论中国市场信用立法的模式选择，本文主要内容关键词为：中国市场论文,信用论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.282 文献标识码：A 文章编号：1004-9142(2009)06-0044-08
自从中央决策层提出建设社会信用体系以来，以中国人民银行为代表的部门或行业信用立法，与以北京市、上海市为代表的地方信用立法如火如荼，形成了前所未有的各部门、各行业、各地方自成体系的信用立法。然而，这种立法格局不仅杂乱，法律位阶低，而且易于发生规范之间的不协调，不利于中国社会信用体系的建设，有悖于信用立法的初衷。为此，本文试图对中国市场信用立法的模式选择提出一管之见，以求教于方家。
一、社会信用立法与市场信用立法
社会信用体系是指作用于国家范围的信用体系，其目的是在一国范围内建立和维护一个适应信用交易发展的软市场环境。与之相对的是地方社会信用体系，是覆盖一国之内某一特定区域的体系。
社会信用体系是一个层次分明、分工配合的制度系统，其具体内容包括：对信用行为及信用主体相互关系予以规范和保证的信用制度，能够影响市场主体信用水平评估结果的信用记录，由第三方专业机构提供的信用服务，政府管理部门对信用交易活动的信用监管等。
信用作为法学或法律概念，早在古罗马时期就已经存在，然而，只有当人类社会进入到市场经济社会以后，信用才获得了前所未有的发展，成为市场经济的基础和市场交易的润滑剂。市场经济是发达的商品经济，在发达的商品经济社会中，一切可以用于交易的东西都成为商品，具有交换价值，信用也不例外。发达国家的经验显示，信用交易的规模和人均GDP存在十分密切的关系，当人均GDP在300至500美元时，信用的作用还不十分明显，人均GDP在500至1000美元之间时，信用被大肆践踏；当人均GDP达到了3000至5000美元时，是整个社会信用的重整阶段；而当人均GDP在5000美元以上时，社会信用进入良性循环阶段。[1](p.16)按照这种理论，中国2006年全国人均国内生产总值首次突破2000美元，达到2042美元，应当介于社会信用重整之前的阶段。我们无法判断中国社会信用发展情况是否暗合了这一理论，但在中国在确实正在重整社会信用。
社会信用体系是包括市场信用制度在内的市场经济体制下的社会信用系统，市场信用制度是社会信用系统中最为重要的子系统，是规范以营利为目的、以交易为媒介的市场主体信用活动的规则。社会信用体系除市场信用制度外，还包括教育、文化、科学、技术等行业的信用制度。社会信用体系作为市场经济体制下一整套信用制度安排，需要建立协调运转机制，动员全社会分工配合，各政府部门多管齐下，共同构建。社会信用体系是市场信用制度的大环境，市场信用制度是社会信用体系的重要组成部分。中国社会信用体系建设以健全信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，在这几项重点中，信贷属于银行信用，纳税属于企业与个人信用，合同履约和产品质量属于企业信用或商业信用，无不与市场信用密切相关。而市场信用恰恰主要由商业信用和银行信用构成。可以说，社会信用体系的主要内容和基础就是市场信用制度，市场信用制度建设的成败决定着社会信用体系建设的成败。
市场信用是一个社会中最基础的信用，反映市场经济主体之间交易关系的性质和市场经济主体对经济预测的信心。缺乏信用的环境势必动摇市场主体的信心，古今中外概莫能外。社会信用体系运转的中心是信用记录，社会信用制度围绕着信用信息的采集、加工、披露、传输、使用展开。而市场信用制度的核心也是信用记录，直接通过信用信息的征集、披露、流转、使用、矫正等环节设计权利义务，实现对市场信用关系的法律规制和调整。可见，市场信用制度是规范化的社会信用体系和社会信用体系建立的起点。
