21世纪中国区域经济协调发展的财政政策分析，本文主要内容关键词为：财政政策论文,区域经济论文,协调发展论文,中国论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在21世纪，我国区域经济发展，面临全新的国内外市场环境。要实施西部大开发，实现区域经济协调发展战略，必须完成三大任务，一是有效缩小地区经济发展差距，走共同富裕之路；二是在开放经济系统条件下，以全国统一市场和国际市场为导向，建立合理的区域经济分工与合作体系，各区域能够充分发挥各种比较优势，优化资源配置，加快区域经济发展；三是在缩小地区差距，建立区域分工与合作的基础上，提高我国国民经济整体资源配置效益，发展社会生产力，实现我国新世纪的经济社会发展战略目标。新世纪区域经济协调发展的财政政策，就需要围绕上述任务而展开。
一、整体设计、分步实施西部大开发战略的财政政策
既然西部大开发是中国21世纪区域经济财政政策的主线，那么，我们就应当对财政政策在西部大开发中的功能做一基本界定，为进一步的政策设计奠定基础。从区域经济发展的一般规律和公共财政的特点分析，政府财政政策在西部大开发中的基本功能主要有三项：公共服务、政策导向及政策环境。公共服务，就是公共财政的基本职能在区域经济发展中的具体化，即政府运用财政政策工具，为西部大开发提供所需的公共物品，以克服市场失灵，满足社会公共需要。并且，保证西部地区政府能够得到与全国其他地区大体均等的财政支出水平。当前，最迫切的需要，是基础教育、公共卫生、基础设施和生态环境建设的投入；政策导向，在于运用减免税等政策手段，引导社会等微观经济行为，实现政府的区域经济开发目标；政策环境，是指在开放经济条件下，政府财政政策为国内外各类经济主体参与西部大开发创造一个公平的政策环境，鼓励竞争，促进西部发展。
鉴于西部大开发的艰巨性、长期性、复杂性，财政政策的上述功能不可能齐头并进、同时实现，在时间上，应分阶段实施，各有侧重；在地域上，分步推进。根据我国第三步战略目标，到2050年，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，基本实现现代化，人民生活更加富裕。也就是说，我国需要花50年左右的时间，完成西部大开发的主要任务，大幅度缩小地区经济发展差距，开始走上区域经济协调发展的道路。区域经济财政政策的设计，大体上应与之相适应。我们设想分三个阶段分步实施：前期、中期和后期。前期，大体在2000-2010年之间，这一阶段区域经济的基本特征是，区域经济差距仍在扩大，但扩大的速度在缩小。主要原因是，国家西部大开发各项政策的实施，有一个时滞问题，特别是生态环境建设、基础设施建设，其效益需要较长时期才能见效；中期，大体在2010-2030年之间，这一阶段区域经济的特征是，地区差距趋于缩小，区域经济发展不平衡的状况得到极大改观，区域分工与合作体系基本建立，区域经济差距问题，已不是影响国家宏观经济决策的重要课题，也不再是社会各界关注的焦点；后期，大体在2031-2050年前后，或者再稍长一点时间，这一阶段，基本上实现区域经济协调发展。当然，到这个时候，区域经济的绝对差距还是存在的，只是已不再影响资源配置的整体效益，不是经济决策的主要决定因素，其差距及影响控制在人们价值观念所许可的范围之内。现分别予以阐述。
（一）夯实开发基础：前期财政政策的重点。
由于经济运行的惯性，以及国家开发政策实施效应的时滞性，预计到2010年前后，区域经济差距仍在扩大，但扩大的速度逐步放慢。在这一时期，我们认为，财政政策的重点，应放在运用转移支付、税收优惠、政策投资等手段，为大规模开发西部资源、推动经济快速增长和大幅度缩小地区差距奠定基础。在实施的地域中，考虑以大中型中心城市、小城镇及交通干线等西部经济发展条件较好的地区为重点推进。
1.提供均等化的公共物品服务。这一任务，主要是通过建立规范的财政转移支付实现的。为西部大开发提供基本均等的公共物品服务，是缩小地区经济差距的需要，也是体现社会公平的需要。通过转移支付制度，使西部地区居民能够享受到与其它地区大致相同的公共物品服务，消除在教育、卫生、环境保护、公共设施等方面与发达地区的巨大差别，为平等参与市场竞争创造条件，有利于逐步消除产生区域经济差距的经济社会基础。同时，也有利于体现社会公平，维护社会稳定，保证市场经济正常的运行秩序。
