我国“学前教育政府责任研究”的回顾与反思，本文主要内容关键词为：学前教育论文,我国论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，学前教育的发展受到政府和社会的高度关注，“政府责任”在各级政府学前教育政策中屡被提及，比如“明确政府职责”“发挥政府的主导作用”“地方各级政府是发展学前教育的责任主体”等。“学前教育政府责任”已成为实践和理论层面十分重要的议题。综观近十年来的相关研究，学界对政府承担责任的合法性、政府责任内容、政府责任的实现方式及保障条件等问题进行了探究，取得了不少研究成果。研究者试图对这些研究成果进行较为系统的梳理和分析，旨在了解我国“学前教育政府责任研究”的现状，总结现有研究的不足，展望未来研究的可能，为进一步推进我国对“学前教育政府责任”的研究以及更好地履行学前教育政府责任提供有价值的参考。 一、数据来源与研究方法 （一）样本检索来源 研究者以中国知网（CNKI）期刊数据为依托，以“学前教育”并含“政府责任”为关键词进行检索，检索时间段为2005年1月1日至2015年10月11日，剔除无效样本后，共选取相关论文样本61篇，其中期刊论文49篇，博（硕）士论文12篇。 （二）研究方法 研究者对研究成果进行科学计量学分析，即用数学和统计学的思路与方法，对样本文献进行梳理和归纳，获取样本文献的各项数值和指标，进而通过分析得出结论的一种方法。[1]本研究设计分析维度包括：总量分布、学科分布、研究层次分布、被引频次分布及研究内容分布，对样本文献进行定量描述和分析，得出相关的研究结论。 二、基本情况与定量描述 （一）发表年代分布 “研究成果的发文数量及年代分布能从一个方面直观反映出该领域的研究状况，从中可以看出该研究所处的阶段、研究者关注的高低。同时，可以根据数量统计来预测未来研究发展的趋势”。[2] 研究者没有检索到2007年之前有关“学前教育政府责任研究”的文献，2007年则产生了3篇文献。2007年以后相关研究文献基本呈逐渐上升的趋势，特别是以2010年为节点，研究文献量明显增加。2010～2015年6年间共产生了51篇研究文献，占样本文献总量的83.6%，其原因可能与学前教育发展中重大问题显现及国家对学前教育的政策导向有关。2010年幼儿园“入园难、入园贵”成为事关民生的问题，受到国家高层决策者和社会的高度关注。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》，首次明确提出“明确政府职责”。随后相继出台《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》等一系列政策文件，2011年开始实施的第一期“学前教育三年行动计划”，2014年实施的第二期“学前教育三年行动计划”，均强调学前教育政府责任的有关问题。这在一定程度上说明，学界对学前教育重大问题具有较强的敏锐性和研究的延续性。 （二）学科类别分布 从“学前教育政府责任研究”所属学科分布来看，主要是以教育学为主要研究视角，由其展开研究的关联性最强，相关研究成果总计达到48篇，占到样本文献总量的78.7%。这说明，大部分研究成果主要还是局限于教育学学科范围内的探讨。经济学视角次之，有8篇文献，占全部样本文献的13.1%。值得注意的是，在2014年之前以经济学视角开展的研究寥寥无几，2014年经济学视角的研究成果最多，共有5篇，这说明政府责任与经济因素有重大关联，也表明学界对“学前教育政府责任研究”渐趋深入。借助法学视角的文献共3篇，仅占样本文献总量的4.9%。政治学和社会学视角的研究仅各有1篇，而实际上，“政府责任”是该领域的研究核心，“政府责任”更多源于政治学的研究范畴。就目前研究状况看，运用政治学视角的研究仍比较缺乏，这势必会影响“学前教育政府责任研究”的深度和延展性，故亟须多学科参与该领域的研究。 （三）研究层次分布 从认识论的角度来看，教育研究可分为三个层次：纯教育理论研究、教育理论的应用研究和教育经验的理论研究。通过研读样本文献，本研究将研究层次分为四种：理论研究、经验研究、比较研究及实证调研。理论研究是近十年来“学前教育政府责任研究”的主要研究层次，占全部样本文献的67.2%，且在2011～2014年间文献发表量出现小高峰。