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本世纪中期的新科技革命，带来社会经济的飞速发展。与新科技革命潮流伴生的是社会改革的潮流。社会改革的主旋律，在经济领域表现为市场化的经济改革；在政治领域则表现为政府行政的改革或称行政现代化。行政改革潮流始于70年代末，近二十年来，这股潮流席卷许多国家。由于各国的历史文化传统，指导理论和法律环境的不同，改革的具体内容，方法也各异，了解和分析当代行政改革的趋势，是现代行政学研究的重要课题，这一研究对我国当前正在开展的行政改革也有重要的借鉴意义。
一、行政改革的对象——韦伯的“官僚模型”
政府应怎样建构和怎样行政？需要有理论作指导。将这些理论系统化为一门学科，是上世纪末由美国的政治家和学者威尔逊及古德诺提出来的。威尔逊指出：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”（注：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第1页。）这也就是说，行政学主要研究的是政府的职能和效率问题。古德诺则进而明确了政府的职能：“政治与指导和影响的政策相关，而行政则与政策的执行相关。这就是这里所要分开的两种职能。”（注：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第29页。）行政的职能在于执行政治所确定的政策，这种执行政策的活动必须讲求效率。这是行政学初创时期明确肯定的两个基本观点。
那么，政府的行政要怎样才能达到目标呢？这就是后来的研究者们着重要解决的问题。在解决这个问题时，对传统行政最具影响的是本世纪20年代由马克斯·韦伯提出的“官僚模型”。
韦伯的“官僚模型”有如下几个主要特征：一是固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员都有固定的职责，在职责和职权范围内有权发布命令。二是机构等级制度和多层权力机构原则。即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监督和管理。三是机构的管理建立在书面文件的基础之上。即政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。四是机构中的管理人员必须经过全面的专业训练，使之能熟练地掌握各项管理业务。五是在机构中工作的官员都要充分地发挥自己的工作能力。六是机构管理中的一般原则详尽地规定下来之后不要轻易改变，使其具有稳定性。至于在机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和老年保障金，使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，担任公职成为人们追求的职业。
韦伯认为，按照他设计的“官僚模型”（按：这里说的“官僚”只是政府中的公职的意思，并无贬义）建立起来的政府机关，层次结构分明，规章制度严格，职权职责明确，各级官员称职，这样的政府机关“能够取得最高的效率；在这个意义上说，它是已知的对人类进行必要的管理的最合理的方法。它优于其他形式之点是其准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性。……完全可以正式地应用于各种行政管理任务”（注：转引自《组织与管理》，中国社会科学出版社1985年版，第78页。）
