国外私学公助实践模式的比较及思考，本文主要内容关键词为：国外论文,模式论文,私学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G512.72 文献识别码：A 文章编号：1003-7667(2003)03-0082-86
一、公助私学的理论依据
用公共资金来补贴私立学校，以补其办学经费不足，从而鼓励和确保私立教育的健康发展，被简称为“公助私学”。然而，为私学提供公助的依据一直是个悬而未决的问题。美国私立教育专家杨伯翰大学教授兰德尔认为，私学公助的依据可从私校的“公性”中寻找。他在《私立学校与公立学校：多元化的案例》一书中将私立学校的“公共”概括为：[1]1)服务于家长的教育选择，提供与公立学校不同的教育服务；2)培养的人才供社会享用；3)节约公共教育开支；4)探索新的办学模式为公立学校改革提供借鉴。这一概括给私学公助问题提供了很好的思维突破点。当代私立学校与以培养本教派僧侣为目的的传统私立学校已大相径庭，而私校是否有权获得“公助”就要看私校存在不存在“公性”以及体现这种“公性”的程度。
私学公助问题不仅仅是一个教育问题，更是一个社会问题。私立学校的“公性”只能在理论上奠定私立学校获得公共资助的基础，但实际操作中，公助问题还要受到各种社会因素所左右。只将私学公助问题简单地看作是教育问题，还无法解释国际上私学公助问题的多样性，也无法看到这一教育问题背后涉及到的一系列社会公平和政教关系等复杂问题。
二、多样化的私学公助模式
综观国际上私学公助实践，政府或公共机构对私立学校提供的资助可以用一条曲线来表述，曲线的一端是提供完全（或接近）等价的资助（相对于公立学校所获得的政府拨款），而另一端则是完全不提供（或基本不提供）资助。显然，处于两个端点的极端情况不为多见，多数国家对私校提供的资助都处在两个端点之间。下文选择了荷兰、加拿大、澳大利亚及法国几个案例，以展示国外私学公助的基本图景。
1、教育折价券制度：荷兰的私学公助。荷兰政府的私学公助已有近百年的历史。20世纪80年代，荷兰政府对私学公助作了调整，采纳了“公私立学校预算相关法案”。“方案”的核心是普遍使用“教育折价券”。“折价券”实际是教育拨款的另一种形式，相当于政府教育拨款的分解。“政府为每位学龄儿童提供‘折价券’一张，凭此券，家长可为其子女在不同的公私立学校中进行选择，以最大限度地适合其子女发展成长的需求。公私立学校一律通过收取‘折价券’向政府部门集中兑换，从而获取拨款。”[2]荷兰的折价券，相近于公立学校的生均拨款额。1985年，小学折价券为每张3600荷兰盾，中学折价券为5400荷兰盾。
荷兰私立学校不仅获得政府的经常性办学经费，而且还可获得其它经费资助。私校的基建费主要由各级政府分担，大部分来自市政当局。基建费的使用实行专款专用，私校无权任意处理或挪作它用。如果需要修建图书馆、游泳池等特别教学设施，私校还可进行社会募捐。此外，私立学校也可收取一定数量的学杂费，但受到严格控制。例如，荷兰政府规定了对私立小学的学费收费标准，每年生均不得超过300荷兰盾，读完8年小学，全部学费上限为2400荷兰盾。这一经费仅占生均教育拨款的10%上下。[3]
荷兰的私学公助，就资助程度而言，属于全额资助模式，与公立学校拨款几乎相当；就成因而言，荷兰的私学公助，是各种政治势力（含教派）折衷调和的产物；而就效果而言，荷兰的私立教育最为表达，其规模居西方世界之最。
2、因省而异：加拿大的私学公助。加拿大诸省教育立法不同，教育传统与实践差异甚大，是否对私立学校提供资助，用何种方式提供资助，资助的程度多大，全国也并没有统一的实践模式。
