中国转型时期公共政策中人的问题，本文主要内容关键词为：公共政策论文,中国论文,中人论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的改革是从满足人们的物质和文化生活需要开始的，它调动了人们的积极性和创造性，改革才由此充满生机和活力。然而，在改革进入纵深阶段以后，各种失衡与不协调也日显突出，中国人也面临着同西方人一样的生存困惑。它促使我们不得不进行深刻反思：改革的终极目的到底是什么？笔者认为，现代人的生存危机是全球性的，它暴露的是传统发展理念的缺憾和原有公共政策模式的无能，实质上是人的悲哀。它又促使我们觉醒：人是各种危机的始作俑者，也是摆脱危机的希望所在。它呼唤一种全新的政策理念：公共政策要善待人，人可能是地狱，更可能是天堂；人需要物质的满足，更需要精神的滋养；让自然为人服务与人为自然服务是紧密联系在一起的，二者关系是共生与和谐的。中国新一代领导集体提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，展现的就是这样一种新的政策理念，它体现了我们党在为人民服务问题上的进一步深化和与时俱进。
一、人的问题：公共政策的核心问题
人的问题是公共政策的核心问题。哈罗德·拉斯韦尔早在创立政策科学之时，就在标志性著作《政策科学：范围与方法的最近发展》中明确提出：政策科学是某种不同于应用社会科学的东西，因为它主要关注“社会中人的基本问题”，“政策科学采取一种全球观点，强调政策的历史脉络，尤其是面向未来，重视对变化、创新和革命的研究。”[1]1963年，他又在《政策科学的未来》一书中再次呼吁应“建立一门以社会中人的生活的更大问题为方向的解决问题的学科”。[2]R·M·克朗提出，政策科学的宗旨是“探求对人类系统的了解与改进”。[3]叶海卡·德洛尔也持同样的观点，认为政策科学主要关心的是理解和改善全社会的发展方向，它所研究的是公共政策制定的宏观层次。S·S·那格尔把公共政策研究直接界定为“为解决各种具体社会问题而以对不同的公共政策的性质、原因及效果的研究。[4]杰里米·边泌和詹姆斯·密尔认为最大多数人的最大幸福应该成为政府公共政策的基础。弗里德里希·A·哈耶克则把公共政策理解为在法治条件下促进个人自由的活动。罗尔斯强调公共政策应当通过公平和正义使具有同样能力的人拥有同样的生活机遇。而诺齐克则认为公共政策的作用在于使个人和市场成为实现公正目标的惟一途径。我国学者也指出：“政策制定所涉及的对象范围也正是与人类生活有关的全部领域。”[5]上述这些论述说明：政策科学是以解决“人的问题”为己任的，与“人的问题”相关的社会公共问题构成公共政策的客体。也就是说，公共政策客体离开“人的问题”就没有任何意义，公共政策的基本特征就是充当人们处理社会公共问题以解决人的问题的工具或手段。政策科学因其以跨学科的“大智慧学”为特点，解决“人的问题”非它莫属，最能体现人的主体性。
公共政策是人的存在方式的体现和实现形式，本质是解决人与世界的对象性关系问题。人的存在是一种生存存在，其存在方式就是实践，人只有在实践中才能展开和确证自己的本质。人的问题包括三个方面：人与自然、人与人以及人与自身的关系。人的实践活动和对自己本质的确证就是在人与自然、人与人以及人与自身的关系维度中进行的，这三个维度是人生存的全部内涵，构成了人基本的生存维度。其中，人与自然的关系直接决定着人与人和人与自身的关系，具有基础意义，因为人必须依赖自然界才能生存，而如何理解和处理人与人的关系反过来影响着人对人与自然和人与自身关系的理解和处理，人的全面发展就是各个生存维度及各种因素的共同提高、和谐发展。[6]当然，人的生存维度也是不断变化的，一方面，人的生存维度不是从来就有或固定不变的，而是随着实践的深入依次展开和不断丰富的；另一方面，人对人的生存维度的认识也有一个过程，这样就容易出现人的生存维度的事实状态与价值状态的矛盾冲突，甚至导致生存维度的偏斜与失衡，其直接后果是人的畸形发展，即人失去全面性而变得片面和残缺。这些都说明，公共政策要调节人的生存维度，就必须确立“以人为本”的政策价值取向。政策活动作为人类实践活动反映的是人与世界的对象性关系，这种人处理自己同外部世界的关系的活动表现为人对外部对象世界的依赖和掌握，因而是一种对象性活动，人本身也是作为一种对象性存在物出现的，政策主体和政策客体正是在这种体现对象性关系的政策活动中产生的。在政策活动中，人既是主体，同时也是客体。历史是由人创造的，人造成怎样的存在取决于他的活动方式，取决于人是什么和人如何做，政策活动的目的就是从认识和实践上解决“人是什么”和“人应如何做”的问题，显而易见，公共政策的本质和核心是人的问题。
