城镇化进程中公共服务缺口的形成机理与治理路径，本文主要内容关键词为：机理论文,缺口论文,公共服务论文,城镇化论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 随着我国城镇化进程不断加快，人口的空间分布越来越向城镇集中，人口结构越来越呈现老龄化趋势，日益增长的社会公共服务需求与相对供给不足的矛盾也越来越突出。只有提供比较充裕和更富效率的社会公共服务，才能满足当前城镇化的要求，顺利推进城市化进程。由于公共服务具有公共产品特性，其资源配置存在一定程度上的市场失灵。因此，必须发挥政府配置公共服务资源的作用。据国家统计局数据，2011年我国城镇人口已达6.9079亿，人口城市化率首次突破50%。2013年我国城镇常住人口7.3111亿，人口城市化率已经高达53.73%，我国城镇化进程已进入加速发展阶段。相对于快速城镇化进程引致的公共服务需求，公共服务供给则相对不足，供给缺口较大。因此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，政府应该加强各类公共服务提供，加大政府购买公共服务的力度。 国内外许多学者(如贾晓俊等，2015；Tarí & Madeleine，2012)对公共服务的研究集中在对公共服务提供中政府部门职能转型的探讨。虽然也有学者(Rhee & Rha，2009)对增进城市公共服务配置效率提出了政策性建议，但是这些研究中鲜有对城镇化进程中公共服务缺口做定量的预测。公共服务的受益对象是“人”，研究公共服务资源配置效率必须注重人本经济原则，只有结合城镇化进程中人口规模与结构的变动，系统预测公共服务需求与供给的缺口，解释缺口的形成机理，才能更好地提出改进公共服务配置效率的治理路径。因此，本文遵循人本经济原则对公共服务配置效率问题进行研究，以期对城市公共服务配置理论进行延展扩充，丰富人本经济学理论研究。 二、中国城镇化进程中公共服务缺口的预测 公共服务一般是指由政府部门免费提供以满足居民生存发展所需要的基本社会性服务(如教育、文化、医疗、环保等)。本文中的公共服务缺口是指城镇化进程中居民对基本的社会性公共服务的消费需求与政府部门免费提供的公共服务之间的量差。 (一)公共服务潜在需求与供给预测模型 1.变量选取 (1)城镇化率(urb)。城镇化率是解释影响公共服务潜在需求规模的重要直接因素。一般而言，随着城镇化水平提高，公共服务的消费需求也将增加。目前国内外测度城镇化水平的方式有人口城镇化与土地城镇化两种。基于本文的研究目的，我们选取人口城镇化作为公共服务供需缺口的主要解释变量。人口城镇化率定义为城镇常住人口与总人口的比率。根据以上分析，选取中国统计局公布的1994~2013年原始数据，经过计算得到我国的城市化率，数据如表1所示。
通过表1的数据可以看出，我国1994～2013年的城镇化进程中，城镇人口增加了3.8942亿人，增长率约为114%。城镇化率保持平稳增长，总增长率约为25.28%，年均增长率约为3.19%。通过最小二乘法回归分析，得出我国城镇化率的时间趋势外推模型为：
=1.504t-2962.55 其中，t为时间变量 (2)人口规模(pes)。人口规模也是影响潜在公共服务需求的主要直接解释变量。人口增长规模主要受人口自然变动的出生率、死亡率和社会变动的迁移率等因素的直接影响。这些参数的选取必须考虑约束条件。借鉴已有大量数据的回归分析，可以得知我国人口规模增长的近似预测模型为：
。式中：
为t年的人口总数；
为t=