韦伯设计的“官僚模型”在相当长的一段时期内并未引起人们的重视。只是到了后来，特别是第二次世界大战以后，不少国家在重建政府时，都希望建立一个强有力的稳定的国家。为此寻求理论指导时，似乎是“重新发现了韦伯”，并用以建构政府。尽管各国政府政体与政府制度上并不一致，如既有君主立宪制国家也有民主共和制国家；既有单一制国家也有联邦制国家；既有内阁制政府也有总统制政府；从执政党来说则有民主党、共和党、自由党、基督教民主党、保守党、工党、社会党及多党联合执政；等等，都曾表现出浓厚的韦伯式的传统。这些政府多数都强调中央集权，建立包括多层次的金字塔式的组织架构，实行自上而下的命令和监控，政府的任务是保障国家利益，各级官员则是按文件规定的程序和要求进行技术性操作的职业化和终身制的事务官。
按韦伯的“官僚模型”建立的政府，在增强国家的力量，保持社会的稳定，促进经济的繁荣和保持政府工作的连续性等方面的确发挥了应有的作用。在一段时期中，“韦伯神话”似乎成了现实。
但是，到了70年代后半期，一系列新的因素汇成了对韦伯模型的“冲击波”。这些新因素主要有：
一是按韦伯模型建立的庞大国家，其触手伸向社会生活的各个领域，公共服务部门几乎由国家的政府所垄断。但是，由于市场经济的发展而扩展的竞争原则，冲击了政府对公共服务部门的垄断。如交通、邮电、教育等部门，地区性组织、民营企业、社团等都强烈要求参与或实际地与政府公共部门展开了竞争。
二是国家使命和公共服务范围太宽泛，政府的任务过重，录用的国家公务员越来越多，造成财政负担越来越沉重，财政开支越来越大。
三是政府的层次结构虽然清楚紧密，但却难于避免死板僵化和形式化的缺陷。由于一种结构形成并稳定运作后具有固定化的特点，某一部分的调整即可能引起连锁反应，重大的改革又难于开展。面对急剧变动的社会，这种僵化的结构也就越来越不适应了。
四是政府中工作的各级官员和公务员，他们只是服从和执行上级的指令，逐步成了照章办事的“操作机器”。这一方面容易造成效率低下和官僚主义盛行；另一方面随着公务员素质的提高，他们对缺乏自主性和创造性的工作方式也越来越不满意。
五是作为政府服务对象的是公众。由于政府主要考虑国家的整体利益，对公众多样性的变动需求则不甚关注。加上公众对政府办事的官僚主义、文牍主义和效率低下现象的反感，给政府造成无形的压力。
六是许多区域性乃至国际性组织的建立以及新的信息传播技术在行政工作中的运用等，也使政府的许多传统的运作方式不得不加以改变。
诸如此类的新问题还很多，如传统的公共行政导致人际关系冷漠、公务员的永业化使政府难于精简人员、为了评定政府官员的业绩而演化出异常复杂和难于操作的评估体系，等等。总之，与韦伯的“官僚模型”相伴生的是职能几乎无所不包的大政府倾向；行政权力集中的集权化倾向和由大公共开支造成的公共预算的最大化倾向。
政府本身存在的问题加上70年代末至80年代初许多国家的经济停滞，引起英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰等国家的政府更迭。新上台的执政党针对传统政府行政中存在的问题，掀起了一股至今仍方兴未艾并必将持续到下个世界的行政改革洪流。
二、行政改革的几种主要模型
当代行政改革是从70年代末期开始的，现已有近20年的历程。如果说传统的政府行政在其建构时有一个较为统一的韦伯模型作指导，因而各国政府的建构与运作有大体一致的方面的话；那么当代各国的行政改革实际上是在理论准备不足的情况下开展的。各国政府依其历史文化与价值观念特点是政府行政现实中碰到的急待解决的问题，在急切要求改革的氛围下纷纷开出行政改革的“处分”。因而综观世界主要是西方一些国家的行政改革，呈现在我们面前的是异彩纷呈的景观。虽然率先改革的如英国和美国为后来的改革者提供了范例，但由于先行者的改革很快就暴露了一些自相矛盾的问题和各国的特殊情况，因而难于将一国的改革措施照搬到另一个国家去。由此也就出现了每个国家的改革都是一种特定模式的现象。然而，舍去某些较为次要的方面，就行政的基本要素来作考察并进行比较研究，我们仍可概括出当代行政改革的几种基本模型。
