教育投资刺激经济增长：澳大利亚“构建教育革命”政策述评，本文主要内容关键词为：澳大利亚论文,述评论文,经济增长论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40-011.8/611 [文献标识码]A [文章编号]1006-7469(2012)08-0030-10
全球性金融危机促使各国政府尝试各种方式以求刺激本国经济来实现国家经济的稳定与增长。投资基础设施建设成为许多国家的首选方向和领域。澳大利亚在投资传统基础设施建设的同时，以较高比重的资金比例投资教育基础设施建设，为国家的长远经济发展和国力储备与增长奠定了坚实的基础。其科学合理的决策表明经济的发展可以通过较高比例地投资持续发展的国家教育事业得到稳定的增长。
一、背景与目标
(一)政策背景
由美国2007年次贷危机所引发的全球经济危机在全球范围产生了巨大冲击，澳大利亚也同样面临巨大的挑战。2008年10月，澳大利亚总理陆克文就明确表示全球金融状况有减速澳大利亚国内发展的潜在可能。[1]为应对75年来最严重的一次全球金融危机对澳大利亚国家发展所造成的影响，澳大利亚政府于2008年10月出台了有效期至2009年3月的实质性财政刺激举措以支持国家的发展。
为给未来长远的经济增长带来动力，澳大利亚政府于2009年2月发布了《针对国家建设与就业计划的国家合作协议：为了未来的繁荣建设与当前的就业》(National Partnership Agreement on the Nation Building and Jobs Plan：Building Prosperity for the Future and Supporting Jobs Now，原文简称NP)，该协议总计需要政府投入420亿澳元用以刺激国家经济。[2]该协议共涵盖四部分内容，涉及教育内容的“构建教育革命”(Building the Education Revolution，简称BER)属于其核心组成部分。
(二)政策目标
“构建教育革命”共有两级目标：一是通过高速建设与整修翻新学校基础设施以实现刺激国家经济使其良性发展与增长；二是通过建设多种学习环境以帮助孩子、家庭和社区都能够参与到各种活动中，从而实现对学业成就的良好支持，发展学习潜能并将不同的社区联结在一起。此外，通过新建和翻新学校设施，满足21世纪学生和教师的多种需要。[3]
二、政策内容与实施
(一)项目与资金
1.相关项目及内容
BER中涉及的资金项目共有三个，分别是“面向21世纪的初等学校”(Primary Schools for the 21st Century，简称P21)、“面向21世纪中等学校的科学及语言中心”(Science and Language Centres for the 21st Century Secondary Schools，简称SLC)以及“国家学校自豪项目”(the National School Pride Program，简称NSP)。这三个项目的预算资金达到了146.88亿澳元。[4]P21项目针对的是澳大利亚国内所有的初等学校、K-12学校中的初等学部以及所有的特殊教育学校。以上这些学校都有资格申请该项目中的资金用于建设诸如图书馆、多功能大厅或者升级现有设施。SLC项目针对的是澳大利亚境内所有的中等学校，即所有学校均有申请资金的资格，所获得的资金可用于建设新的科学实验室或语言学习中心。联邦政府预计要建成500所科学实验室及语言中心。[5]SLC与P21不同之处在于，并非所有学校的申请都会获得批准并得到拨款，学校间存在竞争机制。NSP项目不因学校是否是公立学校与非公立学校而差异性对待，即公立和私立学校均有资格申请用于小型基础设施建设(Minor Capital Works)的资金。此外，NSP配套资金还可申请用于若干养护升级工程(Maintenance Projects)，例如建筑物翻新、有遮蔽的户外学习场所升级、体育场地及设施升级、针对残障人士特殊需求的基础设施改造以及只针对初等学校的安装或购置信息通讯技术设施。
2.项目资金的分配方案
(1)资金申请及使用的相关限定条件
