论政策执行研究的复杂性转向，本文主要内容关键词为：复杂性论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D523 [文献标志码]A [文章编号]1004-1710(2015)04-0037-07 随着全球化、信息化和网络化社会的到来，人类社会已走入一个充满复杂性的时代。正如美国科学哲学家雷舍尔所表明的：“作为受限的物理的和智力力量的存在物，我们生活于一个复杂性确确实实是无限的领域，这种复杂性衍生的枝枝杈杈境况既普遍存在也无可避免”[1]1。在这一复杂性时代中，公共事务的复杂性日益凸显，复杂性也已成为当前公共管理与公共政策实践中的日常话语。作为直接作用于复杂公共事务的重要领域，公共政策的执行同样充满了复杂性。如何回应这一重要现象，是政策执行研究无法回避的重要课题。本文试图在理解政策执行复杂性的基础上，检视既有执行研究的局限性，并提出执行研究复杂性转向的建议。 一、政策执行的复杂性 政策执行的复杂性源自三个方面：政策问题的跨界性、执行过程的政治性与执行结果的不可控性。 (一)政策问题的跨界性 问题的跨界性(cross-cutting issue)指特定政策问题与所属政策领域呈现非一一对应关系，而是跨越问题所属领域边界，并流动于不同边界或存在于多种边界交叉地带的现象[2]。根据系统论的观点，政策执行系统往往并非孤立于外部系统，而是与外界其他众多系统产生系统的耦合，从而使得多数政策问题难以作为一个孤立的政策问题而在问题系统中存在。跨界性问题的应对需要多个不同部门的共同参与，这是政策执行复杂性的主要来源之一[3]。正如葛德塞尔所言：“如果执行过程只涉及一个机构并且只由这个机构来对行动独自负责的话，那么执行过程会非常简单”，而执行“失败的原因涉及在众多机构和政治力量之间协调的复杂性，每一个执行者都可以减缓工程的进展甚至让其停工”[4]。 (二)执行过程的政治性 从执行过程的角度看，政策执行的复杂性事实上是政治过程复杂性的表现之一。在复杂性时代，人类社会的利益、价值与知识呈高度分化的特征。因此，一方面，当政策执行过程试图将政策预期转化为政策结果时，便不可避免地受到各方利益群体、价值倡导联盟或知识社群的共同关注，并从各自利益、价值或知识的体验出发，试图影响并改变公共政策的执行结果；另一方面，在议程设置和政策规划阶段“失意”的机构或者群体，也可能把政策执行过程看作是“斗争延续下去的又一次机会”[5]270，从而，政策执行的过程便在事实上脱离了“科学”的范畴，进入政治竞争的领域。 (三)执行结果的不可控性 从政策执行结果角度看，“政策执行包含着太多的无法控制的外在因素”[6]7。一方面，随着政策执行研究的推进，人类社会发现了越来越多的足以影响执行结果的相关变量。然而，执行知识的增加并没有提高人类社会对执行结果的理性预期能力；相反，由于太多自变量的存在，使得人们对执行结果这一因变量的可控性越来越缺乏信心。从政策问题、政策文本、政策环境到执行者、目标群体、制度安排等众多变量，似乎都可能导致政策预期的偏离。另一方面，影响执行结果的各种变量之间也并非是相互独立的，而往往是相互联系、相互依赖和相互作用的。这种互动性导致一项变量的改变对执行结果的影响并非必然是单向度的，而是可能对执行结果分别产生正向和负向两种反馈回路，从而极大地降低了执行结果的可预期性。甚至于某个变量细微的改变，也可能对政策的执行的结果造成重大的影响。 二、回应复杂性：既有执行研究的局限性 面对政策执行的复杂性这一事实，既有的执行研究似乎仍然未能予以高度的重视，并对政策执行的复杂性给以充分的理论回应。 (一)自上而下执行研究及其评价 自上而下执行研究的起点是政府的决策，它考察了行政人员在多大程度上执行决策，并试图找到这种执行程度背后的原因[5]270。因此，自上而下路径提供了对政策执行的清晰的研究方向。它所重点研究的两个方面，即对政策目标的实现程度以及经合法授权的执行机构的具体行为，清楚地表明了执行者理解了什么以及他们到底在想什么[5]272。从而，按照自上而下研究的观点，政策目标是清晰的，政策执行也是可以控制的：通过对执行链条(implementation chain)的控制，即要求执行机构之间充分协调，使执行的具体环节与流程能够紧密连接。