国家治理现代化视阈下党内法规与国家法律衔接机制建构，本文主要内容关键词为：党内论文,国家法律论文,机制论文,法规论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262.13 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2016)06-0060-06 党的十五大确立依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，党的十六大报告明确提出依法执政，党的十八大要求全面推进依法治国，党的十八届四中全会更是将依法治国作为全会主题。经过几代领导集体的不懈努力与艰辛探索，我国最终选择了法治作为治国理政之方略。党作为社会主义建设事业的领导者，如何适应国家治理体系和治理能力现代化的要求，实现党的领导与依法治国的协调统一关乎法治建设之成败。 党的十八大报告强调“党要管党、从严治党”，“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动”。而党内法规是“管党、治党”的重要依据，“依法治党”首先需要加强党内法规建设，确保党内民主制度化、法治化。党的十八大以来党内法规建设取得了重大突破，先后通过了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和党内法规建设的首个五年规划《中央党内法规制定工作五年规划纲要》。尽管初步形成了以《党章》为根本，由《准则》《条例》《规则》《规定》《办法》《细则》组成的党内法规体系，但党内法规与国家法律衔接互动之机制尚付阙如。党的十八届四中全会提出要注重党内法规和国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力。因此，在全面推进依法治国的大背景下亟须加强对党内法规和国家法律衔接机制的研究。 一、共存：转型期中国法治社会之新常态 (一)党内法规和国家法律并存是中国法治体系之特色 党的十八届四中全会确定党内法规体系为五大子体系之一。法律规范体系、法治实施体系、法治保障体系、法治监督体系、党内法规体系五位一体，共同构成中国特色社会主义法治体系的内容。五个子体系的建设应该一体推进、共同建设。完善党内法规体系是国家治理现代化的重要保障，党作为国家治理现代化的领导者，其权力的运行需要相应的监督制约机制。党内法规的建设是完善党的监督约束机制的依托。在经济新常态与政治新常态的驱动下，中国将快速进入法治新常态。在法治新常态下，领导干部决策思维模式将由依赖政策向依靠法治转变。党内法规法治化在于使党的权力运行符合国家法治原则，代表人民群众的根本利益。 国家法律是依法治国的主要依据，体现的是国家、政府与社会治理层面的公共意志。而党内法规是中国共产党党员与组织内部治理的依据，是依法治党的重要依托。[1]依法治国与依法治党统一于法治中国建设中，建设社会主义法治国家须臾离不开党内法规的有力保障。国家法律对全体公民体现的是最低要求，党内法规对党员与党组织的规范要求远高于国家法律。党内法规建设能够有效规范党的领导，引领社会主义法治国家建设。党对国家与社会的领导主要由党内法规将党的意志表现出来。如党的十一届三中全会通过的《决定》把国家的工作中心转移到经济建设，之后陆续通过的党内法规多次强调要以经济建设为中心。党内法规体现了党对社会时局的把握，体现了社会时代的主题，对当时国家法律的制定起到了引领作用。从我国重要法律法规的立法进程来看，基本遵循着党的主张——党内法规——国家法律这么一个路径。如我国宪法的制定与修改，一般由党中央提出制宪动议再由党的代表大会形成制宪或修宪草案，再由全国人民代表大会审议修改，最后由全国人大表决通过。党作为社会主义事业的领导者，其领导方式对国家法律制定与修改产生深远影响，党的领导方式不变的前提下，国家法律与党内法规并存是很长时期内我国法治状态。 党内法规对党员的要求高于国家法律的要求，通过党内法规能够更好地约束党员干部模范遵守宪法与法律，自觉抵制各种贪腐行为。依法治国关键在于依法行政，而依法行政关键在于治权，将权力关进制度的笼子。党内法规即是党的权力之“囚笼”，党内法规不健全必将影响国家法律的实施。党内法规体系的完善与实施对国家法律的实施具有有力的促进与保障作用。[2] 法治作为国家治理的基本方式决定了国家治理现代化从本体上讲就是国家治理的法治化路径。[3]党内法规的提法曾经遭遇较大质疑，随着党的十八届四中全会的召开，对于党内法规性质之认识终于趋于统一。