经验研究和比较研究相对较少，分别占全部样本文献的18.0%和14.8%。值得一提的是，研究者尚未发现实证调研文献。实证调研是研究者亲自收集观察资料，为提出或检验理论假设而展开的研究，是今后“学前教育政府责任研究”得以深入的一种重要研究范式，值得引起学界的重视。 （四）被引频次分布 研究论文的被引用频次反映了学界对于某领域代表性成果的关注程度，是体现研究成果学术价值和学术影响力的重要指标。研究成果的被引频次高，一方面意味着该论文的学术水准受到业内的普遍认可，也从侧面说明该领域的研究受到学界的广泛关注。[3]从8篇高频被引文献的研究内容来看，学界关于“学前教育政府责任研究”的学术影响主要集中在两个方面：一是关于政府承担发展学前教育责任必要性的理论论述和政府应承担的具体责任内容，以南京师范大学虞永平教授《试论政府在幼儿教育发展中的作用》为代表。该文是较早全面论述学前教育政府责任的文献，在该研究领域产生了重大的影响。二是基于比较视野，介绍并分析以美、英等国为代表的西方发达国家学前教育发展中政府责任内容及履责机制，有以北京师范大学庞丽娟教授研究团队为代表的研究成果，如《美国联邦学前教育投入的特点及其对我国的启示》《通过立法强化政府在学前教育事业发展中的职责——美国的经验及其对我国的启示》等。 （五）研究内容分布 1.关于学前教育政府责任必要性的研究 在已有研究中对政府学前教育责任必要性的研究是研究初期的重点内容，主要从以下几个方面进行论述： （1）学前教育的重要地位 第一，从学前教育在我国国民教育体系中的地位角度论述学前教育的重要性。比如，学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。因此，加快我国学前教育普及与质量提高的关键需要政府责任的明确与落实。[4] 第二，从国家发展的宏观战略角度阐述学前教育的重要价值。“幼儿教育的水平和质量不仅影响人的一生的发展，也影响一个民族和国家的发展”。[5]幼儿教育有助于提高国民素质，推进人力资源建设；促进妇女就业和家庭幸福；减少社会分层，促进社会公平；维持社会稳定和国家安全，并能够带来巨大的社会经济效益。[6] （2）学前教育具有准公共产品属性 众多的研究都强调公共外部性是政府承担学前教育公共服务责任的合法性基础。一般运用政治经济学社会产品理论，论证学前教育具有准公共产品属性，与公共产品同样具有受众的普遍性和受益的公共性特点，具有公益性质。在具体例证上，基本上以佩里学前研究项目（Perry Preschool Study）以及美国芝加哥学者对低收入家庭进行的19年追踪研究等学前教育成本效益研究来证明学前教育的正外部性。 （3）教育权与儿童权利的法律规约 基于法学视野，以教育权与儿童权利为视角强调政府责任具有法律规约的刚性要求。有研究梳理了新中国成立以来学前教育政府责任的演变过程，认为在某种意义上就是国家教育权与社会教育权关系变化的过程。政府责任的趋向是将普惠大众，国家教育权与社会教育权将相互制衡。[7]也有研究认为，儿童天然具有五大权利，因而政府在发展学前教育的过程中理应承担发展规划、前提性服务、辅助性服务等政府角色和责任范畴。[8] （4）公共服务供需平衡的内在要求 公共服务是我国政府的四大基本职能之一，学前教育也是公共服务体系中的重要一环。公共服务特别关注服务提供主体的供给及服务对象需要的关系。我国学前教育政策和管理体制经历了从企业，社区福利服务为主到社会化服务为主的体系转变，在这一转变过程中出现了学前教育供给不足、地区差异大、服务质量不高、弱势群体入园难等问题，政府应在认可学前教育服务有正外部效应的基础上，顺应我国公共服务的发展规律，建立政府责任明确的国家学前教育公共服务体系。[9] 2.学前教育政府责任内容的研究 学前教育政府责任内容指政府对于发展学前教育应承担的核心责任。罗伯特·本恩（Robert D.Behn）认为政府责任分为财政责任、公平责任、绩效责任。[10]政府对于学校可以扮演六种角色：教育体系的构建者，教育条件的保障者，教育服务的提供者，教育公平的维护者，教育标准的制定者，教育质量的监管者。[11]有效解决我国学前教育发展过程中出现的主要矛盾和问题，明确和强化政府责任是关键。那么在应然层面政府应承担哪些责任？这是学界关注的热点。 （1）对政府责任内容进行的综合研究 不少研究对政府应承担哪些责任进行了综合性研究。刘占兰研究员结合《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010～2020年）》，提出发展学前教育是各级政府义不容辞的责任，政府发展学前教育的责任主要包括规划学前教育发展、制定和落实投入计划、举办幼儿园、建设教师队伍、监督管理等方面。[12]还有研究者从特定的供需关系角度提出，政府在学前教育供给中的角色具有限定性，主要表现在确定和调节供给规格、直接供给、支持供给和质量监管四个方面。[13] 总体而言，学界对政府责任内容已达成基本共识，具体包括：发展规划责任；财政投入，合理配置资源责任；完善管理体制，加强调控力度责任；保障教育公平责任；质量监管责任；制度保障责任等。 （2）聚焦某一具体责任的专题研究 此类研究主要对以下三种具体责任进行了重点探讨。 第一，关于财政投入责任的研究。财政投入是影响学前教育发展的重要因素，特别是当前学前教育投入中存在总体投入不足、投入结构不合理、区域财政投入不均衡、家庭投入负担过重、社会投入力量微弱等突出问题，因此政府财政投入责任是众多研究者的关注点。 其一，明确政府财政投入责任的组成内容。政府在学前教育投入中的具体责任主要包括三方面，即财政投入责任、协调责任和监管责任。[14]其二，聚焦政府与家庭的分担问题。近年来，关于学前教育成本分担机制的研究日趋增多，在原则层面上提出，要正确认识政府投入与家长投入的关系，将幼儿教育作为公益事业，处理好政府与市场的关系，市场化不是幼儿教育发展的方向。[15]在政策制定过程中，需要明确政府、社会、家长在学前教育中的责任，建立科学、合理、规范的学前教育成本分担机制。应加大政府对于学前教育的财政投入，同时充分利用民间资本。在保障基本政府供给的前提下，允许家庭自由进行选择，同时对弱者实施补偿性援助。[16][17]其三，探究如何优化政府投入的问题。当前不少地方的投入行为带有明显的随意性和应景之嫌，如何制度化财政投入，优化财政投入结构，提高资金使用效率，完善多渠道的投入机制，成为迫切需要解决的问题。王水娟、柏檀以江苏省51个县为样本，根据Pastor的方法确定投入产出指标，利用数据包络分析法研究学前教育财政投入效率，并分析各级政府在提高教育财政投入效率中的责任。结果显示，学前教育财政投入效率整体都很低。为此，该研究提出各级政府需分别从规划责任、财政责任、监管责任厘清自己的分工和职责。[18]此外，必须进一步理顺政府间的事权、财权关系，才能更好地发挥不同层级政府在学前教育投入上的责任。要增强县级政府发展学前教育的财力，强化省级政府的统筹，政府投入责任需要通过预算法律制度予以规范。[19]特别是应从实体性制度和程序性制度两个方面，完善我国学前教育投入的财政法律制度。[20] 第二，关于制度保障责任的研究。学前教育作为一种准公共产品，政府应当承担政策保障责任（制度供给责任、制度执行责任），但这正是目前常被忽视的一种政府责任。基于此，不少研究提出，在宏观层面上，需要建立学前教育事业发展的制度保障，将其纳入政府的公共服务体系，整体考量和系统规划。微观上，要加快全国性学前教育立法进程，为事业的健康发展提供有力的法律保障；加强学前教育的公共财政责任，建立预算单列制度；建立政府主导下市场与社会力量充分参与的公共治理模式。同时，政府制度创新的责任需要强化，特别是政府在制度供给上的政策支持责任、政府在政策执行和组织管理上的责任。[21][22] 第三，关于教育公平责任的研究。教育公平是社会公平的基础。政府是学前教育公平和社会正义的“第一责任人”，推进教育公平、凸显教育公益性是政府的基本职责和最核心的教育职能。[23]学前教育不公平主要表现在区域、城乡、园际发展不均衡，幼儿入园机会不公平，在编与非在编教师待遇不公平等方面。其中，学界尤为关注城乡学前教育发展不均衡的问题。已有研究围绕农村学前发展以及弱势群体教育补偿两个方面分析了政府保障学前教育公平的责任并提出了政策建议。有研究提出，为推进学前教育公平，政府要在财政政策上加大对农村学前教育的投入，充分考虑到东、中、西部的差异，帮助弱势家庭，为贫困儿童、流动儿童提供学前教育补贴。同时保证中西部农村学前教育师资队伍，利用多种资源发展农村幼儿教育，逐步完善学前教育监管体系。