为此，需要研究影响政策执行链条紧密性的各种可能因素。 然而，自上而下执行研究对政策执行复杂性的评估显然是不够的。比如，政策目标往往是多重的、模糊的，而且越是复杂的政策问题越是如此。这将导致执行者的无所适从，他们将不得不在执行过程中对政策目标和政策文本进行再解释，并以重新解释的政策目标作为其行动的依据，从而使得政策的执行偏离政策的预期。同时，不同的执行者也有可能根据自身的利益分布，寻求其在执行过程中的比较优势地位，在并不明确的政策目标和文本中进行其重新解释的过程。这将导致政策执行过程中的再决策过程几乎很难避免。另外，复杂和动态发展的外界环境，也在加剧着原有政策目标和预期的偏离。这些均导致了自上而下政策执行的严密控制在事实上是非常困难的。将政策执行看做因变量，而将政策与控制作为自变量，那么，“完美的政策”与“完美的控制”将导致完美的执行，这是自上而下执行研究的基本逻辑。然而，在复杂性条件下，“完美的政策”与“完美的控制”都只能是伪命题。 (二)自下而上执行研究及其评价 自下而上执行研究较好地考虑了政策执行过程的这种复杂性。这类研究强调，要理解政策与行动之间的关系，必须努力去发现那些寻求将政策付诸实施的个人和组织之间、政策行动需要依靠的那些个人和组织之间以及由于政策变迁利益受到影响的个人和组织之间的互动关系的复杂性和动力，并对有关的经验材料进行概括[7]119。因此，自下而上执行研究的逻辑起点是，政策执行中所有公开的和私下的行动主体的个人和组织目标、他们的战略，以及他们所建立的联系网络[5]272。从而，自下而上研究强调以个体的行动为研究的中心，并将研究的重点放在了有关的主体和机构自身以及他们的互动关系上，并主张以个体的行动为研究中心[7]119。其研究结论是：政策是由执行人员之间讨价还价决定，而不是由高层决策者决定的，因此，“政策执行的成败往往取决于直接执行该政策的街头官僚的责任心和执行技巧”[8]，而“政策必须与下层官员的意图或行为方式相一致”[9]。 可见，自下而上执行研究所强调的是，政策执行是在一个复杂多变、充满政治性的政治环境中进行的。与自上而下研究相比较，这类研究更多地强调了执行过程中的复杂性事实。但这种复杂性事实并不完整。第一，自下而上研究过分强调了执行者的行动，将执行者与决策者之间的互动关系，从政策执行的复杂性事实中抹杀了，从而忽略了决策者与组织对执行者的限制。第二，自下而上研究过分地强调了执行者对政策及其制定者的制约，忽视了决策者对执行者的制约。然而，决策者如何应对执行者的这种反制行为，是相当重要的课题，但提出讨论的学者似乎相当有限[6]66。其隐含的意思是，决策者对政策执行的复杂性似乎无力应对，从而缺乏回应执行复杂性的有效政策建议。第三，自下而上研究虽然描述了执行者的行动受到复杂性事实的各种限制，以及这些限制所造成的执行者的应对策略，但却并未能从根本上说明执行者为何会有这么多的限制因素及其所采取策略的深层次原因，即缺乏对复杂性成因的深刻理解。 (三)第三代执行研究及其评价 第三代执行研究试图整合自上而下和自下而上的两类研究模式，并具有多元化的特征。第三代执行研究的主要代表性观点包括了：Goggin等对政府间关系的政策执行模式的探讨、萨巴蒂尔对政策变迁的探讨以及温特对规划过程/执行结果模式的探讨[6]68-81。这些研究将政策执行看做因变量，而努力寻求影响政策执行的各种可能的自变量。在综合模式的基础上，近年来的第三代执行研究重点关注政策工具与政策网络[10]。政策工具的研究者认为，政策的执行在很大程度上涉及把政府的一种或多种基本工具应用到政策问题中去[5]273，因此，应该重点分析各种政策工具的特征及其选择[11]。从而，基于政策工具的执行研究试图以政策工具的选择替代政策执行的研究。政策网络的研究者则将政策制定与政策执行看作是互动模式的模型化，并认为，要理解政策过程，就必须充分而详细地对这些互动模式进行描述和分析。因此，基于政策网络的执行研究首要关注的是谁在参与、如何参与、参与的程度如何，其出发点是参与者以及参与者之间的关系互动。 