现代意义上的法不仅包括以国家强制力为后盾的国家法，也包括与之相对应的由社会团体、社会组织、政党制定的“社会法”，前者被称之为硬法，后者被称之为软法。[4]在国家治理现代化不断深入的进程中，多中心治理模式的崛起，使得传统硬法治理模式显得捉襟见肘，回应型法的兴起正是软法渗入社会生活的生动写照。具备软法性质的党内法规虽然无法调整规范国家事务，鉴于中国共产党在社会主义现代化建设中的特殊地位，其必将对国家事务产生相应的影响。中国共产党坚持依法治国、依法执政既要依靠国家法律又要依靠党内法规，二者统一的原则在于党内法规服从国家法律。[5] 国家治理现代化的两个基本面向是治理体系的法制化与治理能力的法治化。国家治理的制度体系除了国家法律体系外，还包括党内法律体系。鉴于国家法律的稳定性与对社会发展规定的相对滞后性，党内法规在不违背宪法、法律基本原则与精神的前提下对新型事物进行规范，为国家治理的现代化提供了创新机制。治理能力的现代化要求治理诸要素的多元化与现代化，作为国家治理中最为重要的主体：中国共产党其治理能力的法治化与现代化直接影响国家治理现代化的实现。党内法规的完善是中国共产党治理能力现代化的重要保障。同时，国家治理现代化的另一个特征是国家治理客体的立体化。传统国家治理客体较为单一，一般认为治理的客体为民众，现代国家治理客体趋于立体化，国家机关、社会组织、政党、民众都成为国家治理的客体。中国共产党既是国家治理的主体，同时又是国家治理的客体。党的治理结构包括内部治理与外部治理两方面，党内法规与国家法律由内而外共同构成党的治理的重要依托。 (二)党内法规和国家法律能够共存于中国社会 党内法规与国家法律由于具有共同的价值取向、规范对象的相容性与功能作用的互补性，[6]二者能够共存于当下中国社会。党内法规与国家法律共存于中国特色社会主义法治体系中，具有共同的价值目标。党内法规体系建设在于规范党的权力运行过程，强化权力监督机制，确保党服务于人民群众，保障人民群众根本利益的实现。国家法律的运行在维护社会公平、正义、确保国家全面建成小康社会，实现最广大人民群众的根本利益。党内法规与国家法律统一于人民群众根本利益这一共同目标之下。 党内法规规范的对象主要为党员及各级党组织。国家法律规范的对象为全体公民。由于党员身份的双重性，既是国家公民，又是共产党成员。党员既是国家法律规范的对象，同时也是党内法规规范的对象。“如果说愿望的道德是以人类所能达致的最高境界作为出发点的话，那么义务的道德则是从最低点出发。”[7](P8)国家法律体现的是对公民的最低道德要求，党内法规则体现了社会更高要求的道德标准。党内法规与国家法律二者并不互相排斥，而是相互支持。 在国家治理现代化中，党内法规与国家法律功能具有互补性。党内法规功能的发挥主要靠党员自律，而国家法律主要通过国家强制力来保证其功能实现。作为软法的党内法规在依法治党、依法管党的实践中有自己的运行机制，能够有效弥补国家法律之不足，缓解国家法律与现实之紧张关系。通过自律与强制两种规范的配合，软硬兼施共同将国家权力关进制度的笼子。 二、耦合：法治中国建设之必然 (一)法治中国的建设需要将依法治国与依法治党统一起来 党的十八届三中全会提出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治中国建设的特色在于中国共产党的特殊领导地位。中国共产党不属于国家机关，却行使着国家公权力。法治中国的建设须臾离不开党的权力的法治化。党的权力的法治化在于党内法规建设，主动将自己的权力关进制度的笼子。因此，如前所述党内法规与国家法律并存的局面将长期存在，并且成为我国法治社会之新常态。 党的十七大报告提出要改革与完善党的领导方式与执政方式，提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。依法执政的前提是建设党内法规，依法治党，加强对党委权力的监督制约。习近平强调将权力关进制度的笼子，这里的权力既包括国家权力，也应包括党的权力。对国家权力的监督制约依靠宪法法律，而如何将党的权力关进制度的笼子，除了国家法律更多地需要依靠党内法规。 建设社会主义法治国家要求将依法治党与依法治国统一起来。依法治国强调的是在党的领导下实现国家治理的法治化、民主化，依靠的是宪法、法律。依法治党，这里的法既包括宪法、法律，也包括党内法规。党内法规是将党的主张意志规范化、制度化，对国家法律的制定、修改有一定的引领作用。反过来，国家法律的制定需要体现党内法规的价值诉求。因此党内法规与国家法律的协调一致是社会主义法治建设的必然需求。 (二)反腐法治化需要党内法规与国家法律无缝对接 党的十八大后党中央反腐败力度持续加强，取得成就有目共睹。