新加坡泰国国有企业管理模式及其对我国企业改革的启示，本文主要内容关键词为：泰国论文,新加坡论文,企业改革论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
搞活大中型国有企业或推进国有企业改革，以适应建立社会主义市场经济体制和实现现代化的进程， 是中国经济改革的关键所在， 经过16年的改革探索，国有企业改革已从“放权让利”转到制度创新——建立现代企业制度的攻坚阶段。方向既已明确，余下的就是达成这个目标的途径、方法和具体模式的选择。不久前，我们有机会对新加坡和泰国两国国有企业的管理模式、管理方法作了考察。比较两国的管理模式，可以从中得到一些启示，对我们理清国有企业改革思路和模式选择有所裨益。
一、国有经济的功能与目标
新加坡和泰国的社会经济制度，与我国完全不同，国有经济规模不及我国，但两国国有经济在其国民经济中仍然是一个重要的角色。
新加坡于1965年独立，其国有企业有一部分是从殖民政府手中继承的，如英军撤走以后留下的军事设施等，国家接管后实行国有；一部分是涉及到国家安全、国防与国计民生的公共福利事业，如医疗卫生，保健设施，公共住宅等；还有一部分是根据工业化需要和改善社会基础设施，私人资本无力经营或不愿经营的，而由国家兴办的基础性产业，如航空、电力、炼油、公共交通、电讯、港口机场、广播电视等。此外，政府还设立了一部分国有企业从事竞争性行业的盈利活动。这些国有企业与私营企业是平等竞争与合作，没有政府的优惠和特别照顾。为了更好地参与国际市场竞争，从1987年起，新加坡政府将凡是私人资本愿意进入的国有企业逐步向股份化和国际化方向发展。股份化（新加坡称私有化）的途径是实现部分国有企业的股份在股票市场出售，以吸纳国民资本的参与。国际化的途径是通过联盟与网络战略向海外投资发展。股份化与国际化措施的实施，为新加坡的国有企业注入了新的活力，有力地促进了经济的发展。到1994 年末， 新加坡共有四大国有控股公司和30多个法定机构，下属具有独立法人地位的国有企业共1000多家，分布在金融、基础设施、公共事业、交通、炼油、国防等领域。
泰国兴办国有企业的动因，一是出于对国家安全的考虑，对军工企业由国家经营；二是一些私人资本无力经营的公共事业和基础产业，由国家投资兴办。泰国独立初期，由于私人资本不足，政府担心国家的经济命脉被外资控制，政府承担起那些资金投量大、规模大的企业投资，如电力、自来水、航空、水利、通讯等行业。泰国国有经济正是在这种背景下，从小到大，逐步发展起来的。随着经济的发展，政府发现一些国有企业远不如私人企业效益好。为此，政府遵照“不与民争利”的原则，凡是私人资本能胜任和完成的，政府就逐步退出这些领域。目前，政府主要从事一些投资数额大、生产经营周期长、投资回报低且风险大的有关国计民生的科研、公共事业、基础设施和旅游开发等。根据泰国政府的规定，泰国的国有企业是指政府控股在51%以上的企业，按此标准统计，截至1994年11月共有国有企业投资主体79家。其中：2 家独立的国有中央银行和证券管理委员会（又称法定机构），4 家专营机构（烟草、彩票、纸牌、酒类），17家公共机构（主要有电力、高速公路、水利、通信等），11家国有金融企业（主要有京都银行、储蓄银行、住宅银行、农业银行、公共典当行、进出口银行等），41家商业、农业、工业和服务业的国有企业。此外，还有拟通过立法撤销的4 家小型国有企业。在79家国有投资主体中，除金融企业外，1994 年总资产为420亿美元，总负债为270 亿美元， 所有者权益为150 亿美元。 国内生产值1360亿美元，占GDP20%，实现利润30亿美元，资本支出90亿美元， 安排就业27万人。
从新、泰两国国有经济的社会功能来看，国家投资主要集中了社会基础设施、社会服务领域的非盈利为目标的产业，主要是服务于营造良好的市场条件，为实现公平竞争，促进经济发展服务。政府投资于竞争性盈利行业的一部分资产，也以追求利润的最大化为目标，与私人企业处于同等的竞争水平。很明显，前者侧重于社会目标，后者实现经济目标。相比之下，我国的国有企业，则功能多样化，目标不明确，这也给国有企业管理增加了复杂性。同样，不分企业类型，笼统提出国有资产保值增值，是不切实际的，也难于做到。
二、国有企业管理体制
