混合化：我国高等教育办学与投资体制变革之走势，本文主要内容关键词为：高等教育论文,走势论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，全球范围内的高等教育改革风起云涌，而引入市场机制则是各项改革措施的基本取向。其主要表现就在运用市场的理念、原则和作法，来运营高等教育，以使其提供的服务更适应市场的需要。90年代以来，伴随我国高等教育结构的不断调整和规模快速扩张，市场机制引入高等教育的力度也不断增强。高等教育办学与投资体制经历着一场深刻的变革，逐步由单一的体制向混合化体制发展，微观上以市场方式为主，宏观上国家调控的混合化办学与投资体制也初步形成。本文中的“混合”主要是指世界上大多数国家或地区公立学校与私立学校的界限正趋于模糊，纯粹的公立学校和私立学校趋于减少，混合化的学校趋于增加。这主要体现在两方面：一是公立高校中的市场份额在逐步加大，非政府办学主体不断介入，学生的学费与社会私人捐赠等渠道的筹资比重不断增大；二是私立高校学校数与在校生规模在不断扩大，其办学主体日趋多元，经费来源于政府的比例逐步增大。为此，国外有学者把此现象称之为“灰色地带”、“光谱现象”或“第三条道路”。
一、混合化是高等教育办学与投资体制变革的必然走势
（一）理论支撑：公共产品理论
高等教育体制牵涉到的最基本的问题是，高等教育由谁来举办？高等学校的举办者、办学者和管理者三者在职责、权力和利益上的关系如何？显然，按照一般的利益、权力和职责相一致的原则，举办者的性质（办学体制）与资金的来源性质（投资体制）是决定一国高等教育体制的关键性因素。而无论是办学体制还是投资体制，实际上都涉及到高等教育资源配置方式的问题。资源配置方式是回答以什么方式将社会资源分配到国民经济各个组成部分中去，保证经济的正常运行和社会资源得到最有效的配置和使用，以满足人们各种不同的需要。高等教育资源的有限性与人们需要的无限性和多样性之间的矛盾决定了必须选择合理的高等教育资源配置方式，以保证资源得到最有效的使用。
根据公共产品理论，产品属性是经济学中判断该产品是由政府提供还是由市场提供的主要理论依据。高等教育既不是公共产品，也不是私人产品，而是一种准公共产品。准公共产品由于具有一定的效用外溢性，不能完全由市场提供，应由政府参与提供。因此，高等教育的办学与投资体制应采取一种政府与市场共同参与提供的混合资源配置方式。
（二）基本依据：供求关系
供求关系是教育发展战略选择的基本依据。当前乃至今后较长一段时间，我国高等教育发展面临的主要矛盾是社会日益增长的教育需求与相对不足的教育供给能力之间的矛盾。我国现阶段的基本国情存在着促使高等教育扩大规模的一些因素：一是人口因素。人口基数大，年轻人口型人口结构存在着超大规模的教育需求。研究显示，高等教育适龄人口（18～21岁）到2009年之前仍呈迅速上升势头，年均增长率达到4%。[1]今后若干年内，即使高等院校的入学规模以较大的速度扩展，但从适龄人口入学率的提高来看，有相当一部分的提高会因人口因素被抵消。二是经济社会因素。现代化建设需要大批高素质劳动者和专业人才，人们的物质文化生活水平的提高会使教育需求向高层次、高质量教育上移。三是体制因素。长期沿袭的“准干部教育”制度和包就业的人事制度助长了追求高学历教育的社会心理。四是文化因素。独生子女比重大和重学历的东方文化传统，增加了学历教育的社会压力等等。
而我国的高等教育则受到经济发展水平、财政支撑能力和居民承受能力的制约，教育供给能力较弱。2002年国家财政性教育经费为3，491.40亿元，仅占国民生产总值3.41%，[2]这一指标低于《中国教育改革和发展纲要》提出的4%目标，也未达到1997全球120个统计资料比较完整的国家4%的总平均水平”[3]。而高等教育连续扩大招生，使本来就比较短缺的办学条件更加紧张，高等教育经费供求矛盾更为突出。2003年全国普通高校本专科招生数（约380万人）为1998年普通高校本专科招生数（约108.36万人）的3.51倍，净增约271.64万人。[4]但在1998年到2001年，各级政府的投入仅为按照标准所需投入的一半。[5]