在公助私学上，魁北克政府最为慷慨。魁北克政府对私学资助不仅是政治上的考虑，也是历史发展的自然结果。1966年，该省皇家教育调查委员会发布了一份报告，声称政府必须考虑私立学校的教育质量，并将通过提供资助使私立学校能为所有人提供教育机会方面作出更多的贡献。随后，该省通过立法形式，规定为私立学校提供公立学校生均拨款的60%。如果私立学校可以公开表明其教育的公共性，那么这一比例可提高到80%。[4]如此高的资助程度，缓解了该省的私立学校经济困难，其它诸省望尘莫及。
在不列颠哥伦比亚(BC)省，私学公助开始于1977年。同年，该省颁布了《独立学校法》。按照这一法规，学校被分为两个等级，能够在教师资格和课程方面满足省颁标准，可获得相当于公立学校拨款的35%的资助；部分满足相关要求的独立学校可获得10%的资助。目前，BC省对这种资助形式稍加修订，原来两个等级的学校被分为四个等级。[5]第一等级的学校（不仅能够满足建筑设计、卫生健康、课程、学生鉴定和教师资格等要求，而且其生均教育成本不高于公立学校，属于非营利性学校）可获得相当于私立学校所在学区公立学校50%的政府经常性经费拨款；第二等级的私立学校（能够满足建筑设计、卫生健康、课程、学生鉴定和教师资格要求等，尽管生均教育成本超过了公立学校，但仍为非营利性学校）可获得相当于公立学校35%的拨款；而第三、四等级的学校（虽然也可能满足建筑设计、卫生健康、教师资格等方面的要求，但却没有对是否营利和外国留学生所占的比例问题作出要求）不在资助之列。具体情况参见表1。
表1、BC省私立学校等级、学校数及在校生总表（1999/2000年度）
私立学校等级学校数 在校生数（人）
等级1244 45855
等级2 45 9668
等级3 37 1381
等级1-22
620
等级1-3
10
1107
等级4 13
1129
总计 351 59760
资料来源：Independent School Requirements,FISA Statistics。
在萨斯喀彻温省，私学公助的力度也很大。该省规定，私立中等教育机构，如果能够在课程计划和教师资格方面满足省颁标准，同时学校开办在5年以上者，不仅可全额获得相当于公立学校的经常费拨款，而且在基建设备费上还可获得相当于公立中学10%的资助。该省私学公助力度虽大，但私立中小学在校生仅占2%不足，而且主要集中在中等教育阶段，因此，该省几乎没有私立小学。曼尼托巴的私学资助与萨斯喀彻温省相似，该省皇家教育委员会在其报告中就曾说明，“应向私立学校或教会学校提供一定程度的公共资助，前提是这些学校达到了令人满意的教育质量标准。”[6]
安大略省的情况则完全不同。1950年，该省皇家教育委员会曾就此进行讨论并得出结论，私立学校还像过去一样不能接受政府的资助。1965年，该省学校教育目标委员会曾建议组建一个立法小组，专门研究私立学校的地位问题，但却没有提及私学公助。1985年，Shapiro委员会从私立学校宪章的关于非歧视政策规定中推论出，可对安大略的天主教独立学校提供资助。该委员会建议对于独立学校，如果能够满足地方公立学区的要求，可同样获得政府的资助。但这一建议仍未形成法律意志，落实更是遥远的事情。
大西洋沿岸的东部四省，不仅私学公助不普遍，而且私立教育也不发达，例如埃德华王子岛、新布伦瑞克省和纽芬兰省，私立学校数很少。
综上所述，加拿大私立学校的政府津贴因地而异，而造成这一差异的原因既有政治的，也有教育的，既有实践的，也有传统的。多样化的私学公助，最能反映加拿大的特点。
3、资源指数为本的澳大利亚私学公助。澳大利亚的私立学校在校生约占四分之一左右。1992年，私立初等教育占22%，私立中等教育占28%。[7]私立教育在澳大利亚的发展固然有宗教、传统和社会方面的因素，但与政府给予私校的津贴也是分不开的。1997年，澳大利亚联邦政府以“教育资源指数”(Education Resources Index)作为私立中小学校经费补助的依据。这一方案根据私立学校的实际资源状况给学校分别打分，然后按照分值分成12个等级，联邦政府以不同等级标准分别给予不同水平的财政支持，[8]详见表4。