新加坡和泰国对国有企业的管理体制，有一个共同的特点，即根据企业的不同类型，通过不同功能的“中介机构”进行管理。
（一）“法定机构”及其管理
新加坡政府在调节政府与国有企业之间的关系，设定了两种经济职能和运行方式不同的中介机构，一是“法定机构”，另一是控股公司。泰国政府在企业与政府之间也设立了类似的法定机构。
新加坡的“法定机构”
1、性质与作用。新加坡的法定机构是根据国会通过的法令， 以法律程序设立的具有特殊功能的半官方专业管理机构，其中一部分法定机构兼有行政和企业双重职能，既代表政府行使部分行政权力，同时又是自主经营的国有企业。还有一些法定机构只行使政府行政权力，不经营企业，但不能等同于政府部门。法定机构比一般的政府部门享有更大的自主权和灵活性。在行使职能分工上，政府部门负责制定长期发展规划和政策，而法定机构负责具体推行发展规划。法定机构形式上隶属于某个政府部门，由该部拨付其创立资金和必要的流动资金。它既要对国会负责，又受对应的政府部门的部门指导。
新加坡法定机构在经济管理活动中发挥着其他政府主管部门无法发挥的作用。这种机构的主要功能是，加强基础设施，营造良好的市场环境，提供各类企业公平竞争的社会条件，建立社会保障制度，为经济发展服务等功能。
2、运营。法定机构不同于一般的经营性机构。 它可依据法律的规定自主运作。带有企业性质的法定机构，实行独立核算，自主经营，争取次佳的盈余水平。但这些法定机构，与一般的经营性企业的不同点在于，它们不以盈利为目的。法定机构的资金来源主要是财政拨款和财政担保贷款。它有独立的管理委员会和财政预算，并与主管部相独立。法定机构如有盈余要上交财政或留作自用。它可根据需要，按法律规定职能范围开展经营业务，也可出资建立一些公司。然而这些公司则完全按《公司法》运行。对于非盈利的服务型法定机构，如贸工部下属的经济发展局，则依靠政府给予财政补贴。
3、管理。专业部对所属法定机构制定总体目标和发展政策， 任免董事会成员。法定机构设立董事会（局），董事局中的管理层成员受主管部的部长委托，机构的局长、总裁等由部长委任的董事兼任。其他成员则向社会招聘，有私人企业家或社会名流等。法定机构定期向主管部门和部长上报半年和年度报告，并对外公布，其财务由国家总审计署审核，并受国会的监督，以防滥用权力。法定机构的年度预算计划，经营决策、投资贷款、人事政策、财务管理等经营权，主管专业部下放给法定机构行使。专业部不干预其经营管理活动。
新加坡法定机构管理方式是各个专业部对总理负责，各个部分管相应的法定机构，如财政部下属有“金融管理局”、“国家电脑局”，贸工部下属有“经济发展局”、“国家科技局”、“国家生产力局”等，国家发展部下属有“建屋发展局”、“市区重建局”。法定机构兴办企业，政府不经营企业，法定机构成为政府管理国有企业的中介形式。
泰国政府法定机构
1、性质。泰国法定机构是根据议会通过的各个法案成立的。 每个法定机构根据法律（法案）赋予相应的职权和业务范围，它形式上隶属于各个专业主管部门，而又相对独立于政府部门。法定机构在泰国被看成是政府100%控股的国有企业，但它不同于按公司法成立的公司。 如泰国中央银行、证券交易管理委员会是法定机构，而不是政府部门，同时又当作国有企业看待。法定机构既可经营企业，又有一定的行政管理职能，除上述两个法定机构具有上述特点外，又如泰国交通与通讯部下属有4家企业、8个法定机构。机构有：泰国航空机构、机场管理局、泰国电讯局、国家铁路局、泰国民航局等，企业有：交通公司、泰国国际航空公司、无线电通讯公司，海运有限公司。
2、运营。法定机构在法定的业务范围内，自主经营， 享有投资决策、财产处置，经营管理以及融资等各项经营权。重大投资计划需预先报主管部审核后，报泰国国家社会经济与发展委员会或国务院批准。法定机构不交纳所得税，但税后利润30%要上交财政部，70%留给机构使用，可用于投资、购股，但预先需征得主管部同意。负责公共事业如公共交通的法定机构，提高票价或与民众生活直接相关的行业基础价格，必须征求主管部同意，以照顾多数人的利益，满足社会目标。法定机构可设立公司或投资参股，但其经营范围必须符合内阁通过的行政法规。