在以如此低水平的投入支撑现有高等教育规模的条件下，如何回应社会持续增长的教育需求？伴随1999年以来的高等教育超常规发展，又如何实现高等教育的持续协调发展？这是我国高等教育发展战略选择的基本问题。无疑，打破单一的政府投资办学格局，广泛吸引社会力量介入高等教育，走混合化的办学与投资体制，形成政府宏观指导下的市场调节机制，是缓解高等教育供求矛盾的必由之路。
（三）客观基础：我国多种所有制共同发展的格局
改革开放二十多年来，我国经济体制发生了巨大变化，单一的公有制格局已被打破，由公有制经济、股份制经济、集体经济、个体经济、外商独资等共同发展的经济体制格局初步形成。以市场经济发育较好的广州为例，在2002年的全市3,001.48亿元GDP中[6]，非公有制经济所占比重达1/3左右；工业和商业中的非公有制经济占全市独立核算工业总产值和社会消费品零售总额的比重均接近1/2。从增长速度上看，广州非公有制经济的增长速度已超过了公有制经济。在1998～2001年间，非公有制经济投资增幅分别高达20.4%、11.8%、22.7%和20.3%，而公有制投资增幅从17.4%逐年回落为3.8%、3.5%和6.7%。股份制经济、集体经济、个体经济和其他经济的投资增长幅度基本上都快于公有制经济的投资增长幅度。[7]由于非公有制经济的迅速发展和对广州市经济增长所起作用的日益增大，有力地促进了该市多种所有制经济共同发展体制的形成。
在世界上的大多数国家或地区，当经济体制采取多种所有制共同发展的基本制度以后，由于经济体制财产关系的变化，高等教育体制也发生了相应变化。这种变化主要体现为办学的主体逐步由国家或国有经济向公有制为主、多种所有制共同参与转变。高等学校办学主体与经费来源的混合特征正是这种高等教育体制转变的体现。
二、国内外高等教育办学与投资体制变革混合化之现状
纵观国外高等教育大众化之路，许多国家都在通过市场机制吸引社会各界参与学校的经营和管理，以达到有效配置高等教育资源。从我国周边亚太地区的一些国家来看，澳大利亚、新加坡和新西兰走了一条靠国家财政拨款实现高等教育大众化的道路。而韩国、菲律宾、日本、泰国则是集国家或地区的财力主要用来办好国立、公立高等学校，高等教育的大众化主要通过鼓励和扶持民间力量发展私立高等教育来实现。2001年，韩国私立本科院校在校生比例为62.8%，初级学生达到96.1%；日本四年制大学在校生私立占73%，短期大学占91%。[8]
在拥有一大批世界一流大学的美国，一流大学有公办的州立大学，更多的则是私立大学。美国在私立高等教育数量与质量得以大发展的同时，高等教育经费筹措体制也不断呈现出混合化的特征，即公立高校中学生学费、社会捐赠等非政府筹资比重在不断增大，私立高校中的政府拨款在加大。在美国的公立高校中，1980～1996年，政府拨款由62.2%逐步下降到51.0%，而非政府投入的学费与捐赠收入则逐步由15.9%上升到23.5%；在私立高校中，政府拨款在1996年占到16.5%，学费则占43%。[9]
在欧洲的一些国家，高等教育办学与投资体制也逐步呈现出混合化的特征。20世纪80年代以前的相当长时期，欧洲高等教育的传统是中央集权或政府主导模式。政府是高等教育的提供者和购买者，负责举办高等教育事业，提供高等教育的经费和学生的学费。进入80年代，由于过度膨胀的社会福利主义、经济的衰退、政府财政赤字的加大，民有化和市场化概念开始被引入公共事业领域。与此同时，60年代兴起的高等教育大众化，使得欧洲各国高等院校的学生数成倍增长，政府显得不堪重负、难以为继。而随着政府对高等教育投入的加大，高等教育经费的使用效益、高等教育机构提供服务的价值和社会适应性等问题受到广泛的关注和质疑。