美国国家审计与次贷危机，本文主要内容关键词为：美国论文,危机论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国审计署参与国家治理的简要回顾
1921年6月10日，美国通过著名的《预算和会计法案》，根据该法案建立了美国审计总署（General Accounting Office，简称GAO）。该署独立于行政部门之外，负责对政府的会计资料进行检查、监督和审计，加强对行政开支的审查和满足国家预算的需要。在随后的几十年里，美国陆续通过了一些新的立法，不断增强审计署的职能，其服务国家治理的作用不断增强。例如，1978年建立的部门监察长制度规定：原由美国审计署承担的对联邦政府部门进行统一常规审计的任务交由监察长办公室来完成，美国国会1984年通过的《单一审计法》，要求所有接受一定数额联邦财政资金的单位接受单一审计，进而美国审计署可把更多的人力投入项目评价等工作，从而促进了绩效审计的发展。此外，美国审计署还积极实施公共政策审计。这些措施为国家审计服务国家治理发挥了重要作用。美国审计署还在结合自身的发展历程和实践经验的基础上，提出了审计机关成熟度模型（如图1所示），将最高审计机关所必须承担的职责比作六层的金字塔，依次是打击腐败；增强透明度；确保问责实施；加强办事经济、有效率、有道德、平等和行之有效的能力；强化深度洞察、发挥前瞻功能。该模型反映了美国审计署参与国家治理的层次在不断提高，也为发挥国家审计在国家治理中的作用提供了完整的理论基础。
二、美国审计署在次贷危机前后的作用分析
（一）美国审计署在次贷危机预警中存在的不足
2007年8月开始席卷美国并迅速波及欧盟和日本等发达国家的次贷危机，不仅重创美国经济，还给全球经济发展带来了极大地负面影响。次贷危机不是突发事件，而是有其深刻的社会、政治、经济根源，原因是多方面的，其中非常重要的一个原因就是美国“过时的”金融监管体系。根据审计机关成熟度模型，如果美国审计署发挥了其前瞻功能，那么，在美国审计署每隔两年发布的对联邦项目、政策和经营的“高风险”领域清单中，应该在次贷危机爆发前就将金融监管体系列入高风险领域。而美国审计署公布的2007年“高风险”领域的第八次更新公告中，食品安全的监督、对国家安全至关重要的技术的保护和交通领域的融资与运载能力被增加至高风险清单中，但其中未包括金融监管体系。直到次贷危机爆发以后的2009年，美国审计署才把金融监管体系现代化列为高风险领域第一位。由此可见，美国审计署在次贷危机中未能充分发挥前瞻功能及时预警可能发生的风险。次贷危机发生以后，美国审计署迅即采取了一系列相应行动，发挥国会“助手”的作用。首先，美国审计署针对政府的“救市资金”进行跟踪审计，发现了存在的各种问题，为政府采取有效措施改进做出了贡献。其次，从2009年1月起，美国审计署将金融监管体系的现代化列入高风险名单，认为建立一套更能反映市场现实的监管体系是防止类似次贷危机再次发生的关键。最后，美国审计署发表了大量关于次贷危机和金融市场公共政策的审计报告，认为金融市场和产品的发展已对现行金融监管体系构成挑战，提出了供政策制定者参考的对金融监管体系做出改革的框架性建议。
（二）美国审计署未能发挥前瞻功能的原因分析
美国国家审计未能充分发挥前瞻功能，与美国政治体制有密切关系。美国是实行三权分立的国家，注重行政权力、司法权力和立法权力的相互制衡。美国审计署隶属于国会，成立的初衷是代表国会监督政府开支，因此主要发挥国会“助手”的作用。美国审计署审计计划的制定，在很大程度上取决于国会及其专门委员会关注的重点，美国国会在国家治理中的作用决定了美国审计署能够发挥的作用。2004年美国审计署就曾经受美国国会的委托，发表了关于针对美国金融监管体系改革的报告，但是金融监管体系改革没有取得实际进展，无疾而终。
如果美国国会运作过程中受到利益集团的干扰，将会影响美国审计署作用的发挥。美国国会运作过程中，不反对国会议员与利益集团进行合作，允许利益集团充分接触决策过程与国会议员。议员的地方性考虑和政党取向为利益集团发挥作用提供了机会。随着社会的发展，利益集团已经很少采用极端手段实现其目的，通过政治行动委员会提供竞选资助和进行游说活动是利益集团影响国会决策的主要途径。美国社会内部的核心位置存在着利益相互竞争的两大类利益集团，即以赢利为目标的商业集团或商人集团、由公共权力运用者组成的官僚集团或政治集团，商人集团控制了官僚集团。表面上看，美国的党派政治力求使公平、秩序和自由各得其所，但实际上美国社会政治体制得以运转的动力和润滑剂均来自这些形形色色的利益集团，其间的斗争和妥协决定了美国政策的方向和力度。20世纪80年代以来，美国竞选财政中的最大变化就是越来越多的“软钱”卷入到竞选过程，成为候选人谋求当选的重要工具。“软钱革命”在客观上已经对美国代议民主制形成了严峻的挑战，特别是“软钱”制造了大量的政治腐败，虽然美国各界对此争议不断，但短期内难以根除。奥巴马政府采取了一系列救市措施，特别是通过不良资产处置计划（TARP），花费约17000亿美元拯救了美洲银行、花旗银行、房利美、房地美等大到不能垮台的金融机构。当报纸揭露接受政府救助的华尔街拿出近200亿美元作为2008年各级人员的红利（平均每人12.3万美元）时，奥巴马政府建议制定高管收入的上限等限制措施，这对金融利益集团有不利影响，引起了金融利益集团强烈的不满，并采取以下几种方式反击：制造舆论，指责奥巴马反对企业界；手握重金，不进行投资，静观事态变化；组织超级政治行动委员会（PAC），把大量资金投向共和党，这导致民主党在2010年的中期选举中惨败。即使在次贷危机爆发以后，金融利益集团为了维护自身既得利益，仍然利用自己掌握的资源积极游说国会，千方百计阻碍加强金融监管，特别是设法阻碍金融监管改革法案的通过和金融监管改革法案的有效实施。
美国审计署未能充分发挥前瞻功能也有自身的原因——对经济安全不够重视。美国审计署比较关注国土安全、国防安全以及食品安全等，在发布的审计报告中有较大比重涉及上述问题，但是对国家经济安全关注不够。美国经济目前面临的主要风险是政府过度负债（2010年赤字余额已超过国民生产总值的90%）以及美国产业空心化等，但这些问题在美国审计署的高风险领域都没有涉及。这与美国信奉自由市场经济，政府对经济的干预比较少有密切关系。特别是上世纪80年代以来，美国奉行“小政府、低税收、少干预”的经济理念，采取了缩小政府规模、减少干预、减税等一系列政策措施，这些措施在一定程度上促进了美国经济发展，但是经济体系内的风险越来越大，再加上在经济全球化的今天，越来越多的来自国外的因素威胁国家经济安全，这需要包括政府有效监管在内的各种措施来有效化解经济运行中的风险。
总之，次贷危机中美国审计署未能充分发挥前瞻功能，一方面，是由于部分利益集团的膨胀，特别是金融利益集团的膨胀，影响了美国国家治理体系的正常运转，作为国会的助手，审计署的作用也必然受到限制；另一方面，是由于美国国家审计在服务国家治理过程中，未能高度重视维护国家经济安全，特别是金融安全。