由于当代行政改革集中在改变政府管理问题上展开，提出“重塑政府”或“再造政府”的口号，因而行政改革的基本模型，也就集中表现为在改革韦伯的“官僚模型”后，要建立怎样的政府模型。
在已经开展行政改革的国家中，最具影响的是所谓“企业家政府”模型或称“市场模型”。这种模型之所以特别引人注目，不仅因为它是首先开展行政改革的英国和美国这两个主要西方国家建立的模式，更重要的还在于它和经济改革中的市场化潮流相吻合，体现了政府行政与经济的一致性，而且它似乎能比较成功地解决传统行政中存在的一些主要问题。
其实，韦伯在建立他的“官僚模型”时，已经指出这种模型与企业管理的模型具有一致性。他说：“现代企业家的特色是他以本企业的‘第一号官员’自居，这和一个非常现代化的官僚制国家的统治者把自己说成是国家的‘第一号公仆’同出一辙。那种认为国家机关的活动与私人经济办公室的管理工作本质上有内在差别的观点，只是一种欧洲大陆的看法，并且从对比的角度看，与美国方式完全不相适应”。（注：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第35页。）“企业家政府”模型，正是以国家机关的活动与企业活动具有内在相似性为出发点的。
“企业家政府”模型的特点在于将政府的部分机构市场化、官员管理采用合同聘用制和政府服务的“消费者导向”。
主张建立这种模型的“新公共管理”认为，传统的政府存在着严重的“结构障碍”。即政府的机构规模大、层次多、关系复杂。在这样的结构中，政府运作几乎只从内部得到指令而置市场信号于不顾，得不到外部环境的监督和指导。这就必然造成政府的低效和无能。解决这个问题的办法，就是将政府服务项目中能由民营部门来承担的都销售给民营部门，通过私有化即民营化减少政府的机构和结构层次，使多层次的金字塔式的结构逐步改变成为层次少的近似平板式的结构。在整个改革的过程中都要引进市场竞争机制，从而提高政府的工作效率和管理能力。
在对政府官员的管理上，打破以往的终身雇佣制和官员只是按规章制度去管理的办法。而是如同企业雇佣经理一样，政府部门雇佣主管官员，并在雇佣合同中明确官员的绩效标准。主管官员在部门内有充分的权限。如能完成绩效，官员和机构中的人员均可获得全额工资和奖金，否则则被扣罚工资甚至被解聘。这样，政府部门的主管官员也就如同一名企业家了。
在政府与公众的关系问题上，传统的政府模型是由政府来规定公众的行为。“企业家政府”则视公众的“消费者”。企业要根据消费者的需求来生产产品，政府也要根据公众的要求来提供服务。简而言之，不是以政府为中心，公众围绕政府转；而是以公众为中心，政府的工作围绕公众的要求转。
在改革过程中，美国里根总统的“经济学”，英国撤切尔夫人的“货币价值论”，以及作为改革措施推行的“效率检查”、“下一步行动”、“公民宪章”、“市场检验运动”等，都是主张并实际去建立“企业家政府”的模型。
“企业家政府”模型的许多主张和改革措施，基本上都是围绕提高政府工作效率，减低行政成本和为公众服务这几个要素来展开的。由于这种模型抓住了传统政府中的主要缺陷，因此这种模型产生了重大影响。政府改革中的其它模型，或多或少地都吸收了“企业家政府”模型中的某些精神或做法。
与“企业家政府”模型的内容较接近的是“授权模型”。“授权模型”同样认为，以严密的组织结构、规章制度和自上而下监管的传统模型是妨碍政府管理和效率的严重障碍。对其进行改革虽然要从各方面着手，但关键是向政府结构中的基层授权，并使基层组织中的公务员发挥主动性和创造性。参与到政府决策和管理中来。这是改变政府原有面貌的最为有效的措施。