可见，第三代政策执行研究试图通过对政策执行过程中存在的关系进行更复杂的描述，来代替自上而下和自下而上两个相对简单的模式[12]。但是，第三代执行研究在加深人们对执行复杂性认识和理解的同时，却没有能够对这种复杂性进行有效梳理并取得共识，甚至也没有对复杂性的深层原因作出合理的解释。第一，第三代执行研究对于政策执行的诸多影响因素的描述，在不同的研究者手里有着相当大的差异。这些因素几乎包含了价值、制度、技术和政治中的所有因素，似乎任何一种因素都可能对政策执行造成重大影响。更重要的是，对影响因素的分析几乎没有取得共识的可能。第二，以政策工具选择研究代替政策执行的研究，同样没有能够较好地说明如何应对政策执行复杂性这一根本问题，或者说，政策工具的研究只是将复杂性事实从政策执行过程的研究转移到了政策工具的选择研究上。第三，基于政策网络的执行研究过分强调了政策网络中参与者(人)的互动对政策执行复杂性的影响，但却忽略了其他要素(物)与人的互动在政策执行中的重要性。而对复杂性的分析则需要“对相互依存的物质——社会或‘超越人本身的’世界进行分析”[13]。另一方面，政策网络的研究由于无法合理解决“参与者政策网络”与“问题关联网络”之间的适配性，即问题的解决所需的参与者网络与事实的参与者网络之间的匹配性，从而对如何应对政策执行复杂性缺乏有效建议。 三、解释局限性：既有执行研究的困境 对政策执行研究发展轨迹的分析表明，政策执行的研究并没有真正忽视执行中的复杂性问题。相反，随着政策执行研究的发展，执行中的复杂性越来越受到研究者的广泛关注。这是因为，从政策执行研究的发展趋势来看，作为一种难以割裂的基本事实，复杂性的确在很大程度上为政策执行带来了众多的困扰，甚至直接造成政策执行的失败。从而，复杂性便成为政策执行研究所无法回避的基本问题之一。因此，从回应复杂性的角度上看，政策执行理论的发展过程，便表现出一个对复杂性认识和理解的不断深化的发展过程。然而，迄今为止，无论哪一种执行理论或研究路径，均没有能够揭示出政策执行过程中复杂性困境的深刻成因，也没有能够就如何应对复杂性困境提出有效的政策建议。因此，既有的执行研究在回应执行中的复杂性事实这一方面，仍然具有较大的局限性。这与当前研究的传统思维模式本身所具有的局限性有关。 既有的执行研究承袭了逻辑实证主义思维模式。逻辑实证主义强调，人类社会与自然世界在本质上是一致的，必须要在纷繁复杂的因果链条中寻找出某种确定的、不可改变的因果法则[14]。因此，在逻辑实证主义思维模式下，政策执行研究本质上是一种科学的研究活动，其主要目标是建立可供解释执行现象并预测执行趋势的特定因果关系。为追求这一研究目标，既有的执行研究具有三个明显的特征：一是以理性为研究的基本假设，强调政策执行中的参与者是原子化的理性个体，因而执行的过程是可以通过理性的建构实现理性的控制，从而追求对最佳政策执行控制模式的探索；二是在方法论上的还原主义，既表现为试图通过对执行过程的分解和细化寻找影响政策执行的影响因素，也表现为将执行过程独立于其它的政策过程；三是在研究目标上追求因果关系，试图通过执行过程的关键影响因素的确立，建立稳定的因果关系以预测政策执行的发展趋势。 既有的执行研究受到逻辑实证主义思维模式的统治或深刻影响。然而，对执行中复杂性的考察和理解，却难以通过实证主义的逻辑来达成。 首先，复杂性的生成并非基于人类的个体理性，而是执行系统中各要素而非仅仅个体之间的多元互动。互动来自于要素之间的相互联系、相互依赖与相互作用。杰维斯概括了三类互动情形：一是一个变量的后果常常取决于其它变量的状态；二是己方的战略依赖于他者的战略；三是最初的行为或结果常常会影响到后来的行为或结果。杰维斯强调，当互动发生时，意图和结果常常大相径庭，而控制往往是不奏效的[15]。因此，当执行过程的结果并不随意图而来时，无论是执行者抑或是决策者，均无法对执行的过程施加有效的理性控制，并作出有效预测。复杂性在互动的过程中生成，而理性则在互动的过程中沦丧。这使得通过理性的假设来探讨执行中复杂性成为一种几乎不可能完成的任务。 其次，当由于互动而导致结果并不随意图而来时，原因与结果之间的明确的线性关系便难以成立。线性因果关系的建构基于这样的假设，即从原因到结果的作用过程中，其它相关要素保持静止状态。