多年预算制度浅析，本文主要内容关键词为：预算论文,多年论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现行年度预算制度的不足
通常，政府预算都是以一年为周期进行编制的。这种预算又叫做年度预算或短周期预算。但是社会经济活动中很多事件的周期都比一年要长。比如政府投资的大型项目的建设投资周期往往持续数年；又比如一种国债的发行、付息和还本也要经过数年时间。所以，这种年度预算并不能充分考虑国民经济中的中长周期因素，使预算在编制期对未来影响财政的各种因素考虑不够；另一方面，它也造成各年预算之间衔接不足，使得财政政策的宏观调控功能受到了限制。综合起来，现行的年度预算编制主要有以下不足：
限制了财政政策的宏观调控职能。预算是列示政府收支计划的文件，预算编制的基本思路是在对国民经济进行科学预测的基础上编制政府收支的计划。目前的年度预算编制对国民经济的预测只以一年为限，而国民经济计划则通常是以五或十年为周期的，这就使得财政计划和国民经济计划之间协调不足，客观上削弱了财政政策的宏观调控能力。
造成财政透明度不足。政府是国民经济中拥有大量资源和巨大控制力的一支非常重要的力量，政府的行为将对市场上各个参与者的行为和预期造成巨大的影响。如果政府在未来的行为是不明确的，那么市场上的参与者们就会产生混乱的预期，这种混乱的预期使得经济主体们放弃长期的投资机会而更倾向于投机。这就使得民间资本对一些长期项目不敢问津。所以，目前的年度预算缺乏给市场主体们吃“定心丸”的效力。
造成预算约束力不足。由于缺乏年度之间的比较，使得预算数字“自动地”年年拔高，这种拔高既不是考虑国民经济增长的结果，也不是真正的适应了支出增长因素的需要，往往只是公共部门自身权力膨胀的结果，造成预算资金的最终使用效率低下。
对远期财政风险难以规避。所谓“人无远虑，必有近忧”，年度预算的编列打断了年与年之间经济信息的传递，在编制时没有充分考虑可能的中长期支出增长因素或者收入的减少因素，结果就是造成一些长期项目在投资后期资金供应紧张或者未来财政赤字的压力。
二、多年预算的历史演变及其分类
早在多年预算作为独立的文件出现之前，世界各国的政府就已经在年度预算的编制中加入了对国民经济中长期趋势的考虑，比如为了保证政府投资的大型项目的资金供应，几乎所有的国家在编制当年年度预算的同时都会加入大型工程的长期现金流量表。又比如，各国在发行国债的过程中也要计算将来还本付息时可能面对的财政压力。但是这种做法毕竟缺乏必要的制度保证，使得年度预算对于中长期因素的考虑缺乏协调和持续性。直到上世纪60年代，英国才率先在年度预算中加入了多年预算的部分。
80年代以后，许多国家开始改革它们的多年预算制度。在一些国家，重新定位的标志就是将多年预算从项目计划转变成资金规划，从源头上控制住了预算膨胀；在另外一些国家，多年预算的编制着眼于控制将来的工程数目，也就是说，多年预算只考虑现有的工程项目在将来的费用，而不考虑任何新增项目。这一时期的多年预算已经成为了年度预算的规划底线，具有了一定的约束力。
进入90年代，欧洲一体化进程加快，虽然加入欧盟后各国仍然可以保持自己财政政策的独立，但是《马斯特里赫特条约》要求各缔约国在加入欧盟前的3年内达到“接近平衡或盈余”的中长期财政目标，具体说财政赤字不超过GDP的3%。这成了事实上的约束力非常强的中期预算。同一时期，其他非《马约》缔约国的发达国家也加强了多年预算的管理。在这一时期，多年预算的普遍发展趋势就是，约束力增强，多年预算成为年度预算之外政府最重要的收支计划。