2.优化公共物品供给结构，为西部大开发奠定坚实的基础，构建促进西部经济可持续发展的内在素质。在市场经济条件下，由地方政府提供的公共物品的范围较广，如行政管理、法律秩序、基础教育、基础科学研究、公共卫生、环境保护、社会保障等等。从西部的实际情况分析，在诸多公共物品供给中，在西部大开发的前期，需要优先保证科教兴国、基础设施及生态环境方面的公共需要，特别是教育和科技进步方面的需要，为西部大开发和长远发展创造条件。我们在西部一些国家扶贫县调查时发现，这些地区贫困的原因，除恶劣的自然条件，如高寒阴湿、干旱少雨外，更为重要的还在于这里的劳动者受教育程度低、思想观念保守、劳动技能低下。如1998年15岁以上人口中，文盲半文盲的比例，青海、甘肃、宁夏、云南、贵州分别为42.92%、28.65%、25.56%、25.48%和28.98%，远远高于全国15.78%的水平。有的地方，成人文盲半文盲的比例高达70-80%。这一致命的问题不解决，国家和其他地区给西部再多的投资，也可能是事倍功半。建国后，国家对这些地区巨额投资和扶贫资金的使用效果，实际上说明了这一点，不少地方陷入“越穷越扶、越扶越穷”的恶性循环。从目前西部地区提出的实施西部大开发战略对策看，仍是以上项目、争投资为主，虽然一般也提到人才问题，但对上述现象没有足够的重视。近年来《教育法》实行情况表明，恰恰是落后地区财政对教育支出任务完成不理想，甚至连续多年没有达到教育法的规定，不完全是地方财力吃紧的问题，因而在努力提高西部地区公共物品供给水平的同时，优化支出结构是当务之急。
3.建立开放型的财政税收制度体系。由于当代世界经济发展格局，以及我国市场经济趋向的改革，西部大开发，是一种开放条件下对不发达地区的开发，各项政策，必须向国内外投资者开放市场。各项财政政策的实施、财政制度的建立，使西部成为一个新的投资热点，引导国内外的生产要素向西部流动，形成开放条件下多种经济主体参与西部地区开发的新模式。(1)产业导向与地域相结合，制定、实施税收优惠制度。无论从西部地区投资环境分析，还是借鉴其他国家不发达地区开发经验，颁布、实施相应的税收优惠制度是十分必要的。其有利于直接降低投资成本、提高投资回报率，吸引国内外资金参与西部大开发。但在税收优惠制度方面，我们需要有一个清醒的认识，西部大开发的税收优惠制度，是一种基本税收优惠制度，即保证投资者在西部地区的投资收益不低于社会平均利润率，不可能使之获得超额利润，甚至垄断利润。其原因有二；一是社会主义市场经济体制的完善、全国统一市场体系的形成。市场经济的深入发展，要求全国成为一个统一、开放和有序的大市场，并与国际市场接轨。对西部地区实施税收优惠、进行政策引导是必要的，但过多的税收优惠，则有碍于市场机制的正常运行，形成新的不公平。再者，是否有税收优惠，只是影响投资的因素之一，单纯依靠税收优惠是不现实的。我们主张在所得税减免、投资退税方面给予西部地区优惠。二是我国加入WTO后“国民待遇”原则的要求。“国民待遇”原则，要求其成员国在生产经营中给予外国企业、个人同国内企业、个人同等的待遇，不得歧视。如给外商投资企业太多的税收优惠，就影响到与内资企业的公平竞争。(2)建立科学、规范、透明的地方财政税收制度体系。在完善分税制财政体制、落实地方税立法权的基础上，建立科学规范和透明度高的地方财政税收制度，为西部大开发创造良好的制度环境。(3)建立规范的财政运行机制和秩序。重点解决财政分配法制约束性不强，税费不分，众多公共权利机构直接介入收入分配领域的问题，努力减轻企业和农民负担，促进西部大开发。在广大农村，特别是贫困地区，一定要下气力解决税费征缴体制问题。