表4、澳大利亚私校资助方案
澳大利亚的私校资助遵循的基本原则是：教育资源指数越低，获得的政府津贴越多。政府资助主要用于四个方面：一是教师和教辅人员的工资；二是教师的专业开发；三是课程开发；四是学校一般性维持经费。尽管尚没有资料来说明私校教育资源指数的评定依据，但我们可以看到，澳大利亚政府对私校的资助额度是很高的。以当年生均教育经费4000～5000澳元为基数，私校津贴分别从20%直到最高额度的60%左右。以教育资源指数为津贴依据体现的是公平理念，以教育资源指数来确定私校获得津贴的程度，也反映了方案本身的规范性。然而，澳大利亚的私学公助方案在一定程度上可能降低私立学校自筹经费的动力。
4、法国：补贴与改造模式。法国政府对私立学校的资助主要依据1959年12月31日颁布的《国家与私立学校关系法》（又称《德伯雷法案》）。该法规定，“私立学校可按自愿原则，分别同国家签订‘简单契约’和‘协作契约’。签订简单契约的私校应在学制、教师资格、班级规模和学校卫生条件方面符合国家的规定标准，国家则为之支付教师工资。签定协作契约的私立学校除应符合上述标准外，还须采用公立教育的教学大纲，在此前提下，国家不仅为其支付教师工资，并且提供一定的行政经费。”[9]私校资助，旨在加强对私校的监督和控制，并使其最终纳入到国家整个教育系统之中。因此，既有解决私校经费困难、鼓励和扶持私校发展的一面，也有改造私立教育模式的一面。这一切都是建立在法律的平等基础之上的，相互自愿是基本前提。
20世纪70年代，法国政府与私立学校之间的双元关系开始变化，“简单契约”也可适用于小学。同时在管理上，私立小学的自主权得到了强化和扩大。与此同时，与政府签定“简单契约”的学校所享受到的政府津贴也有所增加。70年代颁布的《德伯雷-蓬皮杜法案》等都使得私立学校与政府的关系更为稳定。私立学校中的“简单契约”与“协作契约”之间的界限趋向模糊。
另一个重要变化是天主教学校的教育逐渐为法律所认可。1959年《国家与私立学校关系法》的颁布，明确指出不承认天主教主教对教育的管理权。国家政府提供资助的目的，就是要削弱天主教对天主教学校的控制权。然而自70年代以来，情况发生了变化。政府虽然继续为私立学校提供资助，但天主教当局对学校的管理和参与也得到了承认，甚至鼓励。天主教当局在教师培训上有自己独特的系统，而在校舍建设贷款担保方面也发挥了积极作用。此外，天主教学校教育当局在教师聘任和学校教育规划上的作用也再度得到了承认。
三、私学公助引发的思考
公助私学大致可归结为三个核心问题，即资助者的意愿（它要解决的核心问题是向私立学校提供资助的依据）、私立学校接受资助的意愿（核心是资助者在提供资助时所附加的条款的严格程度）以及资助双方的契约关系（指的是通过一系列双方都能接受的权利和义务所组成的特殊文本）。尽管我们在上文已经介绍了国际私学公助的实践，但要对私学公助问题作深入思考，就不能不对一些理论问题加以探讨。择其要者，主要是私学公助相关的公平与效益问题、资助的范围和资助者与受资助者之间的关系等问题。
1、公平与效益的关系。为私立学校提供资助，首先要考虑的问题就是资助的目的。资助的目的不同，必然影响资助的程度和效果。概而言之，资助私立学校主要目的大致有：服务于社会的目的；服务于教育的目的；服务于宗教的目的。就社会目的而言，为私立学校提供资助，体现社会公正常被作为讨论是否为私立学校提供资助的主要因素。例如澳大利亚的案例就很具有代表性。澳大利亚按学校教育资源指数来资助私立学校，体现的就是社会公正。无论学校的办学主体是谁，但就读于学校的学生则是社会的未来。能否享受最起码的就读条件，已不是教育问题，而是社会问题。所以，为私立学校提供资助，实质上是对不同私立学校，甚至是公私立学校的教育资源的分配加以平衡。