年时预测起始年的人口基数；k为人口自然增长速率；e为自然对数的底(e=2.718)。中国1994～2013年人口自然增长率比较稳定，取平均值k=5.59‰作为预测以后几年中国人口总数的自然增长率。根据本文的预测要求，选取2013年的总人口数作为预测起始年的基数，
=13.61亿人。 (3)经济增长总量(gdp)。国内生产总值(GDP)增长速度是衡量我国经济增长速度的替代变量。经济增长速度是解释影响潜在公共服务需求的重要间接因素。随着国内经济增长速度的不断加快，我国的城镇化进程也不断加快，对公共服务的引致性需求也不断增加。根据中共十六大提出的全面建设小康社会奋斗目标，到2020年国内生产总值较2000年翻两番。那么按照这个标准，可推算出此后GDP的年增长率在8%左右，这样就能够得出2016～2020年国内生产总值的预测值。 (4)公共服务总消费支出(sec)。科教文卫作为重要的基本公共服务，是居民生存与发展的基本保障，其消费支出是居民消费支出的重要部分，其值的大小可以反映居民对这类基本公共服务的现实需求情况。随着我国经济总量的增加、城镇化进程的加快与城镇人口规模的扩张，居民对这类基本公共服务的需求也会增加。科教文卫的总支出可由科教文卫的人均支出乘以人口数得到。本文以我国科教文卫消费总支出作为被解释变量，城镇化率、人口规模与经济总量作为解释变量，来建立公共服务潜在需求规模的预测模型。各解释变量和被解释变量的时间序列数据见表2。
(5)类似的，城镇化进程、人口规模与经济增长总量也是影响政府公共服务支出的重要影响因素和解释变量。我们以城镇化进程、人口规模与经济增长总量作为解释变量，以政府对科教文卫的财政总支出作为公共服务供给预测模型的被解释变量，建立回归模型，分析城镇化率、人口规模与经济总量的边际增加对政府公共服务财政支出的边际影响。1994～2013年政府对科教文卫的财政总支出的年度数据见表2。 2.模型估计 为了消除时间序列数据的非平稳性，更好地研究各解释变量与被解释变量之间的替代弹性，以及减少变量之间的多重共线性，我们先对各变量取对数。根据前面的理论分析，估计模型初步设定为：
上式中，β为待估计参数，urb、pes、gdp分别代表城市化率、人口规模与经济增长总量，sec为被解释变量，ε为误差扰动项，假定误差扰动项服从独立同正态分布。为了考察各解释变量对被解释变量的影响程度，我们采用各解释变量逐步引入的回归分析方法，观察各弹性系数的符号、各弹性系数的t值等统计量，来检验预测模型的可靠性程度与显著性程度。回归结果见表3。
从表3的回归结果可以看出，由于方程1和方程3存在残差序列正相关，使得解释变量系数的t值变大，可能存在伪回归，因此，回归方程不能通过检验。方程4、方程5和方程6虽然各统计量都能通过检验，但城镇化率和经济增长总量对公共服务消费的弹性系数为负，不符合前面的理论分析假定。依据方程2、方程4和方程6的回归结果，发现人口规模对公共服务消费的弹性影响系数较为稳定，且能通过回归系数和回归方程、拟合优度的显著性检验。因此，我们以城市人口规模(urp)作为解释变量，公共服务消费总支出(sec)作为被解释变量重新设定公共服务消费需求预测模型，回归的结果如下：
上式中，括号里的数字为各系数的t值。从上述模型的拟合优度、F值、D-W值、系数符号来看，预测模型在10%显著性水平下均能够通过系数显著性检验、模型显著性检验、拟合优度检验、残差序列自相关检验，系数符号符合前面的理论分析假定。 用同样的方法和步骤，我们得到以城市人口规模(urp)作为解释变量，公共服务财政总投入支出(sei)作为被解释变量设定公共服务总供给预测模型，回归的结果如下：