联邦政府同各州及“整笔划拨机构”(Block Grant Authorities)于2009年2月13日达成双边协议，借此明确BER项目相关资金的各项条件、承诺、时间框架、违约后果以及报告的安排。其协议严格遵循联邦政府的BER项目程序指南。相关资金只在其规定的前提条件下用以满足各州实际需求。协议主要从四个方面提出了相关的限定条件。首先，对于所有正在进行的周期性的新建或翻新的基础设施的开支与维护，资金必须完全承担。由于联邦政府不负责这一部分的费用，因此由各州政府承担。但由于有双边协议的制约，因此各州政府并不会因为联邦政府不划拨相关资金而废弃现有正在进行的工程项目。其次，对于拨付给学校的资金，要保证在接下来的四年之内都能有稳定的经费用于基础设施建设。同时，为了保证资金能够正常使用，学校必须向政府提供过去四年的经费支出的相关证明以及未来四年的经费估算。再者，资金的使用必须保证所有新建建筑以及翻新设施遵循持续建设的原则。联邦政府此举目的在于使资金投入能够为国家教育事业的发展形成良性的、有效的发展环境，且相关建设及养护需要从长远角度考虑，也就是说需要为下一次的养护或者建设考虑相对的可操作性。最后，资金的使用必须保证公立学校能够在预定的时间框架内开始并完成相关工程。此项内容仅针对政府学校，相关条件的设定使项目资金的科学划拨及有效使用都成为可能，同时也较好地保证了政府在政策执行过程中发挥着积极作用，有利于其兑现相应的承诺。此外，针对BER项目，联邦政府进行了财政预算的特别说明，其中明确规定所有由联邦政府预算性支出的费用均为一次性支付。任何在该项目之前产生并正在进行的管理、维护或联合投资所牵涉的费用支出均由各州承担。此举有效地保证了资金能完全用于新申请并建设的项目而不被原有项目挤占以避免预定目标无法如期实现。
(2)各项目资金分配方案
BER项目的起止时间为2008-2009年度至2011-2012年度。其中，前三个财政年度为初始计划中的内容，最后一个财政年度为2009年11月追加内容。前三个财政年度的资金支付细节如表1所示。
如表1所示，该项目涉及的三大部分资金项目将会在三个财政年度内分批进行划拨，且每个部分所获得的资金支持比例有明显差异，其中P21项目得到了最大限度的资金支持，联邦政府的预算性资金投入数额高达124亿澳元，占到了资金总数的84.46%。SLC项目在三个财政年度中，只有第二个财政年度有相关资金的划拨，且是一次性划拨，联邦政府的预算性资金投入为10亿澳元，占资金总数的6.79%。NSP项目只有前两个财政年度有相应资金的划拨，联邦政府预算性资金投入为12.88亿澳元，占资金总数的8.75%。资金在三个项目中的分配表明政府对于教育予以了极高的关注。关于资金的分配，协议中还做了补充说明：资金总额的1.5%将会被划拨用于支付与运作申请流程相关的管理开销以及所有相关的管理开销和向联邦政府报告的开销。[6]此外，相关工程结束时若资金仍有剩余，须如数上交联邦政府。关于资金的申请，所有学校只有在规定的时间框架内才有资格对开设的相关BER项目的年度财政资金进行申请。
(3)P21、SLC、NSP项目的相关规定
在财务安排中，各州和整笔划拨机构被明确要求学校的资金申请在三个财政年度中予以优先执行。对于三个财政年度资金的具体实行措施也做出了具体规定：首先，第一个财政年度的建设项目开工时间不得晚于2009年6月。在第一年度中，对于采纳现有设计样板提案，同时证明已经做好准备且有能力立即开始建设的学校将会批准其资金的申请。其次，第二个财政年度的建设项目开工时间不得晚于2009年12月，第三个财政年度的建设项目必须于2009年12月1日以前启动。
关于建设项目的经费支付模式，财务安排中也进行了具体说明——经费支付采用里程碑支付模式。即从工程项目开工算起，每达到25%的建设进度记为一个里程碑，达到第一个里程碑支付一笔25%的项目费用，到第二个里程碑，支付第二笔25%的项目费用，直至工程项目结束，支付最后一笔25%的项目费用。对于工程总费用低于85万澳元的项目采用两次支付的模式，即工程开工时支付50%，工程结束时支付50%。[7]所有工程的完工时间不得晚于2011年3月。
关于SLC项目，联邦政府规定学校需要在竞争的基础上将会获得相关资金的支持。这里的竞争是指学校能够展示自身的需要、准备工作以及能够在2010年6月30日之前完成相应建设的能力。
关于NSP项目的资金，各州以及整笔划拨机构会对两个财政年度的相关申请进行审核评估。其中60%的工程项目在2008-2009的第一个财政年度开工，剩余的40%于2009-2010的第二个财政年度开工。在时间规划上，两部分的时间要求要严于P21和SLC。在第一个财政年度中，2009年的2月-3月，各州、特区以及整笔划拨机构将会评估提案并要最迟于当年3月30日向联邦政府提交相关提案以获得通过。工程将于2009年4至5月全面开工并于2009年12月31日前全面完工。在第二个财政年度中，2009年4至5月，各州、特区以及整笔划拨机构将会评估提案并要最迟于当年5月30日向联邦政府提交相关提案以获得通过。工程于2009年7月晚些时候全面开工并于2010年2月全面完工。
(4)参考性的资金分配
由于SLC项目的资金只在第二个财政年度申请与拨付，因此相关资金将会通过竞争的方式进行拨付。而P21和NSP项目分别要在三个和两个财政年度中进行申请与拨付，因此根据学校规模大小产生了参考性的资金分配比例。具体标准如表2和表3所示。
(二)政策的实施