市场信用制度作为社会信用体系的重要组成部分，担负着健全市场信用、恢复市场秩序的重要使命，并且是其他一切机制发挥作用的前提。市场信用制度建设水平直接决定了社会信用体系的运行效果，从而决定市场信用与市场秩序的状况。从立法角度看，社会信用体系立法施之过宽，几乎涵盖了国家经济和社会生活的各个方面，甚至包括了应当由道德调整的一些社会关系。直接立法规范社会信用关系，不仅在立法技术上存在障碍，而且由于调整对象过宽，易于流于形式，失去法律的严肃性。而如果按照行业分别立法，又易于产生大量立法重叠，造成立法资源的浪费。所以，不妨考虑从市场交易中最大量、最普遍、最典型的市场信用入手，将社会信用中的市场信用部分单独立法调整，而非市场信用部分则可以运用其他手段予以规范。
鉴于中国构建社会信用体系的初衷是为了解决市场信用严重缺失的问题，维护市场交易秩序，促进国民经济与社会又好又快的发展，所以，中国社会信用体系建设的中心环节应当是市场信用制度。尽管中国社会信用体系建设的内容纷繁复杂，但抽象掉一切信用的表现形式，按照信用主体划分，无非包括公共信用、企业信用、个人信用。按照经济内容划分，这三部分信用绝大部分又与市场交易有关。市场信用包括银行信用和企业的商业信用，银行信用是按照货币信贷进路发展的市场信用，企业信用是按照商业赊销进路发展的市场信用。在现代社会，消费者信用也构成了商业信用的重要组成部分，进而个人信用的绝大部分也进入了市场信用。所以，市场信用几乎包括了社会信用的绝大部分内容，研究市场信用或者对市场信用进行立法规范，可以有效地解决社会信用体系建设的主要问题。市场信用是社会信用的基础与核心。包括商业信用和银行信用在内的市场信用，是社会信用中最重要、最主要的基础和内容，对于构建中国社会信用体系具有重大的现实意义。经济领域中的信用问题，是市场信用的根本问题，也是中国社会信用体系建设的核心问题。信用制度与市场经济紧密相连，不依人的意志为转移。在市场经济中，时间就是金钱，信用也是金钱。资本是信用的基础，信用可以带来价值的增值。信用制度已经成为保障市场经济机制运行的重要基础，没有信用制度，市场经济机制不可能正常运转。
所谓市场信用立法，是指由国家机关按照一定的程序对市场信用活动创制规范性文件的活动。对市场信用予以法律规范是各市场经济发达国家都经历过的发展过程，也是市场经济发展相对成熟的重要标志。市场信用制度是直接以市场信用为规范对象的法律体系，其权利义务的落实有赖于一整套社会机制予以配合，包括政府的监督管理、市场主体的严格自律、信用中介机构的参与配合以及文化观念的认同统一，市场信用制度依赖的社会机制就是社会信用体系。只有通过社会信用体系，才能使市场信用制度得以落实，并与其他经济法律规范一道，健全市场信用、维护市场交易秩序。
总之，建立中国社会信用体系的突破口在于市场信用制度的构建，先解决经济发展中的信用问题，维护市场交易秩序，降低社会交易成本，促进国民经济与社会的健康发展，在此基础上，进一步构建社会信用体系，使中国进入征信国家的行列，为中国经济发展开辟新的通道，注入新的动力。
二、中国信用立法的状况
中国社会信用体系的建设起步于1989年，中国第一部有关信用征信的地方性规章《上海市个人信用联合征信试点办法》于2000年年初发布。2001年4月，国务院成立全国整顿和规范市场经济秩序领导小组，负责统一领导全国整顿和规范市场经济秩序的工作，指导、部署和协调各项专项整治行动。《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》第一次提出了建立健全符合市场经济体制要求的社会信用制度。2003年10月，党的十六届三中全会明确指出，要建立健全社会信用体系，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度；并提出了按照完善法律、特许经营、商业运作、专业服务的方向，加快建设企业和个人信用服务体系的指导原则。
经过多年的摸索和发展，中国决策层逐渐体会到只有通过社会信用体系建设，才能从根本上解决市场信用缺失、市场秩序失范的症结。2007年3月23日，国务院办公厅发布《关于社会信用体系建设的若干意见》，系统阐述了社会信用体系建设的意义、指导思想、目标和基本原则，并提出了四点具体建设方案。《关于社会信用体系建设的若干意见》标志着中国社会信用体系建设及市场信用立法进入了一个新的阶段。按照《关于社会信用体系建设的若干意见》，建设社会信用体系的直接目的是为了打击失信行为，防范和化解金融风险，促进金融稳定发展，维护正常的社会经济秩序，保护群众权益，推进政府更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。