上式中，括号里的数字为各系数的t值。从上述模型的拟合优度、F值、D-W值、系数符号来看，预测模型在10%显著性水平下均能够通过主要解释变量的系数显著性检验、模型显著性检验、拟合优度检验、残差序列自相关检验，系数符号符合前面的理论分析假定。 (二)城市化进程中公共服务缺口预测 因此，我们可以运用上述公共服务的总供给与总需求的预测模型，对我国2016-2020年城市化进程中科教文卫基本公共服务供给缺口进行大致预测。通过计算公共服务总需求预测值与公共服务总供给预测值的差值，可以发现未来我国城市化进程中公共服务需求与供给有较大的缺口(见表4)。
从表4中不难看出，2016～2020年我国城市化进程中公共服务潜在需求规模与供给能力的预测差值分别为1.91万亿元、1.86万亿元、1.78万亿元、3.09万亿元、4.24万亿元。需求大于供给，基本公共服务供给存在缺口，且缺口呈逐渐扩大的趋势。 可见，“十三五”时期，我国快速城市化进程还会引致居民人均基本公共服务消费量显著增加，而政府的基本公共服务供给能力相对滞后，政府只有加大对基本公共服务的财政投入才可以有效缓解缺口的扩大。 三、公共服务缺口形成机理的解释 (一)公共服务投入不足 公共基础教育投入不足。虽然教育经费总投入一直在以较快速度增长，财政教育经费占GDP比重略高于国际最低标准(4%)，2012年首次突破5%，但从教育总支出绝对量上来看，和发达国家相比还是处于较低水平。我国人均教育经费到目前仅为292美元，而全世界年人均教育经费即将超过500美元。特别是，义务教育属于基本公共服务，应该全部由政府购买并免费提供，但我国义务教育80%以上的资金投入主要依靠地方财政承担，中央政府直接转移支付比重较小，而大部分地方财政主要依靠土地财政。经济新常态下，经济增长速度放缓、经济增长动力转换、产业结构调整将影响地方财政收入，地方政府财政收入和支出的结构失衡将会进一步凸显，这可能会进一步加剧公共服务投入相对不足。 公共医疗卫生投入不足。医疗卫生总投入主要包含政府预算医疗卫生财政支出、社会医疗卫生支出以及个人医疗卫生支出。2013年这三项支出占医疗卫生总支出的比例分别为30.4%、34.7%和34.9%，这说明政府对公共医疗卫生投入相对不足。经济合作组织国家政府医疗卫生支出占总支出的比例平均为73%，英国及西欧国家都在80%以上。一般而言，越是市场化程度高的国家，政府承担的公共服务职能也相应越多，居民家庭在教育、医疗和社会保障等方面的支出也就相应越小。其中的原因在于以相对较小的政府规模实现较好的政府职能。政府职能主要是完善有利于各类市场主体创新创业的市场环境，从而使社会财富增长、国家税收增加和公共服务均等配置。 (二)城市蔓延式增长过快 随着城市化进程的不断加快，人口不断向城市集中，城市规模不断扩张。城市蔓延要求相应的公共服务供给增加。 首先，城市蔓延引致了公共基础教育文化服务需求的扩张。人口向城市聚集往往是以年轻人组成的家庭为主体，现有的城市基础教育资源显然满足不了持续增长的年轻家庭子女教育的需求。 其次，城市蔓延引致了公共健康养老服务需求的扩张。中国已经进入老龄化社会，而且老龄化问题在以后的几十年内还将更加严重。随着老龄化的加剧，需要提供更多的健康养老医疗卫生服务，公共服务需求量随老龄化问题加剧将呈线性关系增加。 再次，城市蔓延还会引致就业、安全、环境、社会保障等公共管理服务需求的扩张。劳动人口的迅速集中使有限的就业岗位供给往往供不应求，就业问题会不断恶化，失业率高涨会带来一系列的社会问题，因此需要提供社会扶助与救济社会等公共服务来改善就业问题。城市规模扩张并不是简单的人口聚集，由人口集聚引致的城市安全问题、环境问题和社会保障问题将进一步引致更多的公共服务需求。 最后，城市蔓延引致了公共住房和交通等基础设施服务需求的扩张。