公共政策问题是与人的问题紧密相关的社会公共问题。其一，这些社会公共问题反映了人最根本的需要，这些需要都是人们共同面临的问题。人的需要是人的内在尺度最直接的表现，是人为了维持自身的生存、发展而对外界事物的一种追求或要求。从政策问题的产生到政策问题的解决其实都是围绕人们的需要进行的，人的需要是政策活动的始动力和目的。其二，政府最初就是人们为解决社会公共问题通过契约形式产生的，所以，解决社会公共问题是政府最基本的职责，否则，政府就会失去存在的权威性与合法性，政治领导体现的就是建立在公共政策基础上的围绕利益而进行的领导者与被领导者之间的一种社会交换关系。其三，公共政策之所以关注人的问题，是因为直到目前为止，许多政策决策者往往把社会公共问题与人的问题割裂开来，只重视对社会公共问题的解决而忽视人的问题。这一方面源于对人的问题的认识还有待深化，但更主要的原因还在于许多决策者常常把对社会公共问题的解决与其不正确的政绩观和竞选联系在一起，才出现政策上的短期行为；某些社会公共问题解决了，但人的问题却被忽视了，甚至在解决社会公共问题的同时却给人自身带来危害。总之，政府作为社会公共权威，只有立足社会生活中人的基本问题来处理社会公共事务，才能把眼前利益与长远利益结合起来；把政府政绩同公众利益结合起来；把对社会公共问题的解决与可持续发展结合起来，才能真正做到政策服务于人，政府的权威性和合法性才能巩固。离开人的问题，公共政策只能成为“权力游戏”的工具，其结果必然是人类的灾难。
二、政策异化与人的异化：现代人的生存困境
政策异化是指政策活动的结果与初衷截然相反，具体说就是以解决人的问题为宗旨的公共政策却给人们造成危害，即人的异化，致使人们对政策不满，反过来危及政府自身。出现这种情况与我们对公共政策的片面理解有关。通常我们都把公共政策单纯理解为协调人们的利益关系，偏重于政治需要，实质还是服务于权力，而忽视人与自然的关系以及人与自身的关系等这样一些与人的生存、发展密切相关的问题。这样往往使政策与人割裂甚至对立起来，这也是自有国家以来许多政府虽历经更迭和社会变迁，但社会公共问题始终得不到很好解决的根本原因。
按照戴维·伊斯顿政治系统理论，政治系统与环境存在输入与输出关系，环境主要来自人们的需要，当政治系统满足人们的需要，就会产生环境对政治系统的支持，这样，作为“互惠效应，”政治系统自身的需要也会相应得到满足。可见，从理论上说，是共同的需要把政治系统与环境联系起来。然而，现实政策实践的结果却是人们的需要往往被当作实现政策决策者需要的工具和手段。在发达国家，“西方理性化社会的两根主要支柱：秩序与进步，不再是不可质疑的起点，工业社会以科技与经济挂帅的意识形态丧失了它原有的魅力。科学的发展、技术的进步、经济的成长、都市化的增加、教育的延长等，这些曾被视为是绝对进步的象征，如今突然显露出一种反动的面貌。”[7]那些能为人的自由发展服务的完全是人自己的文化创造物却成了一种消解人的主体性和人的自由的异己力量，E·弗洛姆才得出结论说：“19世纪的问题是上帝死了，20世纪的问题是人类死了。在19世纪，不人道意味着残酷；在20世纪，不人道等于分裂对立的自我异化。”[8]海德格尔指出，人是自我超越、自我创造的，他通过“筹划”而显示自己的自由，而现在，这种“筹划”显然离人的本质越来越远。正如巴雷尔所说，西方人已变成三重异化的人，即与自然界、与其他人、与自己异化的人。[9]保罗·肯尼迪才惊呼：“人类在欣赏经济增长的喜悦之时，又充满着末日来临似的忧虑。”[10]这些都构成了叶海卡·德洛尔所说的“逆境”。