然而，当要素之间相互联系、相互依赖并相互作用时，一个要素的变化必然导致其它要素的变化。因此，既有的执行研究试图揭开复杂性的面纱，寻找执行过程中具有决定性的线性因果关系，这种努力本身便是不理解复杂性如何生成的结果。 再次，既有执行研究对复杂性的理解采用还原主义研究方法。还原主义方法论强调，作为整体的事物倘若难以理解，可以通过将整体进行拆分；只要理解了整体中的部分，便能理解整体的属性；否则便继续拆分。正如笛卡尔所言：“我们要透彻领悟一个问题，就必须把它从任何多余的观念中抽象出来，把它归结为一个十分简单的问题，并且把它分割为尽可能小的部分”[16]。然而，还原主义在通过将整体拆分为不同的孤立的部分来理解整体属性的同时，也割裂了部分之间的相互联系，忽视了部分之间的相互依赖与相互作用。因此，复杂性在联系与互动中生成，而还原主义却通过割裂联系和忽视互动来理解复杂性，其方法论上的缺陷是显而易见的。 四、执行研究的复杂性转向：复杂性理论的视角 自1973年Pressman与Wildavsky发表《执行》一书以来，政策执行研究便受到了众多学科的共同关注，并一度形成了执行研究的浪潮。然而，这种浪潮并未能长久持续。自20世纪80年代中期开始，学术界对政策执行的学术兴趣便开始下降。有关执行研究文献的规模不断缩小和缺乏理论共识，使得不少学者因而认为政策执行研究已“走入死胡同”或认为“研究浪潮已经减弱”[17]。这种观点可能过于悲观，但未来的政策执行研究亟须寻求理论的突破则是一个不争的事实。 从回应政策执行复杂性的角度上看，寻求对政策执行复杂性的认识和理解，提出应对复杂性的有效执行策略，实现执行研究的复杂性转向则是未来执行研究突破既有理论局限性的一种可能路径。新的研究路径必须突破逻辑实证主义的思维模式，在执行研究的基础假设方面摒弃个体理性，至少不能仅以个体的理性为基础假设，而应更多地关注执行中的多元互动；在研究方法论方面从还原主义的逻辑，转到对执行的整体系统的关注上；在研究目标方面从对线性因果关系的追求，转到对执行过程中非线性因果关系的揭示。 复杂性理论可以为执行研究的复杂性转向提供新的研究范式。复杂性理论现在通常被认为是社会科学的潜在新范式，它主要来源于物理科学和生物科学，是由耗散结构理论、混沌理论、自组织理论、系统理论、协同理论、涌现理论等相关理论所构成的一个庞大的理论体系。复杂性理论重点考察系统的组成要素如何通过其动态的相互作用而形成整体的特性。因此，复杂性理论不赞同还原主义，反对把整体还原为部分。复杂性理论强调，系统中要素间的相互作用将使得某一要素或关系的变化通常会改变其它要素或关系，并进而影响到其自身，要素间的互动将构成这样一个反馈回路：其中的因果关系不是单向的，而是相互的或循环的。复杂性理论并不赞成对线性因果关系的追寻，而强调系统中因果关系的非线性与不确定性。同时，复杂性理论还强调，由于系统中各要素之间的非线性互动而使得“我们通常不能提前知道进一步的复杂性在何处出现以及如何出现”[1]234，复杂性理论同样反对理性的基本假设。 因此，在未来的政策执行研究中，有必要引入复杂性理论：通过思维模式与方法论创新，在理论假设、方法论和研究目标方面实现政策执行研究的复杂性转向，从而为执行研究的理论突破带来一种可能的路径。而这正是复杂性理论视角在公共政策研究中的重要价值所在[18]。 首先，执行研究的复杂性转向有必要实现在理论假设方面由理性假设向互动假设的转向。按照Kim的观点，以互动为执行研究假设的逻辑基础是：生物系统是基于对历史、相互联系以及随机性行为的反应，而变化是生物系统不可避免的组成部分；因此，人类行为可以被看做为一种沟通，沟通的中介是信息，而信息对人们行为的改变则称为相互作用，人类沟通的高级层次是互动的模式；而社会规则则被设计为对人类互动行为的应对[19]。Hellstern持类似的观点。他强调，传统科学已经丧失了其部分的可信性，实验模型的思维也已经为强调个体的、特殊的知识和经验的实践思维让开了道路，该思维强调，所有的知识以价值为基础，并依靠于如下的关键假设：人类的信息促进了能力，而信息是人类互动的中介[20]。