“授权模型”的主张者认为，传统政府中以层级制和规章制度为基础的组织结构和管理方式是发挥政府效率的严重障碍。按照传统的观点，行政只是执行政治的决策，而执行又按层级逐级发指令，到了组织结构的低层，只能完全按指令和规章办事了。但实际上，在政府系统及系统内所有工作人员中，低层的机构和人员数量是最多的。如果我们将人力作为政府中最重要的资源的话，那么低层机构的官员和工作人员无疑是最丰富的人力资源。传统政府模型的根本缺陷，就在于没有或难于开发利用这个人力资源。以往将他们看作只是命令的服从者和决策的执行者是错误的。其实，低层的官员和工作人员与作为政府服务对象的公众接触，每天都要对需经他们处理的特定事件作出决定。所以，如果从政府工作中决策的数量来看，大量的决策既不是由政治家作出的，也不是由高级文官的作出的，而恰恰就是由低层机构的人员作出的。他们作出的决定怎样，不仅直接关系到政府为公众服务的质量，而且直接影响到公众对政府的评价和满意程度。公众对政府的看法和态度，主要就是通过他们与政府系统中的低层机构和人员打交道而形成的。更何况，低层机构和人员与社会各方面直接接触，最能得到决策所必须的第一手的客观信息。以这样的信息为基础，政府才有望作出科学的决策。据此，应对传统政府的结构进行根本性的改革，改以往自上而下的决策为自下而上的决策，充分发挥低层机构和人员在政府工作中的主动性和创造性。从改革方案的设计来说，则主要是减少政府结构中的层次，并将决策权限逐级下放，直到基层。为了创造低层人员乃至公众参与政府决策的条件，则可以通过成立各种各样的委员会来实现。也可通过咨询、公民投票等方式在政府决策中吸引更多的参与者。有低层人员和公众代表参加的各种委员会就政府需要处理的各个特定问题参与决策，这样的决策再由政府组织实施，由于决策反映了公众的要求，其实施也就可以保证公共利益的实现了。
通过授权而下放权力，成立各种各样的委员会、自下而上的政府决策体制、充分发挥低层机构和人员的主动性和创造性。这些就是“授权模型”的主要特点。
在对传统政府模型的诸多批评和指责中，问题的症结往往被归结为传统政府的僵化。而这种僵化又是政府机构的常设性和公务员的终身雇佣制或称常任制、永业制造成的弊端。政府中的部门一经建立，就成为常设机构，每个部门有其自身的职能和权限。随着时间的推移，本来为公共利益服务的政府部门，实际上很可能对公共利益并不真正关心，而更为关注的是保住自身的领地和本部门自身的利益。他们的工作重心，不见得都是为了更好的实现职能，而可能是如何想尽千方百计扩大本部门的权限及如何取得更多的经费。至于在部门中工作的公务员，他们的工作被固定化和格式化了，只要照章办事就能保住自己的职位，明知有的章程过时不适用了，也认为改不改是上面的事，不愿给自己添麻烦。这样一来，常设机构和终身雇佣制，也就只能带来政府结构的僵化、工作的形式化和政策的保守化，进而引起许多令人不满的现象。
既然机构的常设制和人员的常任制是造成传统政府僵化的症结，因而行政改革也就必须抓住这两个方面去进行。即变固定的政府模型为灵活的政府模型。
现代不断变化的社会和经济环境要求政府要能迅速地作出反应。但政府组织结构的常设性和稳定性使这种反应变得异常困难。解决的办法可能有三条途径：一是撤消部分职能已经过时的机构；二是增加仍须保留的原有机构的灵活性；三是设立新的机构来实现新的职能。增加原有机构的灵活性可以通过协调和若干机构联合行动的措施来解决。比如“反毒品”就不是一个政府部门能解决的问题，就需要多个部门联合行动，而联合行动就需要协调。针对政府的新职能而设立新机构是必须十分慎重对待的问题。因为新机构如果又走上常设机构的老路，那么政府的结构障碍只会加重。因此，灵活政府模型主张政府在为适应环境而成立新机构时，应尽量设立临时性机构，为临时性机构确定明确的使命，一旦完成使命即行撤消。这样一来，政府中的常设机构可能逐步减少，临时机构则可能不断增加。当政府中的许多职能都由临时机构去实现时，而临时机构本身又是经常更新的，固定僵化的政府结构就变得灵活了。
