有程度上的差异。如果将民主建设视为一个系统工程，那么，根据公共决策的流程，我们可以将它划分为前中后三个环节和四项任务(如图2所示)。

      

       图2：民主过程的阶段和内容

       与上述过程相对应，我们也可以区分三种民主形式，即(1)作为自由选举的民主——民主选举，它关注管理者：选举精英人物去负责制定公共政策，实施管理；(2)作为决策过程的民主——民主协商，它关注管理过程：不同利益群体参与决策和管理过程，充分表达各自利益，在讨论协商的基础上产生公共政策或为公共决策提供依据；(3)作为决策评价的民主——民主监督，它关注管理效果：民众对于管理者及其行为(包括公共政策)实施评价监督。因此，中国民主建设应该从上述三个方面展开。

       至于说民主政治应该具有怎样的绩效表现，中国学者更加赞同这样的观点：如果新生的民主国家要避免回潮和战胜威权体制，必须让民主从选举民主过渡到自由民主；如果民主治理不善，表现出低质量，那么民主就很难巩固。正如戴蒙德所言，“民主结构要想存续而且值得存续下去，它们就不能仅仅是一个空壳。它们必须具有实质内容、良好的品格以及实际意义。它们必须逐渐地听从人民的声音，接纳他们的参与，容忍他们的抗议，保护他们的自由，并回应他们的需要。”(戴蒙德，2013)“如果民主体制没有在控制犯罪与腐败、实现经济增长、缓和经济上的不平等和保障正义与自由等方面起到更好的作用，那么人们或迟或早会失去信心，并拥抱(或者容忍)其他非民主的替代体制”(戴蒙德，2013)。

       那么，中国学者对于民主的绩效会有怎样的期待?“好民主”(good democracy)约等于“好政体”(good polity)；“好政体”意味着“好政府”(good government)之下实现社会“善治”(good governance)。俞可平曾经主持研究中国治理评估指标体系，提出了12个方面的指标，包括公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务、廉洁性。应当承认，这项研究多少反映了中国学者基于中国政治状况的一些考虑。

       从中国的实践需要来看，一种理想的民主政治应该在法治进步、经济发展、政治自由、绩优选拔、公民参与、社会福利、政府效能方面发挥积极作用并具有良好表现。因此，法治水平、经济发展、政治自由、绩优选拔、公民参与、社会福利、政府效能应该成为评价和测量民主质量的重要维度。不过，这仅仅提供了民主治理质量评估的七个方面，具体指标还有待进一步讨论。从中国的经验和人们所期待的改革方向来看，这些指标似乎应该包含如下内容：(见下页表1)

      

       五、结语

       毫无疑问，没有任何一个指标体系是尽善尽美的。民主质量的测量意图在于推进“好民主”的实现，或者说旨在改进民主的质量(优质民主)。仅就这个测量指标而言，还有以下的问题值得进一步讨论。

       第一，民主质量的评价究竟采用“好民主”(good democracy)的概念，还是“高质民主”(high quality of democracy)的说法?从字面来讲，“好”相对于“坏”，因此，“好民主”通常让人想到“坏民主”的概念，这难免会引发歧义。“高”相对于“低”，“高质民主”相对于“低质民主”，它强调“民主是好，但希望它更好”。

       第二，民主质量的测量采用的是量化的方法，应该满足科学性和客观性的要求，但是，民主质量(优劣)指标的选取具有价值主导性，为什么选择这个指标而不选择另一个指标?这需要进一步理论论证。

       第三，民主指标选取以后，各项指标的权重问题也是一个值得考虑的问题。所有的指标权重都相同，还是规定不同的权重?怎么规定?如何为不同的国家打分?由谁来打分?

       第四，如果民主质量的指标仅仅涵盖一些政治和行政因素，那么，民主质量的指标和达尔所强调的程序民主就很接近④；如果民主质量指标的选取涵盖了经济和社会等方面的内容，那就比较接近于实质民主的定义。这也会带来一些问题，因为这些指标既可以说是民主政治的前提，也可以说是民主制度的结果。民主制度和这些指标的因果关系应当如何确定?

       第五，传统上所界定的“非民主”国家是否也可以进行民主质量测定?如果可以，是否模糊了传统上民主国家和“非民主”国家的界限?或者说，是否需要修正传统的民主定义?

       此外，从比较政治的角度看，亚洲民主应该是什么样子的?亚洲国家能够为民主贡献什么?这也是需要深入思考的问题。目前，从中国的政治实践来看，亚洲民主可能的开拓方向在于：(1)精英民主(elite democracy)，而非熊彼特式(Schumpeter's model)的民主；(2)协商民主(deliberative democracy)，但超越政党政治；(3)高效民主(efficient democracy)，需要给政府能力留下更大空间。

       本文为韩国成均馆大学举办的International Conference:A Search for "Good Democracy" in Asia(2014)国际学术研讨会提交的论文。

       注释：

       ①借用王绍光的概念，“选主体制”是一种“有缺陷的民主”(defective democracy)，即，民主堕落为公民每隔几年参与一次近乎狂欢节的选举仪式，选出新的主子。他认为，在“选主体制”下，广大人民群众参与政治决策的范围、深度、广度都受到局限，而各种资源(金钱、知识、相貌、家世)的拥有者在这种体制里却如鱼得水、占尽先机(王绍光，2008)。

       ②民主理论中“直接民主”或“参与式民主”理论基本秉持了这样的线路(赫尔德，2008；何包钢，2008)，这种民主思路体现为美国社会中的乡镇会议、俄国社会定期均分土地惯例和法国大革命中的巴黎公社，往往被归入“大民主”的营垒，被认为带有民粹主义(populism)的倾向。

       ③精英主义者大体上从这个角度出发来理解民主，在他们看来，国家层面上的直接民主不仅不可能，而且也未必是什么“好东西”。

       ④罗伯特·达尔关于程序民主的内涵包括：第一，选举官员；第二，自由与公正的选举；第三，包容的选举权；第四，竞选官员的权利；第五，言论自由；第六，选择性的信息；第七，结社自治。

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