在国务院统一部署下，中国从国务院各部委办局，到地方各级人大及政府，积极立法规范市场信用活动，关于市场信用的部门规章、地方性法规及其他规范性文件不断出台，特别是2005年以后，有关信用体系建设方面的规范性文件大量涌现，形成了前所未有的多部门、多地方、多层次的信用立法。中国现行市场信用法律体系规模庞大、内容丰富，规范性文件众多，从法律层次看，既包括《民法通则》、《合同法》、《反不正当竞争法》等法律中关于诚实信用的原则性规定，以及《刑法》中对侵犯公民信息犯罪的处罚规定，又包括国务院办公厅《关于社会信用体系建设的若干意见》等决定及国务院各委办局制定的大量部门规章，还包括不可胜数的地方性法规和政府规章。
通过对中国现行信用立法模式的分析可知，中国现行的信用立法模式主要包括以中国人民银行为代表的行业信用立法模式和以北京市、上海市为代表的地方信用立法模式。
由于银行的特殊地位及金融安全的特殊性质，相比之下，中国的银行信用立法起步最早，并且多年来一直低调进行，悄然建立了银行系统的信用体系。从1991年起步至今，银行信用体系建设取得了重要成就，不仅建成并正式运行了全国统一的企业与个人信用信息基础数据库，而且在人民银行内部设立了征信管理局。银行系统制定了自己的征信体系标准，其中一些标准有可能上升为国家标准。在信用立法方面，人民银行相继颁布了《个人信用信息数据库管理暂行办法》、《企业信用信息数据库管理办法》等规范性文件，正在制定《信贷信息管理条例》等。以人民银行为首的行业信用立法发轫于中国的行业管理体制，每个行业行政主管部门都按照各自的职责分工，对所管辖行业领域的信用体系建设负责，相互比照，各自立法。在信用立法模式方面，银行信用体系建设采取政府主导模式，依法要求商业银行报送客户的信用信息，建立信用档案，同时人民银行还制定了严格的信用信息查阅条件和保密规则，基本排除了银行征信活动市场化的可能。尽管对于社会来说，人民银行的信用体系仍然被理解为行业内部的信用体系，但是，银行的信用立法在本质上属于政府主导型的行业立法模式。
在中国人民银行信用体系建设的影响下，中国许多政府部门积极开展本系统、本行业的信用体系建设，其中，税务部门的金税工程、工商部门的金信工程、银行的金卡工程、海关的金关工程成为其中的亮点。与此同时，各部门、行业的信用立法也蓬勃开展，如，国家税务总局发布有《纳税信用等级评定实行办法》等规章，构建税收信用体系；国家工商行政管理总局深入开展重合同、守信用活动，颁发《关于企业实行信用分类监管的意见》等规章，构建企业信用体系；科学技术部印发《关于在国家科技计划管理中建立信用管理制度的决定》等规章，构建科技管理信用体系；建设部印发《关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见》等规章，构建建筑市场信用体系；交通部、农业部、司法部、劳动和社会保障部等也都颁发了相关规范性文件，构建各自行业的信用体系，相关规范性文件不可胜数。
就地方立法而言，北京市从2000年开始推进信用体系建设工作，制定了有关信用管理方面的规章。2002年北京市政府制定并开始实施《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》。这是全国第一部有关企业信用的地方政府规章。按照《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》的要求，北京市政府依托经济户口开发了“北京市企业信用信息系统”，构建了政府企业信用信息平台。该系统以工商行政管理部门的市场主体经济户口信息为基础，以市政府各职能部门和银行提供的企业信用信息为内容，以政府推动信息开放与信用服务市场运作相结合为原则，以为各行政管理机关和银行实施监管、为企业提供查询服务为目的。该系统已经与市政府各委办局有关部门联通，其信用信息包括：企业身份信息；企业良好行为信息；企业不良行为提示信息；企业不良行为警示信息。与此同时，北京市信用中介机构有了较大发展，目前，北京市已有企业信用咨询、评估等信用中介机构150余家，这些机构采取商业化运作方式，向社会提供客观、独立的资信调查报告。