[24]也有研究者基于平等的受教育权的视角，呼吁政府应通过提供平等的接受学前教育的机会和条件，对处境不利儿童进行补偿来维护受教育权。[25] 3.“学前教育政府责任机制”的研究 “学前教育政府责任机制”是在明确责任主体及相应责任内容的前提下，各级政府及其相关职能部门之间的关系及其履行责任的运作方式。对于“政府责任机制”的研究大致可以分为以下几个维度： （1）理论探究界定中央与地方政府的责任内容和责任边界 政府责任是一个抽象的责任约定，要使政府责任有效，政府责任必须明确，必须与某一具体的责任主体紧密联系，否则政府责任就会落空。当前普遍存在责任主体边界模糊不清、责任履行缺位现象严重、责任配置权事失当等问题。对此，有研究者分别对中央及地方政府作为责任主体应承担的责任进行了研究。中央与地方政府职责划分是否清晰、合理，在很大程度上决定了学前教育行政管理的合法性和有效性。在“明确政府职责”的基础上，应进一步明确中央政府的职责，并加强对地方政府职责的监督。[26] 值得注意的是，近几年来学界对政府与市场、社会及家庭的关系及责任分担问题的研究有了新发展，由在理论上呼吁“政府公办”转向立足不同地区背景探讨“政府主导”；由一味强调政府作为渐而转向注重协调政府与市场的关系。以庞丽娟教授提出的政府主导下的市场、社会多元主体合作提供与生产的“学前教育公共服务分类与‘一主多元’供给机制”设计思路为代表。[27]该思路设计更符合我国各地发展水平差异较大的实际，更具操作性和政策活力。因此政府承担的责任主要是，根据多元办园体制的发展任务，既发挥政府的主导作用，也要给民办机构、多样化需求留出空间。发挥政府主导作用，并不意味着全部由政府举办幼儿园来直接提供学前教育服务，而是应强调政府对各类幼儿园服务内容、标准、质量、价格等的规范与管理，发挥公共资金（财政投入）的效用。[28] 由此可见，目前对于学前教育政府责任机制的研究在思路上有所突破，即在明确政府责任主体及内容的基础上打破了政府与市场的“二元对立”，转而深入思考政府主导背景下如何与市场、社会等多元合作这一现实性更强的中观问题，这无疑是今后“学前教育政府责任研究”的重要内容之一。 （2）介绍与分析国内外“政府责任机制”的实践经验 相关研究介绍并剖析了我国学前教育发展较好的地区政府履责的具体措施。比如，针对学前教育发展过程中政府责任不清，财政、人事及管理制度不合理等问题，江苏省张家港市、浙江省宁波市等地通过坚持学前教育公益性质与城乡基本公共服务均等化，以“责任状”等形式强化政府责任，推进学前教育均衡发展，创新体制机制，保障必要的经费投入的同时注重提高学前教育资源配置效益。以完善管理服务体制，提升区域学前教育发展水平，深化体制改革，优化队伍建设等措施强化责任激活机制。[29][30] 对国外经验的研究主要体现为以下三个方面： 一是，政府间责任划分及实现方式。美、英等国最鲜明有效的措施均是通过立法途径强化联邦政府在学前教育事业发展中的职责。美国联邦政府的职责明确重在教育总目标制定、教育发展规划、引导、管理、监督、评价、协调等方面。[31]在强调联邦政府责任的同时，又灵活调动州与地方政府的积极性。明确各相关部门职责，保障并促进跨部门协作；明确并强化相关重要部门负责人的职责与权力。英国政府则重视通过完善学前教育国家督导制度，保证学前教育质量。 也有研究表明，美国学前教育发展中联邦和州政府的责任发生了分化，州政府逐渐承担更多积极、直接的责任，成为学前教育服务的主要提供者和实际执行者；联邦政府则将力量更多地集中于间接作用的发挥，如确立政策导向，维护教育体系统一性和均衡性，提升教育质量。[32] 二是，政府责任履行的核心价值诉求。普及公平而有质量的学前教育是当前世界主要国家和地区政府责任履行的重要目标。值得注意的是，他们的共性做法是将办园体制改革作为履行政府责任的切入点，确立了公立学前教育为主导的改革路径。其共同趋势和理念就是强化国家提供和举办学前教育的主导责任，在此基础上，积极支持和引导市场、社会参与办学，共同实现学前教育普及。[33] 三是，通过对国外经验研究获得的启示。核心启示是强化政府主导推进学前教育公平的基本理念，确立政府主导地位，明确其主要责任内容。