3、管理。泰国法定机构内部设立董事会， 董事会成员经内阁任命。董事长一般由主管部官员出任（或兼任）。其他董事会成员可以是政府官员，也可以聘请社会名流和私人企业家。向社会招聘董事必须经主管部长同意。机构领导人的工资经上级部门批准确定，下级雇员的工资由企业自定，财政部规定工资增长总额。
上述情况表明，新、泰两国法定机构作为国有资产的一种管理形式具有共同特点：一是依据议会批准确定的各个单独法令而设立并委托有关部管理；二是有特定的任务和完成任务的特殊权力，如新加坡经济发展局有最大限度地吸引外资的任务，同时有对外资企业给予减免税收的建议权力；三是主要承担政府行为，代表政府制订有关相应的产业政策、法律法规、协调职责范围内的经济活动等，不以盈利为最终目的；四是下属的子公司的经营范围限定在法定机构的职责范围之内，但经营管理完全和私人公司一样，按《公司法》运行，照章纳税，自负盈亏。
新、泰两国法定机构的区别，主要体现在职能上。新加坡法定机构有更大的自主权，主管部门仅就重大决策和董事会、总经理的任命施加影响。泰国的法定机构，在企业内部投资预算、工资分配和投资决策等方面不但受主管部门约束，还需由内阁或政府相关部门批准。其次，对税后利润分配方面，新加坡法定机构比泰国法定机构拥有更大的自主权。
（二）政府控股公司
政府控股公司是新加坡国有资产管理的一种主要形式。新加坡政府控股公司是根据《公司法》设立的国有企业，并依照公司法运作。控股公司由政府（主管部）全资拥有，并代表政府（主管部）对所属国有企业控股，独资或非独资公司又可以持有子公司和附属公司股份。新加坡政府控股公司主要有4家：国家发展控股公司、科技控股公司、 淡马锡控股公司和医疗保健控股公司。
现以淡马锡控股公司为例，说明政府控股公司的运营与管理。
1、政府对淡马锡控股公司的管理。
淡马锡控股公司是新加坡财政部全资拥有的国有企业，从事旅游、交通运输、船舶制造、房地产、建筑承包、贸易、石油化工以及文化娱乐服务行业等多种经营。淡马锡公司以最终股东的身份照顾政府利益。（1）人事权。 公司董事局董事长和董事（包括总经理）由财政部委任，董事可以是政府公务员，也可从社会及私营企业中招聘。政府公务员董事中有财政部官员、还有新加坡贸易发展局局长、新加坡金融管理局等法定机构官员兼任。政府官员担任或兼任董事，不从企业直接取得报酬，而是由基金会统一制定发放标准和支付。（2）决策管理权。 淡马锡公司拥有的投资决策、资金使用、市场开拓等方面完全的自主权，不受财政部制约。（3）收益分配权， 公司税后利润分配根据国家财政状况和企业情况决定，过去淡马锡控股公司税后利润全部留下自用，近年来盈利增多，每年以税后利润的15%上缴财政部。交给财政部的15%，不是用于经常预算开支，而是拨入国家储备金，统一使用。
2、（淡马锡）控股公司对下属子公司的管理。
（1）股权管理。 政府对国有企业（包括部分国有股权）的管理通过控股公司运作，控股公司可采取绝对控股、相对控股、交叉持股、分层控股等多种形式，保持对国有企业的控制地位。控股公司以股东的身份通过委派董事实现国家的意图。必要时，为调整股权结构，控股公司可将持有的股票在发行市场（一级市场）卖出，以转让国有股权给社会公众，也可在二级市场上协议受让部分国有股权，同时报证交所备案和办理过户手续，以免冲击股市。
（2）人事权。控股公司通过向子公司董事会派出董事进行管理， 子公司董事的委派，由控股公司提名，报国家特别委员会审查后，由控股公司派出，子公司总经理由其董事会招聘。子公司非国有股东的董事人选，也须报国家特别委员会备案。
（3）财务管理与监督。控股公司对子公司经营活动进行监督。 政府要求控股公司的下属子公司必须每年向财政部提供一份财务报告。财政部长每年到比较大的子公司视察一次。子公司的年度财务报告以及月度报告必须经公共会计师（注册会计师）审计后报出，同时报给指定的政府部门：公司注册局、税务局。政府（财政部）还可以随时对任何国有企业进行不定期的审查和检查。此外，社会公众交纳少量费用也可向注册局索取国有公司的有关资料，进行公共监督。控股公司通过持有子公司股权的比例，参与决定股息分配，并按股份取得股利。
控股公司通过其在子公司的董事表达意见。而不干预子公司的经营活动，子公司完全按照商业原则运行，与私人企业没有区别，只有当子公司发生重大失误时，控股公司才主要采取更换其派出董事的办法进行干预。子公司的董事和总经理对公司经营享有充分的自主权。
