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房地产一级市场、二级市场是根据土地使用权交易的层次来划分的。所谓一级市场是指国家作为土地所有者直接参与经营的地产市场，包括批租市场和零租市场。二级市场是土地使用权及附着其上的建筑物产权在业主之间自主转让的市场。从两者的关系看，二级市场应是房地产市场的主体。这是因为：
第一，从时间上看，一级市场的土地批租是一种离散行为，经过一级市场初次配置的资源，必须经过二级市场不断进行再配置。
第二，从空间上看，一级市场配置资源的范围有限，主要是增量土地（旧城改造、新区开发），而大量的城市房地产存量的再配置只能通过二级市场进行。
第三，从配置方式本身来看，一级市场是一个政府垄断市场，其运行机制不能完全适应社会主义市场经济发展的要求，而二级市场是平等主体之间的自主交换、公平竞争关系，正是市场体制所要求建立的。
过去，我们比较重视政府对一级市场的垄断，以加强对房地产业的宏观调控。但同时也应看到，只有放开、搞活二级市场，才能真正繁荣房地产市场。
目前，房地产二级市场仅局限于开发商置地——建房——销售所形成的商品房市场，实际上这仅是房地产增量中的一小部分，大量的增量及存量房地产没有进入市场，还有很大的空间可以拓展。
一、拓展商品房销售市场
目前，内销外销商品房都存在市场疲软、销售不畅的问题。在开拓商品房销售市场方面，除开发商外，政府也应该有所作为。
（一）规范税费以降低过高的商品房价格。据上海社科院的调查，上海市目前除政府明文规定的税、费项目外，各种摊派和变相收费也多达一百多种。在约占商品房开发成本的1/3税费中，属乱收费的约占40～50%。造成这一问题的根源在于政府自身（政府部门、机构及一些政府垄断的公用企业），这一问题也只能由政府自己来解决。具体来说，就是要清理和纠正各种不合理收费，制定统一的标准并公之于众，同时还要建立社会监督机制以实现有效管束。
（二）放宽市场准入限制。比如，一种普遍的作法是把购房者限定为本地在籍人口或注册企业等，从而人为地把市场限制在狭小的范围内。就目前情况看，放开内销商品房市场已势在必然。进而，我国把商品房市场分为内销、外销两大块的作法，是不符合国际惯例的。商品只应以品质好坏、价格高低来划分档次，而不应以销售对象来划分类别。再说，外籍人士不一定都要买高档公寓、豪华别墅，国内却也有人要买外销规格的房屋。因此，现行的内、外销界线应该打破。考虑到既往存在的政策类别（主要是地价），可以制定相应的过渡性税费进行调节。
（三）发展房地产金融。过去，金融业比较注重对房地产开发的融资，而忽视了消费融资，造成有效需求不足。政府特别应该鼓励发展购房“按揭”业务，提高购买者的支付能力。
二、增量住宅全面市场化
我国的住宅供给实行双轨制：商品房与职工住宅。前者可进入规范市场交易，后者游离在市场之外，仍然沿用过去的实物福利分配。这与房改的目标——住房的社会化、商品化是背道而驰的。如果说，旧房基于历史的惯性，改革尚需时日，新增住宅则该尽快全面市场化。
为此，必须改革现行的住房单位分配制。单位只负责给职工增加工资和补足过去工资中住房含量不足的部分，把住宅的需求推向市场。同时，住房的社会保障职能也应从单位中分离出来，由政府操作。如政府提供金融支持，在土地价格和税收政策上给予优惠等。
三、已售旧公房提前上市
过去，房屋产权归公，居民没有处置权，要改变居住条件，只能采用很原始的物物交换形式——“换房”。这种方式交易的成本高，成交难度大。现在产权归己了，就可以通过市场买卖来调整住房。应该看到，公房出售的意义不仅仅在于回收一笔资金，甩掉维修包袱，重要的在于它为房屋进入市场创造了条件，从而在很大程度上促进了住房资源的有效配置。
但现行的房改政策规定：公有住房出售后，五年之内不得上市。制定这一措施的本意是为了防止投机，即居民低价（成本价）购买公房后，再高价（市场价）出售，从中获利。其实，既然转让获利已有税收调节手段（土地增值税、所得税），且每个家庭只有一次按成本价购买公有住房的机会，而人为限制这部分住宅的转让，只会延缓二级市场的发育（5年）。因此，明智的选择是放开限制，允许其进入市场，同时在管理技术和廉政建设层面作出努力，使转让收益调节、“一次购买机会”等政策能落到实处，就已经完全足够了。
四、推动存量公房进入市场
在计划体制下，大量的城市非居住用房和住房一样，其资源配置的效率极低。最突出的表现就是租金过低。以上海市为例，现行营业用房每平方米月租标准为1～7元，平均3.23元，远低于市场租金，且实行十年一贯制。造成这种状况的原因在于，政府同时具有最大的房东和众多国有企业老板的双重身份，在公房主要被国有单位承租的条件下，就注定了无法形成市场租赁关系，而只能通过行政程序办事。这种“租赁关系”，其租金失去杠杆作用，除非用户退租，房管部门不能收回房屋重新配置。同时租户又没有处置权，不能根据经营情况调整生产要素组合，导致低效的资源配置凝固化。