为此，“市场化”、“民有化”、“分权化”等概念同时涌现于高等教育领域，汇聚成20世纪后20年欧洲高等教育发展的一股强大的潮流，混合化的特征在办学与投资体制中逐步显现，具体表现在以下几方面：（1）私立性质的职业学院，即“第三类高校”得以快速发展，在英国大约已有30万学生就读于这类高校。（2）公立学校学生由支付少量学费或免费逐步过渡到学生要上交学费，并且学费在不断提高。在英国、荷兰、波兰、俄罗斯，学费正成为高等学校收入的一个重要来源。（3）市场因素促使高等教育减政放权，推行以绩效为本的资源配置模式，刺激高校之间的竞争，并且推进高等教育民营化进程。高校资金筹措体系由国家计划性控制拨款和高校按计划开支转向国家一揽子拨款，高校自主开支并辅以多途径的投资方式。为此，凡·特威斯特和英特·威尔特两位学者认为，高等教育市场化使高等教育机构变得越来越像一个“混合机构”。[10]
追溯中国近代以来的高等教育变迁，也可清晰地看到这一特征。成立于1895年的我国近代第一所大学——天津中西学堂及其后成立于1898年的京师大学堂，都由国家承办，学校经费由国家拨款，学生一切费用也是由国家负担。[11]但在其后的半个世纪，私立高等教育在我国得以迅速发展。资料表明，到1949年新中国成立之初，我国有高校205所，在校大学生数达15.5万人。其中私立学校约占44%，而在私立学校中接受外国教育津贴的又约占34%。[12]建国后，通过对高等教育的社会主义改造，我国高等教育全部改为国家举办、国家统一拨款。改革开放以来，特别是伴随社会主义市场经济体制的逐步建立，多种形式的非公有经济组织得以快速发展，多种所有制形式的民办高等教育办学主体正在成长和发展起来。至2002年，我国民办高等教育机构达到1，202所，各类注册学生140.35万人，其中学历文凭试点学生31.12万人，自考助学班学生53.05万人。具有颁发学历教育资格的民办高校共133所，在校生31.98万人。[13]
从我国民办高等教育办学主体来看，呈现出混合主体办学的特征。以我国民营经济发展较成熟的浙江省为例，民办高等教育的投资主体主要有：非政府机构的社会团体、国营企事业单位利用非国家财政经费投入举办的民办学校；民营企业事业组织或由公民个人投资举办的私立学校；将公办学校交由团体或公民个人承办的改制学校；境外资金、国家、团体、私人之间多种形式的合作办学。从办学模式来看，则形成以下几种：国有民办模式（约占8%），企业办学模式（约占20%），教育集团模式（约占1%），私人办学模式（约占50%），股份制合作办学模式（约占20%），中外合作办学模式（约占0.5%）等等。[14]我国办学体制已在一定程度上呈现出了较混合的特征。
而在我国公立高等学校办学体制变革中，以新的机制和模式联合社会力量举办的国有民办二级学院（改制方向为独立学院）得以快速发展，目前我国公办高校中已有300所左右此类学院进行了引进市场机制的改革。与此同时，公立高等教育的经费来源结构初步形成了以政府为主，市场机制吸引资金的多渠道筹措资金的混合制资金来源结构。资料显示，我国高等教育财政预算内拨款从1993年的82.4%逐步下降到2000年的47.9%，而学费、杂费及社会捐赠集资、社会服务等经费来源结构则从1993年的6.2%、0.7%、8.6%分别上升到2000年的21.3%、1.7%、15.2%。[15]
三、我国高等教育办学与投资体制变革混合化之路仍然任重而道远
就我国高等教育体制整体变革而言，尽管混合化的格局已初步形成，但引进市场份额的步伐仍较缓慢，力度不够大。当前初步形成的混合化的投资办学体制仍然难以适应混合经济体制的发展，也难以满足人民群众对教育多样选择的需求。这主要表现在以下几个方面：