澳大利亚全国境内共有6个州以及2个特区(两个特区分别被称为北部领地、首都直辖区)，各州和两个特区各自均有其独立的议会、政府、州总理等。虽然每个州和特区的教育基本实行自治管理，但是在一定程度上保持高度的一致性。[8]为了实现BER既定的目标和承诺，联邦政府及各州政府都被赋予了相关角色以及各自明晰的责任。
1.联邦政府对政策的实施
联邦政府从国家层面对BER进行管理，指派国家协调员对项目进行审查监督。协调员被设置在澳大利亚教育、就业和劳动关系部(Department of Education，Employment and Workplace Relations，简称DEEWR)。为方便各州及整笔划拨机构和学校，同时也便于DEEWR监督项目的实施效果，政府组建了快速通道系统。截至2009年2月16日，联邦政府已同各州达成协议，同意各州用于向联邦政府提交的将要用于各个工程计划的设计方案或设计样板。但同时也允许如下情况的存在：学校已经有了之前得到认可的有效设计，或者可以有效证明样板没有实用性并且建设进度可以在预先设定的时间框架内完成，则学校可以不采纳上述设计方案或设计样板。经与各州磋商，联邦政府同地方政府建立BER项目程序指南。此外，联邦政府努力向地方提供相关支持，例如：在财政年度的资金评估申请中对各州及整笔划拨机构予以支持；将资金总数的1.5%用于支付与运作申请流程相关的管理开销以及所有相关的管理开销和向联邦政府报告的开销。联邦政府的积极支持必然会调动地方政府的积极性，保证政策执行中的协调性。
2.各州对政策的实施
与联邦政府的作用不同，各州负责BER项目在实际操作环节上的具体推进与实施。各州在具体执行BER项目时，保持同联邦政府在项目上的高度一致性，接受并坚持实行由联邦政府所制定的项目及规划的项目程序指南。此外，作为沟通的桥梁，各州同非公立学校、相关系统以及整笔划拨机构开展合作，以确保非公立学校在BER项目中能够切实地全面参与。这有效地保证了项目的具体执行并不仅仅惠及公立学校，所有的相关学校均能够从中获益。为确保政府与非政府组织机构在项目实施过程中的有效协调，各州任命专职于BER项目的州协调员对项目的开展进行各方协调与进度的监督，并周期性地提交相关的进度报告，为政府决策的及时修订提供有力的信息支撑。图1展示了BER项目中各方之间的关系。
图1 BER项目中联邦政府、教育当局及学校间的关系
资料来源：Building the Education Revolution:National Coordinator's Implementation Report February-September 2009[EB/OL].http://www.deewr.gov.au/Schooling/BuildingTheEducationRevolution/Documents/NCIReport.pdf.
联邦政府一级主要由DEEWR负责，主要负责提供资金支持并对其下辖教育当局在BER项目的执行情况进行监督。DEEWR向下共负责6个州及2个特区的8个教育部门以及14个整笔划拨机构。州及特区教育部门向下负责所有符合条件的公立学校，整笔划拨机构向下负责所有符合条件的非公立学校。与此同时，州协调员需要在学校与州政府以及联邦政府的相关教育部门间进行协调。
(三)争议的处理，回顾及变化
考虑到在项目的实际运作过程中，参与的多方可能会就某些细节产生争议，因此协议特别对此进行了说明：任何一方都可以就协议中的争议问题告知其他各方。争议问题可先由各方相互协调解决，如果彼此无法对争议做出协调解决，则可以向澳大利亚政府理事会(The Council of Australian Governments，简称COAG)寻求帮助。
此外，如果以书面形式告知其他项目参与各方并获得各方的同意，各州政府允许在任何时候根据自身情况对协议进行修正。同时，参与该协议的各方均可以在任何时候以书面的形式告知其他各方而终止继续执行协议。需要说明的是，在2009年9月的《BER指南备忘录》中，关于项目工程的变化被明确定义为两种情况：不需要DEEWR同意即可变化的项目工程以及需要其同意才能变化的项目工程。这种将放宽与限制同时实施的方式，既保证了项目工程执行的灵活性，也确保了严格的审核与监管机制。[9]
这一部分内容有效保证了政府政策处于一种动态的修正中，随着实时报告的生成与提交，政府可以及时调整相关策略，以更好地推进政策的执行。
三、政策实施效果
(一)政策实施的相关阶段性报告