由于城市化往往围绕着中心城市进行，尽管土地城市化使原有城市面积有所扩张，应该能够容纳越来越多的城市人口，然而事实上增加的城市人口主要聚集在城市中心区域，生活空间被相对缩小。住房紧张，交通拥挤，区域性公共服务设施供给紧张，城市中心区域公共服务供给压力大，而城市可被开发和利用的空间越来越小，导致公共服务供不应求。 (三)公共服务配置机制缺陷 教育与医疗等公共服务不同于纯公共产品，非竞争性和非排他性的消费性特征不能完全适应于教育与医疗等公共服务消费。相反，教育与医疗等公共服务的消费具有拥堵效应。在公共服务资源既定的条件下，消费者的增加会导致公共服务消费的边际效应递减，甚至产生拥堵效应。但教育与医疗这类公共服务消费的基本性和必要性，决定了不能够像防止“公地悲剧”一样通过限制过度放牧的方式来解决。相反，公共服务的配置必须实现均等化，实现效率与公平的统一。 公共服务配置包括公共服务提供者、公共服务购买者和公共服务消费者三方的交易行为。这种交易行为不完全同于传统的商品交换，传统的商品交换只有商品生产者和商品消费者的价值和使用价值的让渡，商品购买者与消费者统一，而公共服务的购买者与消费者是不统一的，可能存在购买者与消费者的偏好差异。公共服务的均等化配置既要发挥政府的宏观调控作用，又要发挥市场机制对资源配置的决定性作用。政府的宏观调控是通过差异化转移支付等形式确保公共服务在不同经济发展水平的区域间实现均等化配置。市场机制对公共服务资源配置的决定性作用是通过价格、供求和竞争机制，通过招投标方式约束政府购买公共服务行为，确保公共服务的成本最小化提供。 我国公共服务缺口的形成除了公共服务总投资增速相对于城市化进程较为缓慢造成总量缺口外，还存在公共服务配置区域不均造成的结构缺口。公共服务的非均等化配置的根源在于公共服务资源配置机制的缺陷，市场机制对公共服务配置的作用过小，政府对公共服务资源配置的权力过大，形成行政主导配置公共服务资源。不可避免的权力寻租造成公共服务资源供给的成本高、效率低。 四、城市化进程中公共服务缺口的治理路径 城市化是解决我国农村剩余劳动力空间转移的必然选择 公共服务投入不足、城市规模盲目扩张与公共服务资源配置机制缺陷都会造成城市公共服务缺口。解决城市化进程中公共服务缺口问题一方面要依赖于制度改革，理顺公共服务资源有效配置的机制体制；另一方面要理性选择适应中国国情的产业转移承接方式，控制城市规模盲目扩张。 (一)优化公共服务资源配置机制，推进“互联网+公共服务”商业模式创新 公共服务供给机制创新。在城市化进程中，地方政府往往过度注重土地城市化，相对忽视由公共服务支撑的人口城市化，从而导致城市规模扩张速度相对快于公共服务提供速度。由于过去公共服务的供给完全是由政府部门直接提供(Behrman & Craig，1987)，单纯由政府官员的偏好决定公共服务资源配置效率。发达国家和地区的公共服务供给改革模式是政府部门根据经济社会发展实际和纳税人的需求偏好，采取市场竞争方式购买民营公共服务，并按照均等化原则免费提供给消费者，政府部门主要负责公共服务市场采购和公共服务质量标准监督。这种公共服务资源的配置方式，一方面考虑了消费者的需求偏好，发挥了市场机制对配置公共服务资源的决定性作用，同时兼顾了政府在资源配置中的主导性作用，有效精简公共服务经营和管理机构，可以将节省的成本增大公共服务购买力度；另一方面，鼓励了部分民间资本从产能过剩行业转入公共服务领域，可以有效化解产能过剩，增加公共服务供给，缩小公共服务缺口。 通过“互联网+公共服务”商业模式带动公共服务领域创新创业，提高公共服务供给效率。鼓励大众创业、万众创新的目的就是要解决就业的数量和质量问题。