20世纪人的生存困境源于工具理性和技术理性在公共政策领域中的渗透。马克斯·韦伯指出：资本主义的经济过程、政治过程和管理过程都是建立在严格的理性化基础上的，即依靠精确的可计算性的程序和手段来运行。这样，人就成了庞大的官僚机器上的一个小小齿轮，必须遵循可计算、可分割的管理程序和固定化的管理条例进行标准化、重复性的工作。E·弗洛姆认为，这种理性化虽然有助于效率和经济增长，但也仅仅满足人的本能需要，并不能使人完全快乐、健全，它使人的主观世界完全为物化意识支配，使人对事物和自身的认识停留在局部，失去了对整体的联系的把握，变成了自我分裂的“单向度”的人，这样一个由不健全的人组成的社会不可能是一个健全的社会。在公共政策领域，“理性主义是指用理性方法去解释宇宙间的现象，用理性去分析各种问题和用理性方法去管制个人和社会生活的各种活动。”[11]这样一来，政策活动就成了“经过客观和准确的计算或度量，以寻得最佳的政策手段和最大值的政策结果”[12]的科学活动。在这种方法论指导下的社会政策使许多管理者纷纷组织起官僚化的科层组织，借助理性化的生产过程和作业程序进行所谓的“科学管理”，以实现最大效率，由此使政策结果有违初衷，出现政策异化和人的异化。美国社会学家詹姆斯·S·科尔曼通过对“校车制度”的考察，发现“政府政策中有无数事例可以证明：政策与政策反应之间相互作用的结果正好与政策制定者的愿望相反。”托马斯·戴伊也感叹：“政策分析有时是意料之外地、甚至令人尴尬地发现：公共政策不总是像希望的那样发生作用。”[13]这种理性至上的方法论将手段当作目的，使公共政策不是为人服务，而是人为公共政策服务，人成了听任公共政策摆布的工具，这一切都说明了政治因素对公共政策分析的决定性制约，因为“政策本质上是一种政治行为”。
三、走出政治理性主义：当前中国改革中的人本主义复归
改革开放以来，我们党把工作重心转移到以经济建设为中心的轨道上来，确立了市场取向的改革目标模式，解放了生产力，推动了社会的全面进步。究其原因，就在于立足以人为本，从最大限度地满足人民群众的物质和文化生活需要出发来制定和执行公共政策，调动了各方面的积极性。然而，伴随全球化进程的加快，全球性危机也波及中国。尤其改革初期的策略是先易后难。这样，当改革进入纵深阶段以后，以前累积的深层次问题这时便逐渐显露出来，人与自然的关系、人与人的关系、人与自身的关系严重失衡，例如区域差距、城乡差距、收入差距、脑体差距、干群差距不断扩大；心理危机、价值危机、情感危机及生态安全、食品安全、健康安全、科技安全、生活方式安全、职业安全、人身安全等事关人们切身利益的问题日益突出；民主、法制、公平、正义、自由、和谐、人权等越来越成为人们关注的焦点。这些都制约着改革向纵深发展，甚至关乎改革成败。中国政府面临的公共政策问题从来没有象今天这样集中和复杂。这既是历史积淀和体制不健全的后果，也是社会发展进程中难以逾越的障碍，同时，也反映出以往我们在公共政策指导思想上的失当。
长期以来，我们关注最多的是经济增长，甚至认为经济政策可以替代社会政策，这种经济决定论使中国在改革开放20多年来，在经济与社会发展中采取了经济优先的战略，把“以经济建设为中心”，误解为以经济增长为中心，进而衍生出对GDP的盲目崇拜，并将其与各级政府的政绩联系起来，而忽视了人的问题。其实，中国共产党从成立到现在都始终以为人民服务为根本宗旨，并以此取得革命、建设和改革的巨大成就。即使出现“大跃进”、“以阶级斗争为纲”和片面追求经济增长那样的失误，初衷也是为了更好地实现人民利益，只不过由于历史和认识局限才导致方法论上出现问题。这种方法论上的失误就是政治理性主义的不良影响。政治理性主义是源于如前所述的西方理性主义传统在政治领域的延伸，是一种理性至上的政治思维方式和由此衍生的科学至上的政治技术观。这种价值观从崇尚科学出发，把技术作为一套可以普遍适用的规则和解决所有问题的万能钥匙，并应用到政治和社会生活之中。英国政治哲学家欧克肖特将其称为“技术霸权”，指出这种技术霸权推崇的不是理性本身，而是理性的特殊应用，即技术。