4.财政政策支持建立多渠道筹集西部大开发资金的机制和体制。在西部大开发中，除劳动者素质、人才问题外，资金缺乏，则是最关键的生产要素不足。在国家财力和公共财政职能的限制下，各级财政直接用于有关具体开发项目的资金是有限的。但政府可利用财政政策工具，支持建立多渠道筹集开发资金的机制和体制，引导更多的社会资金参与西部大开发。(1)开放地方公债禁令，运用公债手段筹集开发资金。按现行财政制度规定，地方政府不许发行地方债券，可能更多地是基于现有财力分配格局、分配秩序下中央政府的宏观调控能力的考虑。但这一问题终究要尽快解决，不大可能再拖到“十五”以后，在条件成熟时可开放这一禁令。目前由中央发行公债，再转贷给地方，实际上已是一种变通手段。允许地方政府发行地方公债，可筹集部分资金，用于西部大开发。(2)积极开展财政贴息和担保贷款业务。对一些符合国家政策的开发项目，其所需资金由银行贷款，利息由财政部门给予补贴，以引导银行信贷资金投入和投向；对一些开发风险较大，但收益较高，可为地方政府做出贡献的开发项目，财政部门在财力许可的范围内，对其贷款给予担保，增加各方资金投入，促进西部发展。(3)实行投资财政补贴政策。对地方亟需鼓励发展的项目，实行投资财政补贴政策，即按投资额的一定比例，给投资者发放补贴。这样，可达到以较少的财政资金，带动更大的社会资金投入西部大开发活动。
5.彻底消除绝对贫困问题。1993年国家在制定《八七扶贫攻坚计划》时，曾计划用7年的时间基本解决8000万贫困人口的温饱问题，这些贫困人口主要集中于中西部，特别是西部。从实行结果看，到1999年底，贫困人口已减少到3400万人，预计到2000年底，可基本达到预期目标。但是，上述计划，是按当时农民人均年纯收入低于500元左右为标准划定的，标准较低，并且是以县为单位连片的地区。这样该计划完成后，一是在西部仍存在分散的贫困人口，二是脱贫基础不稳定的人口，遇到天灾人祸时又返贫。因而在西部大开发前期，在财政政策中还要继续解决一部分贫困人口的温饱问题。不过，在具体政策的实施中，需要注意与大规模扶贫开放时的政策的区别，主要采用小额贷款、技术培训、以工代赈、助学贷款等手段来解决这一问题。
（二）全面提升西部地区市场竞争力：中期财政政策的重点。
经过前期大量人力、物力、财力的投入，西部基础设施、生态环境已有很大改善，制度环境逐步形成，西部大开发的财政政策进入第二个阶段，即中期政策阶段，这一时期，财政政策转向以全面提升西部地区市场竞争力为重点，加速缩小地区经济差距。
1.大力推进制度创新，培育市场主体，使之承担区域经济开发的重任。在21世纪，企业是区域经济的主体。全面提升西部地区市场竞争力，缩小地区发展差距，加快西部地区经济发展，实现共同富裕的历史任务，要靠企业来实现。就西部地区而言，培育市场竞争主体，提升市场竞争力，需要解决两大问题：一是解决现代化的中央所属大中型企业与落后的地方企业相脱节，形不成规模经济和区域优势，企业管理和效益散、乱、差的问题；二是解决农业和农村经济中存在的个体经营、小生产方式与大市场、大流通的矛盾。与东部经济发达地区相比，西部地区私营经济、乡镇企业发展缓慢，水平低，农村经济活动以农民个体经营为主，市场竞争力差，成为一个明显的劣势。前一个问题，主要通过财政政策支持国有资产战略性重组，以资产和产权为纽带，按现代企业制度要求，以市场为导向，组建大型企业集团，实现跨行业、跨地区、跨国经营，提高西部地区产业、产品在国内外市场的竞争力，带动区域经济的快速发展，以提升整个地区的竞争力。后一个问题，就是利用国家财政政策引导，将以个体分散经营为主的农民，在自愿的基础上，通过合作制、股份制等方式组织起来，逐步开展一定的规模经营，提高市场竞争力和抵御风险的能力，增加收入，发展农业和农村经济。不过，在此问题上，应当吸取50和60年代搞农村“人民公社”的教训，要尊重农民意愿，以及生产力发展的客观规律，不急于求成，不搞行政命令。