北京市的信用立法自成体系，北京市政府发布《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》之后，全市各行政机关及地方政府都给予相当程度的重视，一些单位根据自己的实际情况制定了适合本系统的相关规定，北京市的信用立法模式基本上采取以政府主导为主，兼有市场化运作的模式。北京市的地方信用立法模式对国内许多省、自治区、直辖市产生了影响。
上海市的信用立法采取了独具特色的模式。2000年2月，中国人民银行上海分行与上海市信息化领导小组办公室联合印发《上海市个人信用联合征信试点办法》，授权上海资信有限公司以市场化运作方式，在上海开展个人联合征信业务。由于在上海市征信体系建立初期，上海市政府以行政指令直接介入，使上海资信有限公司在短时间内，以较低的成本迅速发展，成为由政府直接推动实行市场化运作的征信机构。
上海建设信用体系的具体做法是：政府推动、企业运营，即由央行上海分行和上海市信息化办公室出面，用行政手段推动联合征信的创建和发展，同时成立上海资信有限公司作为第三方中介机构采用市场化机制、企业化经营来开展企业和个人的信用联合征信业务。[2]通过这种模式，不需要靠政府机构和行政指令发展征信业，而是坚持市场化模式，促进征信服务机构的公平竞争，保证征信工作的独立性、公正性。
上海市信用立法采取了行业与地方相结合，政府与市场相配合的立法模式，这一模式被称为“上海模式”，在国内产生了较大的影响。
三、中国市场信用立法的模式选择
市场经济发达国家在信用建设方面起步较早，相关信用立法比较完善。在信用立法模式方面，世界上主要有以美国为代表的市场主导模式和以欧洲为代表的政府主导模式，除此之外的其他模式基本上都是界乎于这两种模式之间。
美国是世界上信用交易额最高的国家。二战以后，随着经济的发展，美国的信用交易不断扩大，因而产生了不少涉及公平授信、正确报告消费者信用状况、诚实放贷等方面的问题，尤其是消费者隐私权的保护问题。信用经济的发展，对信用管理提出了相应的要求，于是，20世纪60年代末至80年代期间，美国在原有信用法律法规的基础上，进一步加强信用立法，形成了美国式的比较完整的信用法律体系。
美国的信用立法是典型的市场主导型立法。美国信用立法规定，所有征信企业依法自由经营信用调查和信用管理业务，政府只通过立法进行管理，不直接参与征信等经营活动。美国的征信机构等中介机构由私人和法人投资建立，征信等信用服务全部实行商业化形式运作。征信机构通过与企业签订信息共享合同获得企业信用信息，然后，再加工企业信用信息形成信用商品在市场上销售。市场主导信用立法模式是当今世界各市场经济发达国家信用立法的主流方式。在该模式下，政府促进信用管理的相关立法出台，要求政府有关部门及社会有关方面将所掌握的信用数据向社会开放。保障征信数据开放政策的执行，保护征信企业获取征信数据的权利和其他利益。
市场主导模式的特点显而易见：由非政府主体投资组建并管理征信机构等信用中介机构，信用中介机构以营利为目的进行市场化运作，出售企业信用报告等信用产品。政府为市场信用环境提供立法支持和一定程度的市场监管。市场主导型信用立法模式由社会投资信用行业企业，可以减少政府投入，有利于信用行业的竞争和发展，从而提高信用产品和信用服务的质量。但是，私人投资对信用行业的发展局限较大，而且导致信用中介机构的专业水平参差不齐，不能保证信用产品和服务的质量。如果缺少相应的法律制度和监管措施，信用中介机构极有可能受利益驱使，侵害被征信者的权益。
英国、澳大利亚、新西兰和加拿大等国家采用美国的市场主导型信用立法模式，并且与美国基本一致，都有一部直接规范信用行业的基本法，例如，英国的《消费信贷法》与美国的《诚实租借法》基本相同，都是一部保护消费者的法律。