具体而言，应坚持政府主导优先普及农村学前教育的发展战略，建立公平导向的学前教育财政投入体制，确立以公办园为主优先保障弱势儿童入园，建立免费学前教育政策，保障弱势儿童平等受教育权，建立健全督导评估和问责制度，强化政府对学前教育的监管与质量评估等。[34] （3）“学前教育政府责任机制”的问题与分析 已有研究对政府责任机制的问题表现形式及原因进行了探讨。各级政府在履行责任过程中出现的主要问题是卸责，表现为：责任转嫁，即责任主体模糊；责任对象偏倾，即公平责任缺位；政策制定有效性缺乏，即政府政策制定和引导责任缺失。此类研究认为公共服务“最终担保给付责任”与“直接给付责任”的混淆、政府治理工具选择的不合理及使用工具与承担责任的方式的理解错位、权力与责任的分裂、政府间事权财权不一致等是导致政府卸责的主要原因。[35] 此外，还有研究聚焦农村学前教育普及中政府责任的问题，分析了影响政府履责的六个制约因素：城乡二元结构桎梏政府责任的背景因素、政府价值观与社会文化樊篱的认识因素、宏观制度建设不完善的保障因素、财政保障制度不完善的财政因素、政府结构功能失调的体制内因素、运行机制与路径依赖束缚的过程性因素。[36] 三、结论与建议 （一）研究现状评析 近十年来，国内学术界在“学前教育政府责任研究”领域进行了卓有成效的研究，取得了丰富的阶段性研究成果，为提升政府的履责意识和能力，促进学前教育的健康发展提供了有力的研究支撑。但通过已有研究成果的定量分析和客观描述发现，这些研究仍存在一些不足和值得进一步研究的空间。 第一，研究层次有待提升。大多研究仍停留在侧重阐述政府承担学前教育责任的必要性方面。在研究初期，对必要性的探讨和研究十分必要，但随着实践和研究的推进，需要在对必要性探讨的基础上进一步细化和深入。 第二，研究方法和学科视角比较单一。已有的研究主要是采用理论推演、经验介绍等方法，缺少与实践相结合的实证性的调查研究和长期跟踪的量化研究。研究的学科视角也较为单一，主要是基于教育学学科视角。 第三，研究内容仍显局限。一方面，已有研究大多针对政府应承担的某一或某几个具体责任进行研究，但这些研究仍显单薄，尚不具体系统，特别是缺乏对具体责任的深度研究和对责任之间的关系以及实现方式的系统性、动态性研究。另一方面，政府责任并非是单纯的观念性概念，它需要扎根于实践，在现实情境中理清政府之间，政府与市场、社会及家庭的责任边界；需要与不同经济文化背景及地区情境相结合，探索不同模式的政府责任实现方式和运行机制，使学前教育政府责任研究更具操作性和借鉴性。 （二）未来研究的展望 第一，融合并强化多学科参与，推进学前教育政府责任研究视域的多元化和综合化。譬如，借助政治学视角有助于我们更深刻地理解政府职能与政府责任的关系，真正实现由“政府的责任”向“政府责任”深入。运用经济学方法和相关分析模型，剖析不同经济条件下政府责任的界定与运行机制特点，推动学前教育政府责任更趋情境性和实践性。 第二，拓展并深化研究内容，尝试初步构建“学前教育政府责任研究”的理论体系。完整的政府责任概念包含四个方面：责任主体、责任内容、责任受体和责任机制。今后的研究可集中围绕这四个方面进行系统研究，从关注静态的“责任清单”转向聚焦动态的“责任机制”。此外，还可根据政府责任的六个基本价值：回应、弹性、能力、正当程序、责任及诚实进行逐项专题研究。比如，如何在评估责任对象需求的基础上，采取相应措施体现回应性；如何在政策形成和执行中，考虑不同群体、不同地域对政策目标达成的情景差异体现弹性；如何使政府的政策制定和执行更具合理性，同时确保效率和效能体现能力性；如何使政府的行为受到法律的约束，而非受到随意的意志支配体现正当程序性；如何使政府更具责任意识，形成问责机制体现责任性等专题均有广阔的研究空间，也只有通过对这些议题进行系统研究才能形成理论体系，进而在政策制定和政策实施层面发挥更大的作用。 第三，扎根并加强实证调查研究，提升“学前教育政府责任研究”的操作性和可借鉴性。学前教育政府责任并非是单纯的观念问题，仅靠理论辨析和观念澄清无法为决策部门提供有价值的参考方案，也难以切实解决实际问题。为此，研究者需要深入实践，与各级政府加强合作，开展田野工作，蹲点调研，聚焦典型个案，解剖麻雀。比如，可以重点研究不同层级政府间以及同级政府相关职能部门之间责任的有效实现机制，注重研究政府责任实现机制的实然形态，剖析问题，提炼值得借鉴的经验和模式。