泰国国有企业管理体制中没有政府控股公司这一层次，主要是通过法定机构作为中介机构。其余51%国有股权以上的国有公司由政府主管部门直接设立，进行管理。但公司的设立和运营完全按照公司法运行。公司交纳30%所得税后的利润中30%上交财政部，65%留给企业，用于扩大投资和一部分用于发放奖金。
比较两国作为国有企业管理组织的法定机构和政府控股公司还有以下不同点：一是两种管理组织的设立，法律依据不同，两国法定机构都是由国会或议会专门立法设立，有法定的任务和权力。政府控股公司和国有公司都是遵循公司法成立，按照市场经济规律运行。二是经营目标不同，两国法定机构均不以盈利为目的，侧重于社会基础产业和公共事业，为国民经济运行营造有利的环境。政府控股公司及其下属子公司投资方向也多为关系国计民生的重要产业，但它以盈利为目标，参与市场竞争。法定机构所办的下属公司是为执行本机构任务而设立的，而不是为了盈利去搞各种公司业务。政府控股公司进行控股、参股投资活动，则是以获取最大限度利润为目的。三是纳税义务不同。两国法定机构均不交纳所得税。而政府控股公司及其国有企业必须交纳所得税。法定机构也有两种形式，一种是能创造收入，执行部分政府行政职能，同时也能自负盈亏。如新加坡贸易发展局。另一种不产生经济收入，经费依靠财政拨款，但执行国家的法定任务，并赋予一定的行政管理职能，如新加坡经济发展局、泰国证券管理委员会。四是组织形态可以转化。政府部门、法定机构和国有公司相互关系可以转化、转化方向是先由政府部门转为法定机构，再由法定机构变为公司。主要目的是面向社会服务，减轻财政负担。60年代，新加坡电信局和电报局是政府机构，70年代后期两个机构合并后改为法定机构，实施社会有偿服务，自负盈亏，脱离政府机关。80年代以后改为电信公司，变为企业，可以吸收私人资本。这种转化是从适应国家经济发展目标来确定的。 作为法定机构必须是100%政府控股。
三、几点有益的启示
新加坡、泰国两国对国有企业的管理有其独特之处，他们管理国有企业的一些经验和做法，对我们推进企业改革，建立现代企业制度，搞好国有资产管理是有借鉴意义的，从他们的经验中，我们可以得到以下几点启示。
（一）转变政府职能，实现国有资产的所有权（拥有权）和经营权（管理权）相分离。
新泰两国的国有企业仍然形式上隶属于各主管部，却没有出现类似于我国主管部门对国有企业的过多干预，企业享有完全的经营自主权，同时又保证了政府（主管部）对国有企业的有效控制。关键在于其政府职能的转变，政府通过向控股公司和国有企业（国家投资企业）委派董事，代表所有者意志，实施政府的影响，对企业的日常经营活动不予干预，同时企业要定期报告和并对之进行有效的监督。我国政府各主管部门对所属国有企业的管理，存在两个极端，或者是职能不分，直接干预企业日常经营活动，过多的审批，限制了企业发展，使之难于适应瞬息万变的市场环境。或者是放任不管，弱化了所有权控制。由于目前理论上或政策上确认国务院是国有资产所有权的唯一代表，各主管部门无权行使所有权管理职能，主管部门强化管理必定是强化行政干预，而不是也不可能从所有权角度强化约束。其结果，国有企业管不好谁都没有责任。新加坡和泰国的国有企业都很明确，其国有资产是国家所有，国务院或内阁是唯一代表，但其主管部门财政部、贸工部、交通部等却代行了所有权的管理职能，并实现了政府行政职能和所有权管理职能的分离。政府通过向国有企业和政府控股公司派出董事或委任董事长，防止了所有权旁落。派出的董事或董事长又是该主管部门的公务员身份，同时国有企业董事长或董事会必须向主管部部长负责并报告工作。加强了政府同企业的联系。而在我国公务员兼任董事又是我国目前公务员制度改革中的一个难题，公务员不能经商，自然不能出任董事长或董事。虽然我国目前也有某些国有企业（国家投资公司）董事长由主管部长兼任，但国有企业中却没有代表政府的一个常设代表，部长兼任董事长，已经不是公务员，不代表国家，而是拿了企业的工资，成为企业的经营管理阶层。不是股东代表，又行使股东职责。我国国有企业管理，首先在转变政府职能的同时，必须重建国有资产管理体制，以及进行工薪制度和公务员制度等配套改革。
（二）对国有资产进行分类管理，构建不同类型的国有企业投资主体。