上述弊端形成的根源在于产权集中及行政配置，改革的方向就应该是产权分散。措施是将房产出售给企业（租户），也可以按资产评估的价值折股进入企业股本。通过以上两种方式，使房屋成为企业的资产，从而为这部分房产进入市场创造条件。
还有一种方式是房屋置换，即调整房屋使用功能，终止原承租合同，将腾退的房屋进行转让、出租。但完全靠政府对直管非居住用房进行再配置，其成本将十分高昂。故这种方式只适用于某些特定的房屋，不可大面积推行。
五、引导划拨土地进入市场
八届人大四次会议批准的《“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出要对“国有企业实行战略性改组”。具体来说，就是：第一，大量的国有小企业将实行兼并、联合、租赁、出售，变成民营企业；第二，生产某些特殊产品的企业或者属于特定行业的企业，改组为国有独资公司；第三，大部分国有大中型企业将改组成股份制企业，包括有限责任公司和股份有限公司。现在的问题是：如何与此一进程相结合，理顺土地产权关系，为土地进入市场创造条件。
对于小型国有企业，其租赁物出售的理应包括土地使用权。国有资产这里不存在转制的困难。至于国有独资企业，其产权制度并无实质改变，土地产权亦以维持原状为宜。所以，问题仅在于国有大中型企业实行股份制改造过程中土地资产的处置问题。从目前改革实践来看，主要有以下三种方式，即土地使用权的出租、入股和出让。
（一）出租。国家把土地租给企业的方式，企业不必一次性交纳巨额土地出让金，既考虑了企业的承受能力，相应地也降低了政府与企业的交易成本。而且，每年收取租金，可以根据市场情况适时调整，比较灵活。这种方式存在的问题是租赁是一种债的关系，土地产权仍然集中在政府手中。政府作为唯一的地主，要面对众多租户，无法形成市场租赁关系，只能通过行政程序制定租金。这样形成的租金将与现行的土地使用费（税）无多大差别。所以，出租方式虽可采用，但宜少用。
（二）入股。国家以一定年限的国有土地使用权作价入股于企业，并持有相应的股权。采取这种方式，土地使用权成为企业的法人财产，企业可以自主经营，且无须交纳地租、地价，减少了转制的交易成本。但土地使用权是有期限的，一旦使用权到期，或企业违法用地，国家就要收回土地使用权。这是否意味着国家撤回股本？而按照股份制企业构建的原则：股东一旦把资金投入企业，便成为企业的法人财产，个人再无权抽回资金，只能在市场上转让股权；另一方面，按现行法律规定，土地只有通过出让方式，签定出让合同（相当于买卖契约），规定用途、年期及一系列限制条件，土地使用权才能成为独立的财产权赋予企业或个人。入股方式并没有签定这样的契约，也就没有相应的权利与义务限制。这样形成的“土地使用权”没有明确界定的内涵与外延，容易使企业把土地看成一般的生产要素而自由支配，由此带来管理的混乱。所以，国家直接以土地使用权作价入股，无论是从股份制经济理论来看，还是从土地经济理论来看，都有解释不通的地方。而且，国家以土地使用权直接作价入股，会大幅增加国家股股本，这会增加政府对企业的干预，不利于政企分开。再者，是股东就得承担风险。若企业经营不善或亏损，国家的土地收益就没有保障；若企业破产，就等于将土地无偿出让。因此，从经济上考虑，国家也应该“宁做地主，勿做股东”。
当然，这并不是说土地股份制不能建立，而是说国家不宜直接以土地使用权作价入股。要入股，也应在土地出让之后，由法人（拥有土地使用权者）作价入股。这相当于土地使用权持有者将土地使用权转让给股份制企业（应签订转让合同，重新登记），并以后者应支付的转让金作为股本入股。这样做，当土地使用权到期或土地违法使用时，国家是以土地所有人和管理者的身份收回土地使用权，而不是以股东的身份。而且，由于土地使用权是经过出让的土地使用权，无论其在市场上转手多少道，只要政府“认地不认人”，就可始终确保土地所有权，同时借助市场机制达到优化土地资源配置的目的。
（三）出让。国家把一定年期的土地使用权出让给企业，一次性收取出让金。而土地使用权则成为企业的法人财产，在法律及出让合同规定的范围内由企业自主经营。这样做，有利于理顺国家与企业的土地产权关系。且采取出让方式，政府与企业是一种外在关系，政府无权参与企业的经营决策，有利于政企分开。
通过对以上几种方式的比较分析，可以认为：土地使用权出让是国有企业股份制改造过程中处理土地资产的一种比较好的方式，目前存在的困难在于企业的承受能力。由于大多数国有企业效益差，无力一次性支付巨额土地出让金。但这一问题可以采取变通的办法解决，如分期付款，挂帐空转（浦东就是成功的一例），企业以债券支付等等。总之，土地出让金如何支付，是一个技术问题。需要强调的是：必须在资产评估的基础上，签订出让合同，办理出让手续。至于出让的对象，可以直接出让给企业，也可以出让给国有资产经营部门，再由他们将土地使用权作价向企业投资入股。企业获得土地使用权后，就可以进入市场流动，从而达到了以市场机制配置土地资源的改革目标。