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摘要：我国工业化和城市化进入了转型和发展的新阶段，创新驱动发展与制度机制约束的矛盾日益激化。资源短缺和配置效率低下的问题日益突出。“多规合一”已引起各级政府和学术界的广泛关注。推进“多规合一”创新区域规划理论和技术方法，建设具有中国特色的国土空间规划体系是深化改革的一个重要课题。本文深入分析了“多规不一”在中国的现实问题，构建了“三主、三分”的“多规合一”基本理论框架，提出了“三步走”、渐进调整的技术途径及其长效机制。作者认为，多规实质是一种从区域空间优化的战略高度统筹协调各项规划，实现“多规则”在空间上的同一性及功能整合、协同发展过程中的作用。“多规合一”不是一个计划，重点也不是求解现有多个规划的“最大公约数”，而是促进形成总分有序、层级分明、职能精准功能明确的区域规划体系。
关键词：“多规合一”；国土空间；土地利用规划；空间规划体系；主导功能；县域
一、城市多规合一在国家空间规划体系中的重要意义与作用
在新型城市化背景下，促进城市多规合一的重要意义是引导城乡合理发展和控制空间资源的重要手段；是实行城乡建设和有效提供公共服务的重要依据。是保障城市化健康发展的第一生产力和重要资本；转变城市经济发展方式，促进城乡统筹发展的重要途径，是维护公众利益、体现公平正义的共同工具；是保护城乡生态环境、建设宜居城市的重要法宝。通过多规则的整合，有利于城市资源的有效配置，合理有效地利用城市土地；有利于协调城市产业发展布局，形成科学的空间布局与格局，有利于协调城市人口、资源、环境与经济发展的关系，实现城市可持续发展。有利于更好的保护城市生态环境，保障生态环境的安全。有利于提高城市居民生活质量和水平，改善民生，构建和谐社会。只有实现“多规合一”的目标，才能提高城市建设用地的利用效率和城市建设用地的集约化程度；要科学地优化城市布局，最终塑造一幅蓝图，把城市放在大自然中，为城市居民预留美丽的风景。要提高城市建设水平，让城市融入大自然，让居民看到山，看到水，记住乡愁，才能加强城市化的管理，保持城市规划的连续性。
二、多规合一的现实问题剖析
从国内实际情况来看，根源问题是在于空间管控体系和有关法律、法规的规定，对全局性、基础性的总体规划部门和业务功能及协调机制缺乏的情况下，这“三荒”导致的“一规”难行，这给各种区域规划的衔接和实施带来了许多现实的实际问题。
（一）规划主体不统一，规划缺乏整体性，各自为政。由部门的并行规划管理系统，各职能部门负责组织、规划和执行各自的计划。导致计划打架现象，相互缺乏认可和协同作用。在主要规划类别中，规划了国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护规划。主要是由发改委、住房、国土和环保部门牵头，围绕各部门的职责和管理权限，进行规划的编制与实施。由于不同部门的观点，这导致了相同的规划空间不同规划方向。各项规划难以紧扣经济社会发展的主线与城乡发展的主题，往往导致土地利用混乱、公共设施配套不足和外部性的问题。投资的低效和资源浪费严重削弱了规划的严肃性和权威性。造成问题的根本原因是缺乏对上位空间的基本和整体规划，导致缺乏共同的认知系统和有效的规划支持平台。
（二）规划依据不同，基础数据不统一，难以相互衔接。各规划的编制原则、编制依据、技术标准和规划周期不同，所采用的基本数据格式、标准和分类不统一，难以相互协调和配合。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆土地利用总体规划的规划期一般为10年，土地利用调查数据为基础、数据准确性和时效性不够；城乡规划的规划期一般为20年，基于城镇地籍调查数据，基础数据的广度不够，城镇以外的必要数据缺乏；国民经济发展计划的规划期为5年，即根据经济和社会统计制定的“五年规划”。显然，这些计划之间存在着很大的差异，导致了逻辑上的多规协调的内在缺陷和逻辑起点上的主次不清。
（三）多规信息难以共享，缺乏交互集成平台，在实施各种规划过程中，因为多规审批依据不一致，审批程序繁杂，过程重复，所以行政效率低下。一般情况下，每个项目审批将涉及发改、国土、规划、建设、环保等20多个部门，需经过近一百个行政审批程序，互相盖章，重复协调，需要几十天甚至上百天的工作日。这就造成了投资建设成本高，行政效率低下，从而影响了政府执行力建设和执政能力的现代化。此外，规划的内容是互相牵制、相互衔接的，但现实是缺乏开放平台共享规划成果。要实现不同类型规划间的规划、上位规划与下位规划之间的协调是很困难的。信息不对称和共享困难也导致了大量的重复工作，如数据的采集、处理等，降低了规划的效率。