截至目前，在网上公开的针对该项目的阶段性的备忘录有1份，执行及进度报告有4份。其中有3份是BER作为报告的一个组成部分(简称CCP Report)，独立的BER执行报告有1份(简称NCI Report)。这些报告分别是：《国家协调员执行报告，2009年2月至9月》(Building the Education Revolution：National Coordinator's Implementation Report February-September 2009)、《联邦政府总协调员进度报告，2009年2月3日至2009年6月30日》(Commonwealth Coordinator-General's Progress Report 3 February-30 June 2009)、《联邦政府总协调员进度报告，至2009年12月31日》(Commonwealth Coordinator-General's Progress Report to 31 December 2009)、《联邦政府总协调员两年进度报告，至2011年1月31日》(Commonwealth Coordinator-General's Two Year Progress Report to 31 January 2011)。
《国家协调员执行报告，2009年2月至9月》是一份正文部分为50页的BER独立执行报告，该报告详细梳理总结了2009年2月政策颁布之日至当年9月的相关执行目标、效果、执行举措。此外报告还对下一步的计划和进程进行了展望。《联邦政府总协调员进度报告》共有三份，其时间跨度为自政策颁布之日至2011年1月31日。其中涉及NP中的所有经济刺激计划项目的相关情况。BER项目属于相关报告中的一个子项目，有关该项目执行情况的报告亦从目标、效果、执行举措、资金等方面对政策的执行情况作了全面总结并提出下一步计划实施的展望。相关的进度报告有效保证了该政策执行效果的透明度，同时对工程项目起到了很好的监督作用。此外，连续的动态报告有利于政府及相关部门协调并进行相关政策的修正。
(二)政策实施与效果
1.实施过程中的内容修订
最初的计划中，联邦政府针对BER的预算性支出为146.88亿澳元。随着计划付诸实施，除NSP外，BER的资金总额以及针对P21、SLC的资金数额也发生了变化。针对BER的总支出增至162亿澳元，针对P21的支出从124亿澳元增至141亿澳元。由于基于政策目标建成的500所科学实验室及语言中心的实际支出低于先期预算，所以针对SLC的支出从10亿澳元减至8.218亿澳元。[10]较BER计划本身的资金分配数据，执行报告给出了更为详细的拨款数额表格对比(详见表4和表5)。
通过对比表4和表5可以看出，BER的资金拨款总额在连续的三个财政年度中呈增加态势，其中P21计划比最初的拨款有较为明显的增加；NSP计划在第二个财政年度有少量增加；由于实际费用低于初始预算，SLC计划出现拨款数额下调的现象。通过对比还可以发现，P21计划资金的增加是影响BER资金增加的主要原因。
2.实施效果
(1)国家协调员执行报告(NCI Report)
2009年10月16日，BER项目的协调员凯瑟琳·沃尔向联邦政府提交了自协议生效之日至当年9月为期8个月的关于BER的独立项目执行报告。在该报告中，所有数据的有效性以当年9月30日为期限，之后的增减变化不在其报告范围之内。报告指出，截至当年9月底，共有25 489项申请被接受与评估，其中162亿澳元的资金已经惠及9 526所学校的24 382项工程。共有30 224项建筑设施被维护、翻新或建设以满足21世纪学生与教师的需要。具体实施情况见图2。
图2显示，BER对于学校的基础设施建设投入比例最高，其他方面都有涉及，但是相对比例较低。
(2)联邦政府总协调员进度报告(CCP Report)
截至2009年6月30日，已经有110亿澳元的资金通过审批，大部分学校申请的项目已获得通过，且有约48%的项目工程开工建设。[11]截至2009年12月31日，BER项目的三个组成部分P21、SLC、NSP均按照预期目标执行推进。P21申请项目100%获得通过，其中项目开工率达95%，原地开展项目占50%，已完成项目占2%。SLC申请项目100%获得通过，其中项目开工率达94%，原地开展项目占39%，已完成项目占1%。NSP申请项目100%获得通过，其中项目开工率达97%，已完成项目占35%。共有9 524所学校获得了BER项目组成部分中至少一项的资金支持，9 495所学校获得了NSP项目的资金支持。[12]关于SLC、BER项目的最初目标是新建或翻新500个科学实验室及语言学习中心，随着计划的实际开展，目前已有537所学校获得了符合自身需要的相关工程项目。[13]财政年度的拨付计划于2009年8月28日全部结束。当年11月，联邦政府追加5亿澳元作为2011-2012财政年度的相关资金用于保证工程项目的灵活开展，主要涉及的对象为需要延长建设工期的工程项目以及需要进行环境治理和场地改造的项目。[14]截至2011年1月，约9 500所学校已从经过改进的现有学习和教学环境中获益。针对初等、中等以及高等教育机构，超过7 800个工程项目完工，还有3 900个工程项目正在建设中。[15]
图2 获BER资金支持进行翻新、维护或建设的所有建筑及设施
资料来源：同图1。