与临时机构并行的是临时雇员。本来，从经济领域来看，现代社会的劳动力市场中，就业的流动性已是明显的趋势。而就业的流动性也就意味着雇佣的临时性。而在政府领域，由于常任制或永业制的传统，雇佣临时雇员则只有通过改革来实现。这个措施，在一些国家已经实施。如美国联邦政府中，临时雇员完成的工作量在总工时中逐年增加。开展行政改革较晚的法国，在公职中也引进了临时雇员的制度。
临时机构和临时雇员制度，可以大量节省政府的行政开支，有助于达到削减财政预算的改革目标。完成任务即行撤消的临时机构，较难滋生官僚主义，可以增加公众对政府工作的满意感。临时雇员可以创造一种“自由流动”的人才资源，使这一资源更充分地得以开发和利用。当然，这些措施在操作和实际效果方面还存在种种问题，都是需要进一步研究解决的。
三、行政改革若干问题辨析
原美国总统里根在推动行政改革时曾宣称“政府不是解决问题的办法；政府是问题本身”。既然问题本身在于政府，当然解决问题也就只能对政府进行改革了。那么，近20年行政改革的进程是否解决了政府本身的问题呢？这个问题不是现实所能回答的，只有等待历史来给出答案。就现实而言，我们只能对当代已进行的行政改革的若干问题作简要的辨析。
在考察当代行政改革的趋势时，首先必须看到，行政改革虽然已成为当代社会改革中的一股洪流，但并非世界上大多数国家都已经在开展深入的行政改革，已经进行改革的国家，其发展也是很不平衡的。从总的来看，有的国家如美国、英国的改革是激进主义的，加拿大、澳大利亚、新西兰等国的改革也比较深入。有不少国家则实行渐进主义的改革，如法国、德国、荷兰和瑞典。有的国家如作为经济大国的日本，虽然行政改革的呼声甚高，但只是某些局部作改革试验，似乎还未形成总体改革的清晰思路。至于东欧、非洲、拉丁美洲和亚洲的一些国家，在新国际秩序建立的过程中出现了不少混乱，只是激发起政治和行政改革的痛切意识，如何改革则还是下一步的问题。从现在的形势来看，世界各国行政改革还将经历一个过程。而且各国的行政改革也不是推出成套措施一次性地完成的，而是随着新问题的出现而推出阶段性措施逐步推进的。
其次，就已经进行改革的国家特别是采取较为激进措施的国家的情况来看，改革引起的行政变化是巨大的甚至是带根本性的，所取得的成效也是显著的。这从研究当代行政改革的学者们的评论中可以看到。例如，英国的行政改革“根本动摇了传统行政模式的某些重要特征”，“英国政府的公务员体制正在经历一场与传统决裂的转型。”加拿大被视为“传统模式迅速并成功瓦解的国家”。新西兰“抛弃了传统的做法”。美国的改革情况则较为复杂，既提供了激进改革的范例，又在某些方面保留下韦伯式的传统；既有新目标与旧体系的兼容，又有互不配套的几种改革措施的兼容。在较为激进的改革的国家中，新西兰取得的成效最为显著。经过十年的多方位改革，达到了政府运作的开放性和高透明度，达到了高于美国的经济增长率，低于德国和法国的通货膨胀率和低于荷兰的失业率。以至学者评论“它对经济的管理、改革计划的激进性和内在一致性赢得了全世界的赞佩和关注”。澳大利的改革也被评论为“实现了多数目标”，“在所有推行行政改革的国家中名列前茅”。总之，改革步伐较大的国家从总体上来看，传统政府行政中暴露出来的严重问题不同程度地得到改进，社会管理水平有所提高，改革也得到社会各界多数的支持。这些都说明，行政改革是符合社会发展的总方向的，改革才是解决各种社会问题的唯一出路。
然而，如果我们认为近20年来世界各国的行政改革已经取得了成功，已经找到了适应现代社会管理的新的政府行政模型，则未免为时过早。实际上，在改革的过程中，不仅传统行政中的许多弊端并未真正解决，而且为解决旧矛盾而推行的措施，常又引发出一系列新的矛盾。就是对政府行政中的许多基本问题，尽管有了一定的改革实践结果作验证，但其正确还是错误仍是难于下结论的，有许多看法甚至还是正相矛盾的。比如：