三、“多规合一”的科学方法
促进“多规合一”的根本目的在于理清现实问题，明确发展主题，解决协调难题。遵循县域功能适宜性、规模适度性和战略适应性的综合原则，通过揭示土地空间分异与发展的特征，探测区域空间的主体功能、优势类型和优势利用，并在分区、分类、分级的区域空间多层次体系的基础上，逐步调整规划，建立和完善县域空间规划体系，推动形成“多规则整合”的蓝图、计划、一套措施、一个平台。
（一）创立“多规合一”“三主、三分”基本框架
根据“多规合一”的科学内涵，迫切需要一种新的创新规划方法。本文探讨提出了“三主、三分”的“多规合一”框架体系。即在区域发展定位和资源环境承载力评价的基础上，科学区分区域的主体功能、主导功能、主要功能，系统实行区域功能分区（划定三生空间），用途分类（土地利用类型规划）、管理和控制分级（开发建设管控序次。探索地域空间规划逻辑框架的构建，构建“多规合一”共建共享的平台，完善县域空间规划体系。在此基础上，提出了分层诊断、有序衔接、逐步调整的创新规划方法，以支持“多规合一”规划的形成。
（二）创新“三步走”多规逐步调适的技术途径
在“三主三分”的总体框架，充分肯定了现有规划的价值和作用，根据各规划空间的限制能力和控制能力，现有的规划和分类基于通用平台的规划调整，逐步将现有各类规划调整。
（1）结合县域功能评价，揭示了城市化的空间结构、要素、作用机制、功能分异规律和区域模式。科学诊断和识别地域功能空间特征，包括生产空间、生活空间、生态空间、文化空间等的划分，为“多规合一”基础性、共享性的空间平台。
（2）充分发挥空间控制和指标管控在区域土地利用规划中的作用，作为区域主导规划，覆盖主体区进行用地类型一功能一空间调整，产生空间主体区一主导类型图，重点对冲突类型进行甄别，分析问题产生的原因，对接功能目标，提出解决方案和对策。
（3）城市规划和生态环境规划将作为主要的区域规划。叠加主体区一主导类型图，一个空间主体区一个主导类一主要级层次布局图。在此基础上，重点是诊断、适宜定位、嵌入式发展规划、建设项目实施、适度规模评估，并提出调整方案。
四、结论
（一）中国已经进入工业化、城市化和转型发展的一个新阶段，资源环境的约束对经济社会的发展越来越显著，过去，粗放型的发展模式难以继续。推进“多规合一”建设具有中国特色的空间规划体系，这是新常态下经济社会可持续发展的必然要求。目前，“多规不一”的问题突出，要实现“多规”的空间一致性，关键是要从区域功能优化的战略高度协调规划。注重观念创新与公众参与机制。本文试图提出新时期我国“三主三分”、“多规合一”的理论框架，“三步走”、多方调控和渐进调整的技术途径，以及多规调节的长效机制。
（二）“多规合一”是区域空间发展与转型的重要途径，也是空间治理能力不断提高的重要途径。当前，在探索“多规合一”改革的基础上，要做好顶层设计、科学规划和总体规划。系统研究德国、日本等国家和地区的空间规划理论体系。进一步加强理论研究和模式提炼，改革和完善我国的空间管理与控制体系，推进形成强有力的科技内涵空间规划体系，以及具有鲜明国情和时代特色的县治体制，切实提高空间管治能力和促进城乡治理一体化，同时，进一步在县域空间功能优化的大平台上。完善国土资源、住房、环境保护、国家发展和改革委员会等多部门的协调和双赢机制”，促进规划和实施的规范化和法制化。
参考文献
[1]苏涵，陈皓.“多规合一”的本质及其编制要点探析[j].规划师，2015，31（2）：57－62.
[2]王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题与重构[J].经济地理，2012， 32（5）：7-15.
论文作者:陈烈
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第27期
论文发表时间:2018/3/1
标签：空间论文; 空间规划论文; 功能论文; 体系论文; 城市论文; 区域论文; 土地利用论文; 《建筑学研究前沿》2017年第27期论文;