这样，政治活动在一些人那里就不是一种实践的智慧，而是只需照书本去做的技术操作，即“书本上的政治”，这样的政治实质上是“政治上没有经验的人的政治”，由此“我们的种种计划在目的与特性上大体是理性主义的；但更重要的是，在政治上，我们整个的精神态度都类似地被决定了，[14]结果，“不仅我们的政治罪恶是理性主义的，而且我们的政治美德也是如此。”[15]这种理念在传统公共行政学那里就是“效率至上”，它使组织对人与人之间的互动采取机械式的控制，个人只是惯性地服从并且专注于生产或工作过程从而失去自我。在这种管理理念下，一些行政学研究者和官员被假设成“国家意志”的先行者，以机械性效率为标准进行成本收益分析，以此评估公共服务绩效，这样的行政活动自然也就谈不上有效地改善人们的生存状况。[16]传统公共行政理论是实证科学的产物，正如胡塞尔所指出的那样：20世纪初的科学危机实际上是人的危机或文化的危机，人们被实证科学的表面繁荣所迷惑，让自己的整个世界观受实证科学支配，结果被人们理想化和神化的科学世界偏离了关注人生问题的理性主义传统，“实证科学正是在原则上排斥了一个在我们不幸的时代中，人面对命运攸关的根本变革所必须立即做出回答的问题：探问整个人生有无意义。”[17]新公共行政理论认为：实现以较少的投入换取较大的产出无可置疑，这也是公共行政价值追求和目标之一，但决不是核心价值，更不是唯一价值和终极目标。公共行政由于对广大公众生活的各个方面都具有决定性影响，它应努力通过“了解”和理想情境的沟通对话来促使公共行政与公众诚挚互动，根本目标还是人类幸福。中国自改革开放以来，为抓住机遇一直奉行赶超战略，采取的是“效率优先，兼顾公平”的原则，这一方面是国情使然，自然也离不开传统公共行政理论的影响。这种效率至上、经济优先的做法在改革初期是可取的，但后来却自觉或不自觉地意识形态化，到了改革攻坚阶段，其缺陷及所造成的危害日益显现出来。中国新一届政府重新检讨改革的方法论问题，既是走出政治理性主义，顺乎世界新公共管理潮流，也是对兴利除弊要求的回应。
这种方法论上的重大变化就是科学发展观以及与之相适应的正确政绩观的提出。新一代领导集体提出“坚持以人为本，树立全面、协调，可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，”并强调“五个统筹”，表明我们党对社会主义现代化建设的认识已经从一般的经济技术层面上升到经济社会和人的全面发展的新高度。所谓“全面发展”，就是要着眼于对自然、经济、社会以及人的复杂系统的全面思考，着眼于物质文明、政治文明和精神文明的全面建设，这些都关乎社会中人的基本问题这一公共政策的核心问题。“以人为本”是科学发展观的核心，它是把人作为社会主体和中心，摒弃传统的把人作为工具和手段的物本主义倾向。中国的现代化建设其实就是一个以人为主体参与其间并影响其进程的历史过程，人既是现代化的参与者和建设者，也是其建设成果的占有者和享受者。对执政的中国共产党来说，以人为本就是以民为本，权为民所用，情为民所系，利为民所谋，并以此作为衡量干部政绩的标准。这种公共政策上的人本主义复归反映了我们党对社会主义现代化建设规律认识的进一步深化，对如何通过政策活动履行为人民服务宗旨进而更好地解决人的问题的思考更加理性，在发展的目的与手段上更加符合时代潮流，是通过纠偏而返朴归真。
四、人为改革服务，还是改革为人服务：改革的目的是人的终极关怀
中国改革发展到今天，面对在人的问题上的困惑，许多人都在思考这样一个问题：是人为改革服务还是改革为人服务？建国以来，关于人的问题的讨论就一直没有停止过，但不是离开现实的历史条件、离开改革和发展去抽象地谈论人，就是过于实际地强调在中国现实社会条件下，人为发展付出代价是改革必须支付的成本。公共政策活动的实质和核心就是政策主体通过政策实践将政策客体同化，使主体需要得到满足，同时，主体自身也得到改造和提高。人通过政策实践而实现客体主体化和主体客体化，表明人是进行自我创造的主体性存在。人的发展既是社会全面发展的前提，也是社会全面发展的终极目标。