目前，由于受国际金融危机的影响，我国原有的许多要素成本优势正在发生变化，传统的劳动密集型出口加工产业竞争优势逐渐减弱，经济发展进入新常态，经济增长速度放缓，就业压力增大，增长动力必须从要素推动转变成创新驱动，必须通过鼓励大众创业和万众创新来解决就业的数量和质量问题。“互联网+公共服务”就是通过互联网的数据信息实时传送功能，实现公共服务供给和消费的智能化来提高公共服务资源配置的效率。因此，一方面，要加大“互联网+公共服务”的职业技能培训力度，制定“互联网+公共服务”的职业技能服务标准(李洺等，2008)；另一方面，要制定优惠政策鼓励待就业者优先进入健康养老护理等公共服务缺口较大的行业。 (二)合理选择产业转移承接方式，控制城市规模盲目扩张 中国的城市规模扩张更多地表现为土地城市化。地方政府为了承接产业转移和加快经济发展，大规模增加城市建设用地，进行工业新城建设。但由于工业新城建设较多地布局与生产紧密相关的基础设施，而与生活紧密相关的基础设施与公共服务供给相对滞后，所以，大部分工业新城并不能真正留住农村转移人口使其变成市民。相反，新增的城市人口更偏好居住在基础设施和公共服务相对较为完善的中心城市区，从而造成城市公共服务“拥堵”现象。因此，地方政府要理性选择产业转移承接方式，根据地方产业基础、配套能力、资源特色和生态承载能力选择有利于带动本地传统产业转型升级，处于产业价值链高端环节的生产性服务业，转移部分产能过剩行业，淘汰一些技术陈旧、不能实现转型升级的高能耗高污染的制造业，优化城市产业结构。同时，不能盲目建设工业新城，扩大城市规模，承接和布局毫无产业基础的战略性新兴产业、产能过剩行业和政策明令淘汰的行业。 与此同时，要实行更为严格的土地管理制度。中国的土地城市化进程明显快于人口城市化进程的主要原因在于没有良好的土地利用制约制度，地方政府对国有和集体土地的使用权限很大。因此，只有健全土地使用制度才能抑制城市规模的盲目扩张。健全土地使用制度，首先要明确土地产权制度，特别是明确农民对集体土地的合法使用权、处置权和收益权。其次要建立土地流转交易市场，确保不同使用性质的土地合法流转，并使土地产权者得到合法收入。再次要完善土地使用审批制度，确保耕地不能随意变成工业用地和商业用地，用来进行工业城市扩张。最后要完善土地使用监督制度，利用“互联网+”的政务管理模式创新，做到土地拍卖和使用信息监督过程和处罚结果公开。 (三)扩大政府公共服务购买规模，促进公共服务均等化供给 公共服务的基本性质决定了必须由政府购买并免费均等地提供给消费者(郭小聪、代凯，2013)。地方政府财政支出能力决定了公共服务购买能力和提供能力。因此，首先要确定政府必须购买的公共服务项目。公共服务有基本公共服务和非基本公共服务。基本公共服务是政府必须完全购头的，非基本公共服务可以由政府和消费者个人按比例支付购买。其次是要预测基本公共服务和非基本公共服务的缺口。运用互联网技术可以实现公共服务缺口的实时动态监测。再次是确定政府购买公共服务的规模。根据公共服务的预测缺口和公共服务的购买价格，确定购买公共服务的政府支出。 由于存在公共服务缺口与公共服务购买价格的地区差异性，地方政府购买公共服务的支出也会存在差异。要根据地方经济发展状况、公共服务缺口规模以及财权与事权相统一的原则合理划分各级政府对公共服务购买的财政支出比例(童光辉、赵海利，2014)，特别是合理确定中央政府对各省级政府、省级政府对各县级政府差异化的财政转移支付力度，确保基本公共服务的均等化供给。
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城市化进程中公共服务差距的形成机制与治理路径_基本公共服务均等化论文
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