私学公助的教育目的主要体现在私立学校可以通过灵活的办学形式来探索新型办学模式，从而最终为公立学校提供改革、模仿和借鉴的参照。其次，人们常从教育成本的角度来分析私学公助问题，认为为私立学校提供一定程度的公助，实际上不是教育成本的增加，相反则是节省教育成本，因为提供给私立学校的资助，远比新建公立学校的成本要低。然而这两点都没有得到科学的验证。比如荷兰的私学公助就被认为是照顾到教育的多样化，而一定程度上增加了教育的总成本，也许荷兰只是一种特例。
私学公助的另一个原因是宗教传统的影响。宗教团体的社会影响程度以及政教关系是决定私校公助的又一重要因素。例如在法国，宗教团体的势力远比政治势力弱，因此，法国私立学校的地位以及政府是否对私立学校提供资助以及如何提供资助，都随着政治势力的变化而变化。而在荷兰，宗教势力很大。当宗教成为影响政治的重要因素，私学公助就在更大程度上为宗教势力所左右。在宗教多元化的社会中，政府对私校公助也可能较为冷淡，因为鼓励了一种教派的学校，便是鼓励了一种教派，而损伤另外一些教派的利益。较现实的选择是少提供或均不提供资助，美国就是这样。
在不同的私学公助的目的背后，我们不难看出，私学公助无非是在公平与效益上作出平衡。当效益的目标占了上风，公平这架天平就会失去平衡。当公平得到了考虑，效益的目标就难以体现。公平与效益永远只能处于相对平衡之中。而私学公助则是反映这种平衡状态的显示器。
2、资助与非资助的界限。私学公助的另外一个问题是谁有权获得“公助”以及在什么情况下能够获得资助。从国外私学公助实践来看，有提供资助的国家，也有不提供资助的特例。即便在一个国家之中，地区与地区之间的处理也不一样。即便在同一地区，政府对不同类型的私立学校也有不同的处理。所以至少要对资助的程度及其背后的依据作一归纳。大致看来，私学公助的程度有三种情况，第一种是提供资助的国家和地区，其中又可分为全额资助、较多资助和较少资助三种。第二种是不提供资助，或只是向学生提供资助，而不直接向学校提供资助。这就是所为的零资助或接近零资助。第三种是不仅不资助私校，而且私校不享受免税的权利。前两种针对的学校一般为非营利性学校，而第三种专指营利性学校。三种类型的划分虽然多指不同国家，其实在同一国家同一地区也可作此分别，例如加拿大的不列颠哥伦比亚省。综合以上分析，我们可以尝试性地得出结论：营利性是区别资助与非资助最明显的界限；而非营利性学校几乎都能得到某种程度的公助，差异只在程度，或者只是显性与隐性的区别而已。
3、资助者与被资助者之间的关系。资助与被资助者之间的关系是很微妙的，所以并不是提供资助就一定好，同样也不是提供的资助程度越高就一定越好。资助的本质是提供资助者与受资助者二者之间能否达成一种特殊而和谐的关系。而维持这一关系的核心是双方的意愿。当资助成为资助者与受资助者双方的愿意时，则可维持和谐的关系，否则就不能取得预期的资助效果。理论上讲，资助者与受资助者之间的关系可归纳为四种，资助方愿意，但受助方不愿意；资助方不愿意，但受助方却在竭力争取；资助方与受助方都愿意；资助方与受助方都不愿意。因此，良好的关系只有在第三种情形下才可以实现。而要达到这一境界，资助方必须在平等的基础上与受助方讨论资助问题，这一方法早在法国和英国就得以实践了。例如法国私立学校可依法在自愿基础上与政府签定协约，一旦签了约，就可获得政府资助，同时也会承担更多的义务。这一方式的好处，就在于给私立学校一个选择的机会。如果资助背后的附加义务太重，学校可以选择不接受资助。这就是经济学上所谓的“重手方案”与“轻触方案”的区别。“重手”固然也能奏效，但其效果却不理想，成本也会增大。