中国改革政策的价值取向就是通过发展解决人的问题，使人民群众体验到社会主义的温暖，避免资本主义在人的问题上的残酷。改革是社会主义制度的自我完善，尊重人、尊重人的价值是社会主义区别于资本主义的根本标志。马克思创立科学社会主义理论的立足点就是人类命运。他在《共产党宣言》中指出：每个人的自由发展是一切人自由发展的条件，人依据一个全面的方式，因而作为一个完全的人占有人的全面的本质。[18]为此，“必须推翻那些使人成为受屈辱、被奴役、被遗弃和被蔑视的东西的一切关系。”[19]他在《论犹太人问题》中也说：“任何一种解放都是把人的世界和人的关系还给自己。”[20]自18世纪工业革命以来，人类便以为寻找到了发展的出路，但这种乐观最终还是被环境和人的问题击碎。以哈耶克为代表的进化论理性主义者指出：人类的理性虽然是独一无二的禀赋，但它并不足以安排整个人类社会的进程，事实上连经济运作的进程也左右不了。弗朗索瓦·佩鲁指出，新发展观应是整体的、综合的和内生的，最为精确的经济计算有助于形成决定，但它并不是决定性的，政治决策的基础是不能简化为数量和成本的价值观念，如人们的自由和安全。[21]阿马蒂亚·森也指出，应当把发展看作是人们享有真正自由的一个过程，发展的最终目的是要实现人的“实质自由”，即“享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力”，增进全体人民的福利。他尤其强调GDP增长与人民福利没有必然联系，在市场经济条件下，必须注意人道关怀与社会正义，这样才能使冷酷的市场变成温暖的社会。我们党在新的历史条件下，把“三个代表”的本质定在“立党为公，执政为民”上，把“以人为本”作为全面建设小康社会的政策价值导向，从而解决了“为了谁”和“依靠谁”的问题，体现了政策发展观上的与时俱进。
要通过改革解决人的问题，只能依靠人自身的活动促进社会发展，从这个意义上说，人又是实现自己目的的手段。历史是由人创造的，人造成怎样的存在，取决于他的活动方式和行为准则。物质资料的生产是人类社会存在和发展的基础，恩格斯指出：“人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。”[22]也就是说，人的问题必须通过人自身认识和改造世界的社会性活动来解决。卢西恩·W·派伊指出，政治决策不能只强调个体行为，政治共同体是一个“能动的、集体的存在”，必须“从探寻个人心理复杂细节回到社会整体这个层次，”从而“把研究整个系统以及构成系统的个人的行为与动态结合为一。”[23]弗洛依德把人的心理结构划分为“本我”、“自我”和“超我”三个层面：“本我”遵循的是快乐原则，“自我”遵循的是现实原则。他指出，随着现实原则对于快乐原则的限制与约束，被压抑的本能能量便转化为文明的形态。也就是说，为了在社会中生存和发展，个人必须放弃快乐原则的固执要求，屈服于现实原则的命令。马尔库塞指出：“在现实原则背后，存在着一个基本事实，这就是缺乏。这意味着，生存斗争是在一个很贫穷的世界上发生的，人类的需要如果不加以限制、节制和延迟，就无法在此得到满足。换言之，要得到任何可能的满足，都必须工作，必须为获得满足需要的手段而从事颇为痛苦的劳动。由于工作具有持久性，实际上占去了成熟个体的全部生存，快乐原则受到阻碍，痛苦得以盛行。……这种压抑性的限制是文明得以进展所必不可少的基本限制。”[24]E·弗洛姆也提出：“人如果完全不能将自己同世界联系起来，他便是神经错乱。”[25]他进一步提出，在健全社会，人与他人的联合应通过爱与创造性的活动来达到，爱就是在保持自我的独立与完整的情况下与自身之外的他人或者他物结为一体，这是最理想的一种方式。这些论述说明：人是历史的产物，人的问题的解决必须放在一定历史进程之中，放到一定人类活动之中才能实现。
新一代领导集体提出立党为公、执政为民的最高政策价值取向，正是顺应了公共政策的本质要求。坚持这一政策价值取向，就必须坚持党的群众路线，完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进政策决策的民主化与科学化，才能通过物质文明、政治文明和精神文明建设，使人们在这个过程中感受到幸福，最终实现人的终极关怀。