对国家投入基础设施，公共服务和福利性产业的资产，只能满足社会目标，可建立类似“法定机构”的投资主体进行管理，对国家专卖类商品以及涉及国计民生和国家安全服务的产业，也可以采取这种管理形式，以防止私人垄断、维护公平竞争和国家安全。对竞争性的经营资产，必须满足经济目标，以获取利润最大化为目标。可采取组建国家控股公司型的投资主体进行管理。只有这样，才能根据不同功能作用的国有资产，采取不同的管理方法和考核目标，改变目前国有资产经营中的一视同仁和低效益并存的局面。具体设想，可在现行国务院13 个直属局、15个部委管理的国家局和部分基础性产业主管部门中，选择部分专业局改造成类似法定机构组织，脱离政府系列，针对不同行业，制定不同的法规（由人大立法或国务院法规），赋予不同职能与任务。同时也可以达到部分解决政府机构臃肿问题。
在全国性的九大公司以及先导产业部门进行组建国家控股公司试点，并坚决而又慎重地推进这项试点工作。通过国家控股公司采取控股、参股等方式经营和管理好这部分资产，实现国有资产增值，增强国有经济实力。
（三）要加快国有资产管理体制和组织制度改革。
新、泰两国在国有资产管理体制上，确立了所有者、所有者代表（所有权行使机构）与所有者代理机构（投资主体）的不同分工，从法律上界定了各自不同的权利、责任和任务。既保证了企业独立的经营自主权，也维护了国家所有者的权益。我国在国有资产管理体制上，仅仅确立了国有资产是国家（国务院唯一代表）这一层次的所有关系，而所有权的行使机构（主管部门）和所有权的委托管理主体（投资主体）均不明确，这样就很难明确各个主体的责任。长期以来，存在所有权管理不到位、不定性的缺陷。鉴于我国国有资产的规模和历史原因，要正确界定综合经济管理部门和企业主管部门之间的国有资产管理的权利行使范围。从实际来看，要把这么多的国有资产归一个部门来管，既无能力做到，改革也难推进。为此，要在政府部门社会经济管理职能和国有资产所有权管理职能分离的同时，落实所有权管理机构，变行政主管部门身份为股东身份进行管理。国家为了推进改革，必须建立一个国有资产管理改革和综合协调机构，制定国有资产管理和改革的基本方针和政策。在专业部门隶属的国有企业中，按照构建投资主体和出资者代表的方向，建立新的国有资产组织管理制度，建立中介机构代行国有资产所有权管理职能。切断主管部门不必要的行政干预，企业按照市场经济规律运行。同时，可以考虑仿效新泰两国在政府部门、法定机构，国有企业之间转化的途径，把不需要国家控制和投资的行业，推向社会，由国家独资变为国家控股或参股。吸收其他经济成分的资本，盘活存量国有资产，实现国有资产的合理化配置和流动。因此，在指导思想和改革目标上，不应仅仅限于拍卖国有亏损企业的观念，而是从国有资产经营的最优原则和社会效益来引导国有资产的配置。
（四）建立和完善国有资产管理的社会监督机制，依法管理国有资产。
新加坡在国有资产管理上，建立了完善了社会监督机制，依照法律对国有资产管理进行监督、审查和审计，既有主管部门的审查，又有社会公共审计机构的审查以及公众的监督，这对约束经营者包括所有者的代理者的行为都有积极的作用。我国对国有企业的监督应很好学习新加坡的经验，发挥国家审计部门以及公共审计机关的监督职能，依法监督。企业内部明确董事长和总经理的不同角色和相互责任、权力。不需设立带有行政管理色彩的监事会组织。其次，要加快国有资产管理立法进程，包括国有资产管理机构立法和国有资产管理专项法规，使国有资产管理从机构到决策、从经营到管理逐步走上法制化，规范化的轨道。
（五）要着力培养国有资产经营管理委托人和经营者人才队伍。
从新、泰两国管理经验来看，政府对国有企业的有效控制的一个重要环节，是通过委托董事来贯彻实施国家的政策。随着我国建立现代企业制度和国有资产管理体制改革的需要，不但要培养造就一支企业经营者人才队伍，还要培养一支代表国家（国有资产）行使股东权利的董事（董事长）人才队伍。这些人才仅从现在政府机关行政人员中派出，由于他们长期从事行政管理，缺少企业管理经验和知识，难于胜任企业管理。一旦推开这项改革，董事人才以及配套的制度的缺乏，将是制约提高国有资产管理水平的一个重要因素。国家应多层次、多形式、多渠道培养上述人才，并建立规范的任用、考核和监督制度。
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