“多年预算”一词经常被当作中期预算的同义语，事实上，多年预算和中期预算还是有区别的。多年预算是指计划期超过一年的预算，它包括中期预算和长期预算。中期预算的计划期通常是3到5年，而长期预算的计划期可以达到数千年。世界上多数发达国家都有不同形式的中期预算，但是只有少数国家编制长期预算，比如丹麦和美国就定期编制长期预算，其预算计划期长达30～40年。许多国家对于长期预算宁肯持怀疑态度，因为它们认为数十年后的经济活动无法预测，即使有预测结果，得出的结论也没有意义。无论是否认还是认可长期预算，在多年预算中，世界各国都更重视中期预算。因此，人们通常忽略多年预算中的长期预算，直接将多年预算等同于中期预算。
（一）长期预算
编制长期预算最主要的目的就是对未来可能发生的不利的支出和收入方面的趋势做出预测，以便政府及时对这些趋势做出反应。一般说来，编制长期预算最主要的两个考虑因素就是未来的利息支出和人口因素。由于很多国家政府的债务余额都占到GDP的很大比重，所以将未到期的政府债务和现在的债务发行联系起来以避免潜在的中长期财政风险就显得非常必要。对于人口因素，由于社会福利支出在各个发达国家的支出中都占到了很大的份额，就需要根据现在的人口年龄结构对将来的社会福利支出规模做出预测。长期预算还考虑一些其他因素，比如国民经济的增长，但这些因素都被处理成按固定百分比增长的变量，因为这些变量既不如债务余额那么重要，也难于精确预测。
（二）中期预算
对于中期预算的编制来说，它除了要对政府年度预算做出预测和指导之外，通常还对政府年度预算有一定的强制力。根据经合组织给出的定义，中期预算通常有如下几个功能：
1.确定总的财政政策计划，并将其向公众公开，这种财政计划可以被理解为一系列支出的上限。
2.提供有关收入计划的中长期趋势的有效信息。这通常提醒政府，为了实现财政政策不能寄希望于既定收入计划之外的额外资源。也就使得各个支出部门在建议新项目时更加谨慎，也令政府能在实行财政政策时更有远见。
3.在预算政策发生改变时，多年预算使得政府得以跨年度考虑问题，也提供了一种监督其改变效果的检验工具。
4.揭示过去的年度预算对未来产生的影响，也就是对那些费用并没有在年度预算中得到充分反映的项目进行跨预算年度的考虑。
三、我国实行多年预算编制的必要性和可行性研究
我国现在实行的年度预算制度中对多年度的因素已经有了一定考虑：首先，我国已经开始定期编制中长期财政计划；其次，我国的年度预算的编制中也在一定程度上考虑到了上年预算的情况；还有，对于政府投资的重大工程的项目资金筹措通常采取单独规划的方法，而这种单独规划是跨年度的。
但是，目前的做法仍然有很多的不尽人意之处：
首先，目前由财政部编制的中长期财政计划只是一个财政部门内部的指导性计划，对于年度预算几乎没有产生任何实际的约束力，使得这个计划没有起到应有的承上（国民经济发展计划）启下（年度预算）作用，而且现有的中长期财政计划也缺乏必要的制度保证，《预算法》及其实施细则并没有明确中长期财政计划的法律地位，财政部门编制的中长期财政计划也无需人民代表大会审批，对于政府的收支活动也不具有法律约束力。这使得中长期财政计划的编制没有制度化、经常化，变成了财政部门的“即兴之作”。
其次，年度预算虽然考虑到了前一年的预算执行情况，但是这仅仅能保证相邻年份的年度预算可以不发生大的波动，并不能保证在中长期的范围内财政活动的战略有效性。事实上，在没有中长期多年预算的情况下，年度预算很有可能每年以一个不大的比例持续膨胀，最终“悄悄”超过国民经济的合理负担范围。
再次，由于没有多年预算，重大工程项目的资金计划的资金无法在中长期的财政计划中通盘考虑，这就无法保证被挑选到的项目总是最急需投资的项目，也无法有效避免在未来预算中的资本项目支出挤占经常项目支出甚至引起财政风险的可能。
第四，我国政府近年来发行了大量国债，这些国债将在未来10～20年内陆续到期，没有长期预算，就无法精确预测债务到期时还本付息压力对今后的财政所造成的冲击规模，也无法有效安排今后的债务发行，以错开偿债高峰。