因此，执行研究的复杂性转向，应更加强调基于信息交换的互动，甚至，更进一步地强调物质与人类之间的互动是人类行为的基本特征，而研究的动力并非寻求所谓“最佳”的方案，而是将研究的视角转到如何更好地理解人类的这种互动行为中来。 其次，执行研究的复杂性转向有必要在方法论方面实现由还原论向整体论的转向。整体论的执行研究在本质上反对阶段论的还原论方法，主张执行研究应回归政策过程本身，并以揭示政策过程中各种因素之间复杂的联系与互动，以及这些联系和互动对政策执行的影响为己任。走向整体论的执行研究，并非必然就是对政策执行理论的重新建构。事实上，在复杂世界中，已经有不少执行理论正在自觉或不自觉地通过近似整体论的研究方法，来回应政策执行中的复杂性。其中，政策网络理论或许是最接近整体论研究的。但这种整体论方法在政策网络理论中并非明确的指导性方法，其在走向整体论的过程中其实是一种基于多元参与者的无意识走向。正是这种无意识，成为了政策网络理论真正走向整体论执行研究的障碍：一方面导致“参与者网络”与“问题关联网络”之间的不匹配；另一方面则将物质世界与人类社会之间的互动排除在其研究的视野。因此，如何解决既有执行理论中存在的这些障碍，便成为当前政策执行研究走向整体论研究的关键。 再次，执行研究的复杂性转向有必要在研究目标上实现线性关系到非线性关系的转向。在实证主义范式下，既有的执行研究在研究目标上执着于探讨影响政策执行的明确的线性因果关系。然而，在复杂世界中，这种线性因果关系事实上是十分模糊的，甚至可能是根本不存在的。一方面，政策执行中的因变量与自变量本身的定位便是难以明确的。政策执行本身是一种改造世界的实践性行动，这种行动不仅将改变问题的状态，而且将可能改变其它要素的状态，包括政策本身、执行环境、参与者的状态，等等。因此，在复杂性条件下，互动的因果关系的描述才可能是更接近于两者之间的真实关系。另一方面，即使自变量和因变量之间的定位是明确的，两种变量之间的关系同样是无法明确的。在联系与互动的复杂情境下，当自变量发生变化时，其它自变量也将可能发生变化，并将这种变化进一步反馈到其所设定的因变量之上，从而导致了因果关系的非线性。正是基于此，马骏教授评价道：“正如自然科学长期受到牛顿力学的影响一样，公共行政学研究长期以来也局限于牛顿力学的狭隘范围，用线性理论模型来理解公共行政，过分强调公共行政中的秩序和确定性，而忽视了对不确定性、不稳定性和其它复杂性的研究[21]。因此，在政策执行研究中，有必要实现研究目标的转向，即从对线性因果关系的迷恋中走出来，转而关注政策执行中各要素之间的相互影响的非线性因果关系。 需要说明的是，执行研究的复杂性转向，其意图并非否定既有的执行研究，而是试图通过研究视阈的复杂性转向，提供新的研究视野和思路，从而为既有研究提供有效的补充。这是因为，一方面，倘若彻底抛弃了传统的研究，将可能导致空洞的复杂性研究。例如，整体论的思维同时包含着分析性的思维[22]，政策执行研究的整体论转向，并不意味着全面否定对政策执行影响因素的分析与探讨。事实上，莫兰便多次引用阿多尔诺的这样一句话：“整体是非真理”。他认为，“对整体的向往是对真理的向往，但承认整体的不可能性是一条重要的真理”，从而，整体同时“既是真理，也是非真理”[23]。换言之，纯粹的整体性研究将可能导致空洞的整体主义。另一方面，传统的社会科学研究(包括执行研究)往往建立在争论和共识的基础上。理性主义和经验主义是社会科学发展过程中非常重要的两种基本取向，它们之间争论的结果往往是某种暂时性共识的形成：经验主义摧毁了理性主义的某种建构，而理性主义则根据经验主义的新的发现进行新的理性建构。从而，新的理性建构本身，事实上就已经包含了众多经验主义中所发现的非理性的东西在内。“复杂性研究是科学意义上的辩证法”[24]，因此，执行研究的复杂性转向其意义便在于，它可以通过对复杂性的重视和探索，穿梭往返于政策执行中的确定性与不确定性之间、理性与非理性之间、整体与要素之间、线性与非线性之间，让人们清楚地知道，既有的执行研究其效用的界限何在，以及在何种情况下必须违反它们，从而使得执行研究处于一种互为竞争和补充的双重逻辑关系之中。这将是未来执行研究实现理论突破的一种必然方向。