在欧洲大陆，德国、法国、比利时等国家的信用体系建设采用政府主导的信用立法模式，由中央政府出资组建并直接经营管理征信企业。欧洲中央银行委员会将公共信用调查机构定义为“一个旨在给商业银行、中央银行和其他银行监督机构提供有关相对于整个银行系统的公司和个人债务状况的信息系统”。[3](pp.82～83)政府组建的征信企业，由中央银行实施管理，进入公共信用调查机构的权力只给予经授权的央行职员（主要出于监督原因并根据严格的保密规定）和从事汇报的金融机构。但公共信用调查机构的运转与私营信贷机构别无二致，都是通过与信贷授予人创立双向的数据来实现。机构建立全国数据库的网络系统，收集、归档、分发由放款人提供的关于借款人可信程度的数据，这些数据来源于央行监督下的金融机构，并且数据的提供是强制性的。
政府主导的信用立法模式具有强烈的行政色彩，信用信息来源于强制归集，国家可以通过法律或决议的形式强制金融机构参加企业公共信用登记体系，获得信用信息数据。政府信用立法的目的是防范金融风险，所以公共信用登记体系只向金融机构提供信用信息服务，而不向社会其他需求方提供，按照对等原则，即“只有为该机构提供信用信息数据的机构才能从该机构获取信用信息”。[4](p.69)这种对等原则更多地体现监管者的意志和需要，不考虑社会的商业化信用信息需求，不以营利为目的。
政府主导型信用立法模式有利于在较短时间内整合社会资源，迅速建立覆盖全国的信用征信数据库，有利于中央银行的监管和国家对金融风险的防范。但同时也存在工程大、耗资多、维护费用高、给政府增加财政负担的弊端。另外，由于政府建立征信机构的目的偏重于服务政府并且不以营利为目的，从而很难符合征信服务机构必须“中立”和“高效”的特性，不利于信用信息服务的推广，阻碍了信用市场充分、公平的竞争，限制了信用行业的发展。
基于中国社会信用体系建设发展现状并借鉴国外市场经济发达国家的信用立法经验，中国市场信用立法选择应当符合中国具有中国特色社会主义市场经济发展的实际需要，不拘泥于现有模式。
中国至今仍然属于发展中的市场经济国家，被置于非征信国家之列。由于中国市场信用缺失严重，且业已影响到市场经济的正常运行，提高了市场交易的社会成本，因而政府作为市场信用监管主体，有责任在维护社会经济秩序和建设市场信用监管体系方面发挥重要作用，理所当然地作为中国市场信用的主导。
纵观当前国内外信用立法模式，对于中国来说，显然不能选择美国式的市场主导信用立法模式。美国信用立法的目的是保护消费者的利益。美国政府和消费者普遍认为，企业由专业人士组成的团队运行，在专业知识、产品信息、财务等各方面都具有比消费者强大的优势，企业有自己的法律部门或者法律顾问，因而没有必要对企业进行法律保护，反而应当强迫企业公开信息，从而消除企业对金融授信机构和消费者的信息不对称现象，约束其经营行为。美国的信用立法不涉及政府对国民经济的宏观调控，换言之，如果美国不发生金融危机，恐怕还想不起宏观调控手段。从社会效果看，美国是世界上信用交易最多的国家，其信用法制、信用意识比较发达，美国社会不仅具有市场化传统，而且具有与市场化相适应的信用法律制度和信用意识形态。中国的市场经济体制不同于美国等市场经济发达国家的体制，中国的政治制度也与美国不同。中国的市场经济起源于以市场化为取向的经济体制改革，而不是起源于商品经济到市场经济的漫长演化。中国在历史上没有形成过完备的市场经济，而且长期实行计划经济，使得中国传统的信用文化传承出现断裂，在西方的信用文化与中国传统信用文化的冲突与整合中，具有中国特色的信用文化尚未形成。[5]中国社会缺乏市场化传统，社会经济的发展有赖于国家政策的调控，市场信用立法不仅是调整市场主体交易关系的工具，而且是政府调控国民经济与社会发展的手段。中国的社会化大于市场化，政府具有宏观经济管理的职能，市场化信用立法不能放弃现有的政府资源，更不能追求完全的市场化。因此，市场主导型信用立法不是最佳的选择。
在中国，由政府主导信用立法模式优势明显。一方面，中国金融风险和隐患较多，相关法律不健全，市场信用尚未制度化、社会化、市场化；另一方面，政府主导符合中国传统和目前的需要，由政府来主持市场信用建设有利于市场信用制度的较快建立和建立成本的最小化，从而产生最好的社会效益。然而，完全的政府主导信用立法模式，并不能解决多元化市场主体对市场化信用信息的需求，政府也不可能且没必要总揽全部市场信用中介服务，至少政府不应当参与市场主体信用产品的生产，不应当参与信用评级之类的信用中介活动。不难想象，如果由于政府评级的公信力造成消费者的损失，对政府将产生的负面影响。当然，中国也不能完全按照欧洲的政府主导型模式进行信用立法，中国不应当忽视市场信用行业的能动作用。