传统的韦伯模型是否一无是处？让我们引述英国的温森特·怀特《欧洲公共行政现代化：英国的个案分析》一文的观点来看。他说，1979年的新政府“对文职机关的规章、人事、结构、功能、过程等各方面都进行了改革。该届政府总是以挑剔的眼光观察国家机器，认为国家机器是诸多罪恶的根源”。英国的改革工程“形成一个模型，或者被作为典范而效仿，或者被视为反面教员而竭力防止”。而作者“所持的观点是，传统的行政恰恰是因为其自身的优点而导致了一个对其怀有敌意的政府的攻击。”经过英国的改革，“传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测、凝聚力和持续性的公共行政，会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子。”不少国家在对传统行政进行改革时，对韦伯模型的许多内容仍是持慎审态度的。
“企业家政府”或“市场模型”是否可作为适应现代社会要求的政府典范？对于这种新式的政府模型，其具体内容虽为一些改革的国家仿效，但批评的观点也是常见的。在法国，有的学者指出，从理论上来说，“企业家政府”是不能成立的。企业活动的目的是获取利润，政府活动的目的是为公共利益服务。这两种活动目的各异，而管理的具体内容和做法都是由目的决定的。目的不同，内容和做法也就不同。因而企业和政府难于相通。从现实上来说，对市场也不应将其理想化。经济领域中的市场模型尚有许多难于解决的问题，将其移植到政府也不可能成为医治传统政府弊病的灵丹妙药。在运用市场模型建立企业家政府时，还有可能将市场本身所具有的矛盾和紧张关系带到政府中来，在政府中产生新的弊端。更何况，政府活动的面是相当广泛的，对政府活动中的许多服务项目来说，按市场规则办事是完全行不通的。
改革中的许多具体做法或措施，都不可能作出肯定或否定的单方面评价。例如，分权和权力下放是改革的一项普遍主张，但适度的集权或某种情况下的高度集权对政府管理来说也是必要的。而分权或集权如何做到适度？就是一个至今仍较模糊的问题。又如，传统模型的批评者将常设的官僚机构视为产生一系列弊端的根源之一，而传统模型的维护者则认为常设机构是政府工作的稳定性和可靠性的来源。如果靠成立临时机构来完成使命，完成使命后机构则撤消，那么临时机构活动中后来出现的问题由谁来负责任呢？改变官员和公务员的常任制与永业制，大量雇佣临雇员来完成政府工作，诚然可以减少政府的开支和扩大政府机构的灵活性。但由此必然产生一系列的负面效应，如临时雇员对参与政府工作的决策过程不会感兴趣；雇佣观点难于和公职人员的献身精神相兼容；传统公务员制度中的正直、责任机制和责任感等价值观念将严重受损，而这些对政府工作来说又是至关重要的。我们可以这样说，在政府改革过程中提出的每一项新举措，在得到赞许和支持的同时，都伴随着指责、非难和反对。这其中，诚然有党派或既得利益等原因，但诸多批评中也不乏言之有理的见解和分析。甚至某些新举措实施后产生的积极效果，在持续的过程中又被否定甚至走向反面的事例也并非少见。
作为改革特别是政府行政这样的重大改革来说，出现矛盾、曲折、反复都属正常现象。解决问题的基本思路可能在于：政府管理涉及社会生活的各个领域，各个领域之间具有很大的差异。企图建立一种新的模型并运用于各个不同领域的管理，这种思路本身就是成问题的。包括传统模型和改革中产生的模型甚至只是提出而尚未实施的各种模型，其具体内容运用于政府管理的某个或某些领域都可能具有适用性和合理性，而对其它领域则可能完全不适用和不合理。因此，问题的关键是区分政府管理的不同领域和不同类型，分别研究试验不同的管理方式，而不希求对复杂多样且经常变动的政府管理建立一个统一的模型。
改革是困难重重的。然而，正如一句名言所说的那样：并不能因为事情困难就不干。相反，正是因为我们不干，才使事情变得困难。
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