习近平总书记强调要以法治方式进行，实现反腐机制常态化。党内法规与国家法律都有各自的调整范围，二者衔接不好会因“缝隙”过大而出现断层，导致反腐真空，形成“漏斗效应”。我国反腐败模式是党的政策与国家法律并存的二元结构模式，党的十八大后随着反腐败策略的转换(从惩处腐败到预防腐败)与党内法规建设的加强，反腐败更加强调党内法规与国家法律的良性互动。“权力入笼”是反腐法治化之必然，“权力入笼”既要入“法律之笼”，也要入“党规之笼”。党内法规的要求高于国家法律，但违反国家法律的成本远高于党内法规。因此，一旦“国家法律供给不足”将会导致违反成本低而引发前“腐”后继的“破窗效应”。[8]构筑“不敢腐、不能腐、不易腐”的反腐败机制，需要党内法规与国家法律无缝对接，提高违法、违纪成本。 三、问题：党内法规与国家法律衔接不畅之表征 党内法规是党内治理的依据，党内治理现代化是国家治理现代的题中应有之意。从国家治理现代视域审视，党内法规与国家法律的衔接并不顺畅，存在以下诸多问题。 (一)党内法规与国家法律边界模糊。党内法规主要规范党的组织、生活以及党员权利义务领域，而国家法律主要是面向国家社会，二者有着不同的调整领域。实践中由于党政领导干部存在身份竞合，以党内法规代替国家法律的现象并不少见。如中纪委1996年发布的《关于保护检举、控告人的规定》，其保护对象应是所有行使检举控告权的公民，不限于共产党员。而且对于检举控告人的保护需要公安等其他国家机关参与，通过党内法规难以达到其目的，由国务院制定行政法规或全国人大常委会制定法律更为妥当。再如领导干部财产申报，世界通行的做法是国家制定法律规定公务员进行财产申报，而我国现在主要通过党内法规进行规定，其实施效果将大打折扣。 (二)党内法规制定权限不清，存在立法“碎片化”现象。过去党内法规建设由于缺乏顶层设计与整体规划，党内法规体系涣散，法规间存在重复、冲突之处不在少数，尚未形成完善的法规体系，难以和国家法律相衔接。目前党内法规建设不足主要存在以下几个方面：基础主干性法规不健全；尚缺基于实践需要的依法治党的党内法规；配套性党内法规建设不足；各项党内法规之间协调不统一，甚至存在冲突现象。前期通过党内法规清理工作，大大增强了党内法规的协调性与适应性。但党内法规与国家法律的体系性衔接还任重道远。 (三)党内法规立法工作部门与国家立法工作部门，缺乏联动机制，“导致党内法规与国家法律衔接不够，调整领域出现断层和空挡”。如在反腐倡廉建设方面，党内法规与国家法律应该桴鼓相应、互相融通，但由于缺乏沟通协调机制，目前主要由党内法规予以规范。根据《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》的规定，中共中央介入国家立法过程形成了独具特色的“中共中央原则批准，全国人大审议通过”的原则。党内法规与国家立法间的交流仅限于国家立法部门向中央汇报、中央审批的单项运动，党的立法部门缺乏与国家立法部门的主动沟通。 (四)法规竞合处理不协调。党内法规与国家法律的衔接包括两个方面：一是党内法规建设方面；二是国家法律层面。目前国家层面立法存在诸多党内法规无法衔接的地方，首先是现行宪法、法律对于政党规定之不足。现行宪法对于党的规定仅有四条，涉及党的领导地位、多党合作与政治协商制度、党在宪法与法律范围内活动之义务。其他法律基本不涉及党的内容规定，致使实践中党内法规与国家法律协调不畅，如党员违法、违纪构成犯罪是先依据法律进行司法处理还是先依据党规进行党纪处理。现行处理方式是先党内处理再移送司法机关，那么纪检机关在前期办案中收集的证据能否在刑事诉讼中适用？考虑到我国刑事诉讼制度设计的特殊背景与运行规则，并不能简单套用西方政党与司法二分法的分析模式直接否定。[9]但实践中由于缺乏证据转换程序机制设计，导致纪检与检察机关之间配合衔接不畅，浪费司法资源。 四、构建：党内法规与国家法律衔接机制完善 党内法规与国家法律的有效衔接对法治中国建设的顺利推进具有重要意义。要使党内法规与国家法律相协调必须改善党对立法工作的领导，在宪法法律框架下加强党内法规的体系化建设，完善党内法规事后评估制度、党内法规内部审查机制，确立党的立法部门与国家立法部门的联动机制。 (一)完善与改进党对立法工作的领导，确保将党的意志上升为国家意志。党的领导主要是立法领导，通过法律将党的意志上升为国家意志。习近平在庆祝全国人大成立60周年大会上讲话强调“要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。”从共产党的性质来看，党的意志与人民意志存在一致性，党内法规不仅要体现党的意志，还应反映人民意志。