应该说，中国目前的经济发展水平不均衡，企业和个人对信用经济、信用消费与信用信息的认知度、依赖度及认同度差异较大。市场信用的普遍缺失和市场秩序严重失范的现实时不我待。而中国政府在宏观调控与市场管理方面的传统、经验与能力毋庸置疑。因此，政府主导应是中国市场信用立法的基本理念。事实上，经济法自其产生之日起，便始终奉行政府主导的理念：当市场出现自身无力解决又确有必要解决的问题时，政府责无旁贷。中国目前所面临的市场信用体系建设是一项庞大是社会系统工程，不是少数部门、单位、企业和自然人能够以自身的力量所能够完成的。所以，市场信用立法应当、也必须落实给政府。政府顺理成章地解决和承担社会性、系统性及个别市场主体不能解决的事情。
另一方面，随着信用交易的逐步扩大，市场主体对市场信用中介服务不断产生新的需求，合同缔约前的资信调查、对拖欠债务的商账追讨、对合作伙伴的信用评级等，需要专业化信用产品或服务，而这些产品或服务不可能由政府提供，只能由市场化的信用中介机构解决。按照信用中介的服务流程，信用中介服务依次为：信用征信、信用评估、信用报告等，其中信用征信是起点，也是一切信用服务的基础。由于中国的特殊情况，市场主体的大量信用信息存在于政府经济管理部门及其授权的机构，而且信用征信对市场主体信用信息的客观性、准确性要求较高，市场主体信用信息基础数据库建设投入较大，所以，中国的信用征信主要应当由政府部门及其授权的机构负责。信用征信具有公共产品的性质，由政府投资征信，供社会公众及信用中介机构查阅。信用中介机构在政府提供的信用征信基础上进行信用中介的延伸服务，加工信用报告、进行信用评级，向社会有偿提供信用产品和信用服务，满足市场多样化需求。
由此看来，以政府为主导，发挥市场的能动作用的信用立法，是中国市场信用立法的明智选择。建设市场信用体系必须由政府牵头指导，利用市场化运作方式。当然，由政府领导、组织信用立法，并不是由政府具体操作信用体系的运行，信用体系的运行应当采取市场化运作的办法，委托和指定信用中介机构操作。在操作层面，应当由政府启动、征信、监管，由市场信用中介机构通过市场化运作方式生产和提供多样化信用产品和服务。
四、中国市场信用的全国统一立法
本世纪初，中央决策层就注意到了建立社会信用体系和加强信用立法的重要意义。国务院《关于2005年深化经济体制改革的意见》强调：“加快社会信用体系建设，从构建金融体系入手，加快建设统一、高效、规范的企业、个人和其他组织的信用体系。加快信用体系标准化建设。出台并组织实施《社会信用体系建设总体方案》，探索建立政府监管信息共享机制。加快信用征集和信息披露立法进程，建立信用监督和失信惩戒制度。”[6]然而，这个统一、高效、规范的信用体系，并不是全国统一的信用立法，而是中国人民银行建立征信局，完成了银行信用体系的立法。毋庸讳言，中国人民银行的信用体系主要针对银行信用，银行信用并不等于商业信用，更不等于社会信用。不实现全国范围内的统一市场信用立法，就无法解决市场信用危机。
自2007年1月17日《中华人民共和国政府信息公开条例》出台以后，关于全国性社会信用立法的信息已经无从得知。随着2008年全国整顿和规范市场经济秩序领导小组工作的结束，全国信用立法工作的牵头单位从人间蒸发，本应早该出台而至今仍未出台的统一调整市场信用关系的法律前途未卜，遥遥无期，具有更大的不确定性。
毫无疑问，缺乏统一的市场信用立法，对中国的市场信用乃至社会信用体系建设产生的负面影响不可低估。中国已经形成了全国的统一大市场，交易活动早已突破了行业和地域的限制，呈现市场化、国际化的发展趋势。虽然中国存在大量部门、地方信用立法，但这些立法不统一，且法律位阶较低，法律效力有限，发挥作用的空间令人质疑。中国的信用立法严重滞后于中国市场经济发展的需求，不仅缺少市场信用基本法，而且缺少信息报告制度、信息修复制度等具体制度性规定，为执法、司法造成困难，导致执法不力。