第五，我国已经进入老龄社会，同时，在国企改革和产业结构调整中有越来越多的人面临下岗失业，未来数十年中我国的社会保障制度将面临巨大的压力，如果没有长期预算的预测和指导，社会保障制度的运行将面临很大的风险。
第六，加入世界贸易组织提高了对我国财政透明度的要求，而编制多年预算作为一种政府对未来行为的规划，已经成为政府财政透明度的重要标志，在国际货币基金组织所编写的《财政透明度手册》中就明确要求，政府必须至少每五年发布一次中长期的具有持续性的政府政策计划，在收入和支出计划发生重大改变时还必须再单独发布财政计划；发布的计划必须考虑人口因素（尤其是年龄结构）以及其他重要因素对未来收支的影响。
由此可见，目前十分有必要尽快在我国实行多年预算的编制。事实上，我国编制多年预算的时机也已经成熟。首先，我国的市场经济体制已经初步建成，计划经济所造成的价格信号扭曲、地方经济割据等人为因素已经大大减少，市场价格已经基本可以反映商品的稀缺程度，这使得国民经济的中长期预测所必需的模型已经具备了相当的可靠性，可以作为预测的工具。
其次，现行的年度预算编制已经改革为复式预算，由于区分了经常预算和资本预算，使得多年预算的编制可以针对这两个项目分别操作，经常预算的收支通常是为了满足行政、国防和公共事业的需要，在中长期具有一定的稳定性并与国民经济发展水平、人口等因素密切相关，可以根据国民经济模型做出预测；资本项目则体现了政府财政政策的走向，可以结合中长期财政政策的要求进行规划。
第三，正在进行的部门预算改革也为多年预算铺平了道路。前面提及发达国家的多年预算在80年代经历了一个重要的转变，即从各支出部门的“要求清单”到年度预算的规划底线的转变。这个转变的一个重要内容就是多年预算由财政部门编制变为由各个预算单位独立编制部门多年预算，汇总到财政部门以后再按国民经济发展计划进行调整。可见，多年预算发展过程也经历了一个由财政代编预算到部门预算的过程。目前实施的部门预算改革正好可以使我国利用后发优势，使多年预算的编制方法一步到位，直接实现部门化。
四、实行多年预算的政策建议
多年预算的推行必然是一个政府、立法机构和社会多方博弈的过程。最初的政策设计意图到了最后总要在这个博弈中有所折扣。关键是要根据各个博弈参与方的偏好因势利导，尽量使得博弈能够产生一个比较满意的结果。按照这一原则，设计了如下推行多年预算的政策建议：
（一）对于多年预算法律地位的建议
多年预算最终应该成为高于年度预算的具有法定约束力的指导预测性收支计划表。也就是说，多年预算本身的职能就要求了它必须获得约束年度预算的法律地位，否则多年预算就起不到衔接各个年度预算并使其符合国民经济发展规划的作用。但是考虑到我国的实际情况，年度预算本身的精确程度和约束力就亟待提高。所以，对于多年预算也不能寄予太高期望，可以采取“两步走”的方法，先建立起多年预算的编制制度，根据国际通行的预测方法对国民经济进行预测，借此得出经常项目预算的预测数字，并对已经进行的投资项目在未来的费用进行预测。将这两部分的预算合并起来作为第一阶段的多年预算。此时的多年预算相当于更加科学和细化的中长期财政计划，它并不需要人民代表大会审批，也不对年度预算产生直接的约束作用，只是作为一种政府中长期的财政形势预测和政策构想定期向社会发布。经过一段时间以后，政府对多年预算的编制程序已经熟悉，而年度预算的改革也已经完成，其精确程度和约束力强度都已经足以支撑多年预算的进一步改革，此时就可以把多年预算的编制写入《预算法》，赋予多年预算法律效力，此后的多年预算就必须经过人大的审批，审批通过的多年预算对于年度预算就要产生强制的约束力。和年度预算一样，多年预算也可以根据具体情况的变化而调整，但是调整必须经人大批准。对多年预算的调整，法律应规定一定的总调整幅度，否则，预算编制部门就可能在多年预算到期前不断对其进行调整，以使多年预算迎合年度预算，而不是多年预算约束年度预算。