2.培植区域主导产业。区域市场竞争力，在经济运行层面，表现为本区域主导产业及其产品，在国内外市场的占有率、赢利能力，以及对区域其它产业的带动力。各级政府为提高本区域的市场竞争力，需要运用财政政策工具扶持本区域主导产业的形成和发展。而主导产业的选择，有其客观性，除具备自然资源条件外，还要考虑市场前景、本地区的实际开发能力、可持续发展等因素；不能再走有什么资源，就开发什么产品，发展什么产业的老路。其基本的准则是，主导产业必须形成本地区在国内外市场上的相对、或者绝对优势，成为本地区经济发展的支柱、地方财政的骨干税源。由于西部地区内部自然条件，经济社会发展水平差异很大，主导产业的选择和扶持也必须因地制宜，避免地区产业结构趋同。从西部地区整体来看，能源、原材料、农牧业、机械加工等产业具有明显优势，需要进一步发展。今后一个重要的发展方向是，选择一些关键领域，进行深度开发，提高产品附加值和效益，为国内外市场提供更多的最终产品，与其它地区形成水平分工和垂直分工相结合的格局，摆脱计划经济体制下形成的单一的全国能源、原材料基地的角色。
3.形成新的经济增长极、增长带，加快西部地区工业化、城市化进程。在政府财政资金、社会资金有限的情况下，西部大开发不可能遍地开花，只能优先选择条件较好的中心城市、城镇重点开发，逐步连点成片，产生新的经济增长极、增长带，并向周围广大农村地区辐射，形成新的生产力布局，加快西部地区工业化、城市化的步伐，成为推动区域经济增长，参与市场竞争，缩小地区经济差距的支柱。财政政策在这一时期要围绕提升区域经济市场竞争力这个核心，做好城市公用事业建设投资、农村劳动力大规模转移、维护城市社会秩序、完善社会保障等项工作，迎接西部经济社会工业化、城市化时代的到来。
4.以科技进步和人力资源开发为核心，推动西部知识经济发展。市场竞争，表面上表现为商品和劳务的竞争、供求双方的较量，有人称之为“商场如战场”。而市场竞争的背后，则是科技的竞争、人才的竞争。这一点，在西部大开发中也不例外。要提高西部地区市场竞争力，缩小地区差距，其焦点是科技实力的增强与人力资源的开发，也就是知识经济的核心内容。政府财政政策在这一时期的任务是，通过提供必要的研究开发资金、对给西部地区企业转让技术减免税、扶持西部技术交易市场、允许企业加速折旧采用新设备等方式，促进西部技术创新，提高产品技术含量，增强市场竞争力。同时，以提供财政补贴、资助课题招标、减免个人所得税等方式，加快西部技术、管理创新高级人才的培养和引进，大力发展西部知识经济，缩小在高新技术领域与发达地区的差距。
（三）实现协调发展：后期财政政策的重点。
在这一时期，区域经济差距已大大缩小，区域经济分工与合作体系基本建立，资源配置效益逐步提高，西部大开发财政政策的重点，需要转向巩固区域开发成果；继续缩小地区差距，以最终达到区域经济协调发展的目标。首先，建立协调区域财政关系、缩小地区差距的法律制度。对涉及区域财政关系的一些重大问题，诸如中央地方政府职能界定、财政收支范围、转移支付因素及计算公式的确定等，以法律形式加以规范，形成区域经济开发较稳定的制度环境，巩固西部大开发前期和中期取得的成果，防止出现西部大开发财政政策的重大起伏波动、区域经济差距再度反弹等问题。其次，开始重视西部地区内部的经济社会发展不平衡问题。在西部大开发的前期、中期，财政政策的重点，放在从整体上缩小与发达地区的差距，以条件较好的大中城市、小城镇为开发重点，再向周围地区辐射。到后期阶段，这一问题已取得根本性的缓解，而西部地区内部的差距问题应逐步提上议事日程，解决城乡差距、资源地区分布不均等对西部地区持久发展带来的消极影响。再次，加快西部地区产业结构优化升级的步伐，进一步提高西部地区市场竞争力。在前期和中期，西部产业结构选择受迅速缩小地区差距政策的影响，到后期，产业结构需要适应地区差距缩小后参与国内外市场竞争的需要。此外，这一时期财政政策的运用更多地强调区域平等竞争，各项区域优惠政策逐步退居次要地位。
二、中部地区的财政政策
在地理位置上，中部地区承东启西；在经济社会发展水平方面，中部介于东部、西部之间。因而在21世纪我国区域经济协调发展战略中，中部扮演着不可忽略的重要角色。改革开放后实行沿海开放战略，对外开放和经济体制改革大体由沿海向内地梯度推进，中部地区实际收益要高于西部地区，东部地区有些产业已开始优先向中部地区转移。1992年调整区域经济政策，实行区域倾斜与产业倾斜相结合的方针，中央增加了对中部地区投资，兴建了京九铁路等一大批重点工程。在国家实施西部大开发战略后，有些政策也照顾到了中部地区的利益，如对中部地区的外商投资企业实行与西部地区同样的税收优惠政策。与东部、西部地区相比，中部地区在地理位置、自然资源、产业结构、基础设施等方面具有自己独特的优势，完全可以在我国区域经济协调发展战略中发挥其重要作用。在区域经济财政政策的设计与安排中，我们认为，从目前到2050年左右，国家财政政策的重点，实行“实施西部大开发战略为主，兼顾中部地区发展”的方针是适宜的。