一是高等教育中的非政府办学主体力量仍然较弱。至2002年，我国民办高等教育机构尽管已有1200多所，但其中具有颁发学历文凭资格的民办高校仅有133所（其中本科9所），在校生不足32万人，仅占高等教育在校生总人数的2%，远低于日本等国75%以上的比例。[16]
二是高校引入市场机制不活。从整个制度层面来看，我国教育吸引社会资金的渠道还很有限，缺乏吸纳各种教育投资的鼓励性政策，社会各类教育资源未得以合理配置，不能满足教育事业快速发展的需要。目前的独立学院改制，就是高校在引进市场机制改革的同时，由于学校产权主体不太明晰，在管理上出现了一些矛盾和问题所致。
三是我国民办高校经费的来源渠道十分单一，政府介入力度不大。有学者对1999年具有颁发学历文凭资格的22所民办高校及其所在的15个省市教委进行调查。在其调查的22所民办高校中，学费收入占总收入的比例为100%的有10所；占90～100%（不含100%）的有6所，占80～85%的有3所。[17]事实上，以学费为单纯的融资渠道的办学体制必然使民办高校失去其社会性，最终导致办学困难，民办高等教育的发展也将举步维艰。
四是与社会主义市场经济体制仍不相适应。这主要体现在：政府对高等院校的管理更多的是直接管理，而运用间接管理手段诸如立法、政策导向、决策咨询、评估等宏观调控手段力度不够大；高等院校面向市场自主办学、自负盈亏的独立法人实体地位仍未得以充分体现；高等院校的内部管理也仍然处于有计划按比例的统一管理状况，按需办学、优胜劣汰、多种分配方式并存的与市场经济相适应的管理还远未形成等等。因此，我国高等教育混合化体制变革的任务仍然十分繁重，必须把办学与投资体制作为深化体制变革的重点。
办学体制改革要通过积极推进部分公立高校“转制”，实行“国有民营”，推动民办高等教育大发展。公立高校“转制”就是在坚持学校资产为国有的前提下，把原来由国家或地方政府主办并承担大部分教育经费的部分高等学校整体或部分，通过一定的方式转给社会独立承办运营。我国可尝试大胆把部分公立普通高校、1/3强公立成人高校和1/3高等职业技术学院进行转制，实施“公校民营”，提高办学效益，促进民办高等教育大发展。
投资体制改革的关键在于以建立公共财政体制为切入点，加大政府筹资的主渠道，优化投资体制结构。从世界发达国家高等教育大众化资金筹措的渠道来看，政府投入仍然是主体。基于我国政府对教育投入的总量偏少这一现状，要切实加大政府对教育的投入力度，促使财政体制真正完全履行公共财政的职能是根本。
自近代以来，实行市场经济体制的国家都采取了公共财政管理模式，即政府筹措收入主要依靠法定的国税和对公共产品的使用费，政府支出则对全体公民提供有利益的公共产品，如基础设施和公共服务等。我国在长期的计划经济体制环境下，逐步形成了一种大包大揽的财政管理模式。政府支出所涵盖的范围比较宽，根据财政支出的主要项目，大致包括基本建设支出，直接用于企业的支出，用于各经济部门的支出和公共性支出等几大类。这是典型的“吃饭财政”加“建设财政”模式。在这一体制下，政府使用财政资源，不仅是为了满足公共需要，也在履行一个生产投资者的角色。政府执行的财政职能更多地倾向于政府投资的性质，完全不同于发达国家执行的公共财政职能偏向于政府消费和公共消费的性质。为此，我国应变革计划经济下形成的大包大揽的财政管理模式，尽快建立和完善适应社会主义市场经济体制要求的、与国际经济接轨的、满足社会公共需要的公共财政体制，使财政体制切实履行公共财政职能。只有这样，教育的公共服务基础地位才能得以充分的体现，教育经费包括大众化的高等教育的资金筹措才能从根本上得以保证。
与此同时，还要通过创建高等教育筹款机制，使捐赠向制度化和规范化方向发展；加速高校科研成果转化，出让专利产品等不断拓宽高等教育经费来源渠道，增强资金总量的供给。而政府则要通过对民办高校适当给予财政资助，对民办高校学生给予贷款、发放奖学金、专项补贴等方式支持民办高校发展，以此深化我国高等教育体制的混合化特征，使我国高等教育得以持续稳步发展。