因此，从根本上讲党内法规与国家法律是相互契合的良性互动关系。将党的意志上升为国家意志，从法律上讲就是党内法规向国家法律之转化。党内法规与国家法律之间存在一个转化机制，这个机制就是国家的立法行为。立法行为就是人民意志上升为国家意志的行为，而党内法规体现的是党的意志。通过党对国家立法的领导实现党的意志与国家意志的合一。这个过程需要注意两点：一是党的意志的形成过程，既要体现党内民主，又要将人民意志吸收。中国共产党是具有先进性的马克思主义政党，以全心全意为人民服务为根本宗旨。党的意志、主张与人民利益诉求是相契合的，因此党内立法进程应考虑群众对党的看法与要求。二是党对人大的领导，既确保人大不违背党的根本主张，又要防止人大仅仅成为党的意志的背书。人大立法工作离不开党的领导，立法必须围绕党的大政方针展开，“法律是党和国家的方针、政策定型化的表现”[10](P216)，但当对立法的领导只能是政治领导，确保国家立法不偏离党的基本主张。 (二)厘清党内法规与国家立法权的边界。党内法规主要规范纯党内事务，国家法律主要规范政务。从软法与硬法的角度看，分属不同的法规属性。其规范领域、调整方式、规范功能有所不同。党内法规建设确保党对公共事务的领导，但一般不直接参与公共治理。党内法规与国家法律畛域之消融将导致党政不分、党国不分，不利于实现国家治理体系与治理能力现代化。邓小平同志强调“国要有国法，党要有党规党法”，就是要求明确党内法规与国家立法权的边界。当然党务与政务可能存在交叉，对于一些交叉领域可以考虑加强党政联合立法，如中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。习近平在2013年召开的一次中央政治局会议上针对安全生产提出党政同责。从理论上讲，党委领导政府开展工作，党委应当承担安全生产失职的相关责任。然而在实践中由于党内立法与国家立法规范的缺位，党委责任被虚化。通过党政联合立法给下级党委施加监管职责对当前面临的重大公共安全问题的解决实为有意义之尝试。但党政联合立法范围不宜过宽，否则有违党政分离的原则。党政联合立法应仅限于党政人员的管理及社会治理创新中党务与政务交叉部分、职能重合部分，如食品安全领域、农村治理领域。在国家治理体系、治理能力现代化过程中，对于一些公共治理领域问题需要政党参与，党内立法可以对国家立法起到补充作用。 (三)确立党的立法部门与国家立法部门的联动机制。建立党内立法部门与人大及政府法制部门的沟通协调机制。研究解决党内立法与国家立法中需要双方协作和配合解决的问题，共同开展论证与调研，保证相互衔接与照应。党内法规体系是依法治国法律体系的重要组成部分，依法治国当然是依照宪法法律治理国家事务，但由于中国共产党的领导地位，依法治国不可能不关注党内法规。党内立法部门与国家立法部门的联动机制的建立，确保党内法规立法规划与国家法制建设的总目标相配套，内容上与国家法律相协调。同时这种联动机制并不限于立法前的协调，还包括备案审查中的相互衔接联动。 (四)确立党内法规内部审查机制。有人提出建立统一的违宪审查机制，将党内法规纳入违宪审查。鉴于党内法规与国家法律性质的不同，此举有违《立法法》的规定。确立党内法规备案审查部门进行内部审查更为合理。建立党内法规审查机制需要做好以下几个工作：确立党内法规的审查部门、审查方式、审查的基本原则。根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，目前主要由中央办公厅法规工作机构负责对中央党内法规的备案审查。审查中应坚持法律至上的原则，党内法规与宪法、法律相冲突的一律无效，要求及时修改与宪法、法律相抵触的党内法规。同时，党内法规的内部审查应与党内法规立法后评估机制结合。党内法规是否完备，是否与国家法律相衔接，最终需通过实践来检验。通过对党内法规事后评估，可以及时修正、废除与宪法、法律相抵触的党内法规。 科学把握党内法规与国家法律的关系是中国特色社会主义法治建设中的新课题。党内法规的完善，有利于实现依法治国与依法执政的统一。社会主义法治体系的发展，离不开党内法规体系的支持。加强党内法规与国家法律衔接机制研究是法治新常态下国家治理现代化的必然需求。党内法规与国家法律的无缝衔接一方面需要加强事前沟通机制建设，确保将党的意志上升为国家法律，同时，也要加强党内内部备案审查机制建设，防范党内法律僭越国家法律。 收稿日期：2016-03-06标签：法律论文; 国家治理现代化论文; 全面依法治国论文; 法治政府论文; 立法原则论文; 治理理论论文; 法律制定论文; 宪法的基本原则论文; 宪法监督论文; 宪法修改论文; 国家部门论文; 时政论文; 法治中国论文;