（一）规范转移支付制度，解决中部地区部分省区财政收支困难的状况。中部有些省区的经济发展水平、财政收支等，与西部地区比较接近，如内蒙古、山西等，自身财政在较长时期内难以做到收支平衡。有的地方受国家政策影响，虽是粮食大省、大县，却是财政穷省、穷县，还需要中央财政支持。
（二）财政投资支持。中部地区是我国重要的粮食产区、能源原材料基地，近年来电子、汽车、机械加工等产业发展迅速，在国家经济发展战略中具有十分重要的地位。中央财政在不影响西部大开发战略的前提下，需要增加对中部地区基础设施等重点项目投资，既加快中部地区发展，又可在粮食等方面支持西部大开发。
（三）鼓励区域经济合作，积极参与西部大开发。鉴于中部地区在地理位置、自然资源、产业结构等方面的优势，国家财政政策可鼓励中部地区政府、企业和个人积极参与西部大开发，按市场经济原则，互惠互利，共同发展。
（四）引导中部地区产业结构调整，提高区域经济市场竞争力。随着东部地区经济进一步发展，国家西部大开发战略的实施，各地区产业结构和区域分工将重新分化组合，东部地区一些高耗能、原材料消耗量大、运输成本高的产业向中西部地区转移，中部可依靠自身优势，优先接受适合本地区发展的产业，优化经济结构，提高本区域产业、产品在国内外市场的竞争力，推动区域经济发展，缩小地区差距。
（五）在西部大开发的中后期，将一些财政税收优惠政策延伸到中部地区，以有利于缩小地区差距，走协调发展，共同繁荣富裕之路。
三、东部地区的财政政策
在21世纪的中国区域经济协调发展财政政策中，东部地区面临着双重任务，一是充分发挥自身优势，加快经济发展，率先实现现代化；一是支持国家西部大开发战略，消除地区差距，促进区域经济协调发展，实现共同富裕理想。
（一）加速产业结构优化升级步伐，全面与国际市场接轨，率先实现现代化。东部地区原有经济基础较好，社会发展水平较高，再加上改革开放20多年国家政策与投资倾斜、中西部地区在原材料和人才等方面的支持，经济快速发展，市场经济体制日趋成熟，为在中西部之前实现现代化奠定了基础。可以预见，从现在起到2010年前后，东部地区经济仍将以高于中西部地区的速度增长，在国家实施西部大开发战略中，东部地区面临难得的结构调整、产业升级、融入国际市场等发展机遇，国家财政政策导向应侧重于以下几个方面：1.优先发展高新技术产业，推动地区产业结构升级。2.积极开展国际贸易与投资，拓展国际市场，参与国际分工与合作，提高国际市场竞争力。3.发展高附加值加工业，向中西部转移本地区没有优势的能源、原材料、运输等产业。
（二）支持国家西部大开发战略，积极开展区域经济合作。在财政政策方面，鼓励东部地区政府、企业和个人参与西部地区开发活动，按照市场经济原则，积极开展区域经济合作，从事各项投资和贸易活动，形成开放条件下新的区域分割与合作格局，充分发挥区域比较优势，提高资源配置效率，达到区域经济协调发展的目的。
（三）建立横向转移支付制度，实现对西部地区对口支援制度化、法制化。将现行东部省市对西部省市自治区的对口帮扶政策规范化，建立具有中国特色的地区间横向转移支付制度，增加对西部地区支持力度，加快缩小地区差距进程。这一制度，从根本上也符合东部地区自身利益。不过，这一制度的建立，要以不超过东部省市承受能力，不损伤东部地区自我发展和效率的提高为前提。
（四）建立发达社会主义市场经济体制所需的财政税收制度环境。在今后的几十年内，东部地区经济发展仍居较高水平，市场发育程度高，我国加入WTO后，国际市场竞争力进一步提高，在其它地区之前实现现代化。因而，财政政策需要为东部地区形成发达的社会主义市场经济体制提供良好的制度环境，包括建立规范的政府收入制度，正确处理税费关系；建立完善的地方财政制度体系，规范政府间利益分配制度；地方财政运行机制实现法制化、民主化、科学化等等。