随着2008年毒奶粉案件的发生，各种市场信用缺失现象再次被社会各界所关注，企业信用文化依然有待确立，社会公众对市场信用的信心仍然远未恢复。庞大的现行信用法律体系并未达到立法目的，市场秩序的有序运行还有待时日。诚然，中国市场信用缺失的原因很多，但市场信用法制建设存在的问题首当其冲。根本问题在于现有市场信用立法的位阶太低、法律效力不堪现实市场信用缺失之重负。
毫无疑问，中国必须实现市场信用的全国统一立法，市场信用法是中国社会信用体系建设的基本法律制度，社会信用体系应当建立在市场信用法律制度基础之上，围绕市场信用的规制展开。社会主义市场经济是全国性大市场，目前绝大部分社会信用严重缺失的问题都发生在与市场交易有关的经济领域，且市场信用体系又是中国社会信用体系建设的重点与核心，无论从哪个角度，加强市场信用立法都合理、必要、紧迫，需要引起社会各界的高度重视。
值得注意的是，中国的市场信用既包括银行信用，又包括商业信用，还包括消费者个人信用。对于主体如此庞杂、内容如此丰富、作用如此显要的市场信用，不能由银行信用予以取代。固然，银行信用是市场信用的重要组成部分，企业信用与消费者信用中的信贷信用部分囊括其中，但银行信用并不涵盖全部商业信用，至少以商品交易为进路的商业信用部分，就无法被银行信用制度所调整。银行信用体系的建立解决了大量逃废银行债以及其他与银行信用相关的问题，但没有解决作为市场主体的企业与其他社会组织的商业信用问题。所以，近年发生的大量严重失信的情况，几乎全部发生在非银行的商业领域之中。现代社会中信用关系渗透于经济、社会生活的各个层面，单一部门掌握的信用信息很难满足社会需求。现有的银行贷款登记系统与个人征信系统，如果与社会征信系统相比，在建设目的、信息来源、征信内容、评估标准、管理维护、服务方式和服务对象等方面区别很大。社会征信系统的信用信息来自金融、经贸、财税、工商、审计、物价、统计、公安、海关、司法、审判、质检、教育、劳动与社会保障和公用事业单位等一系列部门，以及企业和个人，银行信贷登记系统只是社会征信系统的一个子系统，自身很难实现从同业征信向联合征信的拓展。
银行信用体系的建立有效地解决了信贷领域的失信问题，说明银行信用体系建设实现了制度设计的初衷，同时也说明只建立银行信用体系，不建立市场信用体系解决不了诸如商业信用等领域的普遍失信问题。分行业、分地区的信用立法，不仅不能整合立法资源，节约立法成本，而且不能有效执法、用法，激励市场主体培育信用道德，更不能形成体系完整、分工明确、运行高效、监管有力的社会信用体系基本框架和运行机制。
信用立法的调整范围并不是越窄越好或越宽越好，而是越适用越好。将信用立法的调整范围界定为某一行业或地区，显然过窄。而界定为整个社会信用，又明显过宽。在社会信用体系中，除了具有经济属性的市场信用外，还包括一些可以通过道德等其他社会规范调整的信用关系，而这些社会信用关系不一定需要通过信用立法调整。
中国市场信用立法的直接动因在于：从根本上治理市场信用的普遍缺失和市场经济秩序的混乱，维护市场经济秩序，保护消费者利益和社会公共利益。中国市场经济体制确立以后，社会进入转型期间，原有的计划经济体制下经济秩序被无限放大的市场所替代，井然有序的物资调配让位于市场主体难以胜数的市场交易，市场主体追求利益最大化造成的负面影响首先是市场信用的缺失。传统的信用道德失去了昔日的光彩，缺乏主流文化的社会转型无法在短期内培育出与市场经济相适应的信用道德，市场信用立法的迟滞与凌乱，无法有效地解决市场信用缺失的问题。“乱世用重典”，面对当今的市场信用状况，法律规制手段当仁不让，市场信用立法的直接目的便是治乱，为市场经济健康发展提供规范、有序的环境。为实现这一目的，需要国家统一部署，建立全国范围的征信机构体系，最终形成体系完整、分工明确、运行高效、监管有力的社会信用体系基本框架和运行机制，完成市场信用的全国统一立法。
收稿日期：2009-06-08
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