（二）对于多年预算编制原则的建议
OECD的报告（注:OECD,Managing Public Expenditure,A Reference Book for Transition Countries,p179.）认为，多年预算在转型国家特别容易遇到麻烦，因为在经济转型中，不确定因素远比成熟市场经济国家要多。这些不确定因素构成了对示来经济活动预测的困难。而且，还有两个主要因素阻碍多年预算成为控制支出的有效工具：第一是对政府倾向于对未来可以得到的经济资源进行高估；第二是政府中的支出机构将多年预算中的预测数字看作给予自己在将来的拨款授权。前一个因素使得政府对未来的收入盲目乐观，从而加大现在的开支；后一个因素则鼓励支出部门“跑部钱进”，诱发寻租行为。这两个因素综合起来会造成多年预算的持续增长，最终导致多年预算与年度预算的脱节。在我国，这种脱节所造成的问题有可能更加严重，因为我国的年度预算约束力比发达国家相比要弱得多，所以多年预算的膨胀极有可能带动年度预算的膨胀。最终结果将不是像在发达国家那样多年预算脱离年度预算而被架空，而是年度预算被多年预算拖垮。为了防止以上情况发生，建议按照如下原则编制多年预算：
1.谨慎原则。多年预算的编制必须要留有充分余地，以便给以后的年度预算留下周旋的空间。在操作上，多年预算应该尽量低估收入，高估支出。有些发达国家为了控制支出规模还禁止多年预算加入新的投资项目，考虑到我国是一个经济正在起飞的发展中国家，政府投资基础设施等项目还是非常必要的，所以仍应在多年预算中加入一些投资项目。但是挑选一定要谨慎，必须保证项目在未来有足够的资金供应。
2.透明原则。多年预算的编制本身就是为了满足财政透明的要求，所以多年预算也应该做到编制、审批、执行和评估各个环节的透明。将预算的整个过程置于监督的阳光之下。
3.科学原则。多年预算的编制首先是一个预测过程，其次才是一个计划过程。为了得到高信度的预测结果，就必须使用科学的数据收集和处理手段。这些对未来国民经济形势的预测将成为预算的基础。
4.真实原则。预算所依据的数据必须是真实的。而数据的处理过程应该尽量排除主观人为因素的干扰。最后产生的结果也应该是对未来情况最大可能程度的模拟。
（三）对于多年预算编制方法的建议
一般来说，中期预算的计划期长度为3～5年，而长期预算的计划期长度为10～40年。其中中期预算编制的技术难度较低。建议我国优先编制中期预算。中期预算可以按照目前世界上多数发达国家的做法，设计成滚动编制的模式。具体做法是，每年都编写一次中期预算，编写过程中将已经过期的那一年预算删除，再编写一个计划期最远年份的预算，并对其他几年预算进行调整。时机成熟以后，可以进一步编制长期预算。预算的编制应该由财政部负责组织，但具体编制应该按照部门预算的原则由各个预算单位自下而上的编制。财政部对预算执行单位呈报的预算建议数字有调整和否决的权利，通过财政部的核查之后，多年预算最终应该呈交人民代表大会审批。
（四）对于地方政府编制多年预算的建议
不仅仅是中央政府需要编制多年预算，地方政府同样也需要对它们的中长期财政形势做出判断，多年预算则就是做这种判断的很好的工具。我国目前的地方经济建设中政绩工程、面子工程等极端短期行为流行，部分的原因就在于缺乏中长期财政规划的2制定和公开，在地方政府中推行多年预算可以在一定程度上限制地方行政长官为了自己的政绩而损害当地长远发展利益的行为。当然，这需要同时加强地方人民代表大会对预算的审批和监督。
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