地方政府公共政策执行力测评指标设计——基于地方政府合法性的视角，本文主要内容关键词为：地方政府论文,公共政策论文,视角论文,执行力论文,合法性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、本文研究视角 政策执行力是决定政策执行合理有效的核心要素，是衡量政策运行质量的重要指标。地方政府政策执行力不是有无而是强弱的问题，强弱问题的判定需要进行客观的测度，而测度是否真实有效，关键在于测评指标体系是否科学合理。目前实践领域尚没有建立这样一套指标体系，学界主要对具体政策执行力评价指标体系进行了探索性研究。这些研究在某种程度上为推进地方政府政策执行力测评指标体系构建工作奠定了基础，但也暴露出一定的问题：一是没有抓住政策执行力是个矢量的内在规定性，对政策执行力内涵的把握不够科学，据此设置的指标往往缺乏科学性；二是把政策执行力的影响因素简单等同于政策执行力的测评指标；三是借助某些测评工具设计得有些指标之间关系不明，如以公信力为政策执行力测评维度中的结果指标，而公信力与执行力之间的关系尚未有定论；四是设置的地方政府公共政策执行力评价指标体系没有经过任何形式的筛选，尽管我们尚不知其构建的指标及指标体系本身是否科学合理，但这种研究态度是不值得提倡的。 有鉴于此，本文拟从一个全新的视角系统地探讨地方政府公共政策执行力的测评指标体系，以期为科学地测评地方政府政策执行力、有针对性地提高政策效能提供智力支持。 (一)地方政府合法性及其来源的一般阐释 “合法性”(Legitimacy)也称为政治合法性、政权合法性或政府合法性，意为“证明为有效”、“被授予权威”，政治学上的合法性Legitimacy比法律上的合法性Legality的内涵更为丰富。《布莱克维尔政治学百科全书》认为，合法性“是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是来自于有关规范所判定的、‘下属’据以给予积极支持的社会认可和‘适当性’”。因此，合法性不仅仅是符合法律规定、得到权力客体对权力主体的认同，更重要的是涉及权力主体的权力正当性。当然，地方政府的合法性不同于中央政府或者整个政治制度的合法性。所谓地方政府合法性，是指地方政府的地位、权威、制度安排及所实施的治理为公众所自愿服从和支持的状态。其来源是地方政府依赖哪些资源和途径来使公众认同其地位、权威、制度安排的正当性及其治理的合理性。鉴于公共政策本质上是一种治理工具，我们主要从政策效能(有效性)角度关注地方政府的合法性来源。有效性是指政治系统能够有效地完成其基本功能。公共政策执行的有效性主要表现为：政策问题得到切实解决，政策效能实现，且政策执行效率高、成本低。地方政府通过执行公共政策来解决政策问题、实现政策效能就是积累有效性资源，这是对其合法性地位维持的基本手段。 (二)我国地方政府合法性的特殊来源 在我国，中央政府与地方政府间存在委托—代理关系，地方政府具有双重身份。具体来说就是，“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”。由此可见，我国地方政府的合法性有一个特殊的来源，即中央政府对其权力的赋予与认可。这里有个逻辑前提：我国中央政府(是主权者的代表)代表全体人民的整体利益，地方政府是地方局部利益代表，前者高于后者，因此，地方政府必须无条件服从中央的意志。我国地方政府是中央政府的执行人，其最主要的职责就是执行全国人大和国务院的法律、法规、命令、决议、政策等以及执行同级人大的法律法规，这是我国地方政府产生与存在的价值，或者说是我国地方政府对其合法性之特殊来源的维持。因此，在公共政策执行领域，地方政府忠诚于中央政策精神并取得预期的政策执行成效，是为维持、巩固其地位、权威、制度安排及所实施的治理而服务的，因为这样既能保证其合法性来源中的一般性要求，又能满足其来源的特殊性要求，即同时获取地方人民和中央政府的认同。 二、指标体系构建的依据和设计工具 一个设计精良的指标体系，不但能有效观测政策执行力的强弱，还能体现影响政策执行力的关键要素。因此，指标体系的构建既要有科学的理论逻辑框架，又要与客观实践密切关联。 (一)实证依据 为了获得关于地方政府公共政策执行力强弱的评价指标，笔者围绕“您所在的部门一般采取哪些指标评判下属单位政策执行力的高低”这一主题走访了H省的省级党政机关、职能部门、事业单位等处级以上领导干部6位、市级机关正副处级干部10位。我们把超过60%的人都提供的指标做了汇总，其中“上级对执行结果是否满意”、“执行中是否发生暴力冲突”、“社会反响是否正面”、“政策对象有无负面反映(如上访)”这4个指标被提到16次；“是否总是需要上级部门介入”这1个指标被提到15次；“执行花费与预算相比”、“完成任务的时限与预期相比”、“执行标准与原定标准相比”这3个指标被提到13次；“执行态度是否坚决”、“执行主体是否全力以赴”、“是否正确依法运用执行手段”这3个指标被提到12次；“执行结果与执行花费相比”这1个指标被提到11次。 上述被访者提供的指标既有正面指标，也有负面指标；既考虑了官僚组织层级节制指标，也考虑了社会与目标群体反响指标；既注重投入指标，也关注产出指标；既有主观态度指标，也有客观成绩指标。但我们认为，诸如“执行态度是否坚决”、“执行主体是否全力以赴”以及“是否正确依法运用执行手段”不应作为结果指标，而应该是驱动因素指标。这一调研数据为我们科学设计地方政府公共政策执行力测评指标体系提供了很好的参照样本。 同样，我们围绕“您认为哪些因素影响了下属单位政策执行力的高低”这一主题走访了H省的省级党政机关、职能部门、事业单位等处级以上领导干部6位、市级机关正副处级干部10位。我们把超过60%的人都选择的指标做了汇总，其中“领导是否重视政策执行”、“领导对执行队伍的控制力”、“执行方案是否可行”、“个人执行目标是否明确清晰”、“执行任务配置是否合理”、“执行责任是否具体到人”、“执行监督及责任追究是否规范”、“是否能够有效利用执行资源”这8个指标被提到16次；“政策目标与执行主体的利益关联情况”、“执行人员的政策认同情况”、“执行人员的政策执行素质”、“执行人员合作意识”、“执行奖励制度”这5个指标被提到15次；“执行态度是否坚决”、“执行人员的政策理解情况”、“执行机构的问题感知与冲突处理能力”、“执行反馈制度”、“目标群体是否配合”、“地方政府形象”这6个指标被提到14次；“执行人员的信息沟通能力”、“选择的执行手段是否恰当”、“外部执行组织配合程度”这3个指标被提到13次；“执行人员的文化程度”、“执行人员的责任意识”、“地方政府官员的形象”、“执行方案决策过程是否民主”、“执行人员的工作经验”、“执行人员的业务素质”这6个指标被提到12次；“当地人民生活水平”、“当地人口受教育程度”这2个指标被提到11次。 上述被访者提供的指标既反映了执行组织本身的特质，也考虑到执行人员各方面的特质；既考虑到制度因素，也涉及能力因素；既有方案因素，也有执行因素。尽管所提供指标之间逻辑界限不太清晰，但也为我们设计地方政府公共政策执行力测评指标体系提供了参照。 (二)理论依据 地方政府公共政策执行力是一个矢量，方向性(以政策目标为基准)是政策执行力的内在规定。政策执行力就是“遵循正确的方向、发挥正确的作用、取得正确的成效”。“遵循正确的方向”是政策执行力内在的优先规定性。“发挥正确的作用”是在政策执行“遵循正确的方向”的前提下充分发挥政策执行主体的能力。“取得正确的成效”是对政策执行力效果的规定性。政策执行力的强弱最终通过在多大程度上解决了政策问题、取得了多大的政策成效来体现。有鉴于此，笔者认为地方政府公共政策执行力是指地方政府在准确理解、认同中央政策精神的基础上，精心设计政策实施方案、与政策目标群体达成共识，运用政策执行流程解决政策问题、取得政策成效过程中展现出的一种合力。 根据史密斯的政策执行过程理论以及米特和霍恩的政策执行系统理论，具有一定标准和目标的政策、执行机构及执行人员、目标群体、执行资源、环境等是政策执行过程中的主要参与因素。因此，政策执行力的生成必须发挥地方政府的能动性，包括正确认知并认同中央政策精神、以政策目标为基准精心设计执行方案、合理配置执行任务、积极与政策目标群体沟通并就政策目标达成共识、合理调配并高效利用执行资源，在执行环境与政策执行流程中整合参与因素，产生执行力。 一般认为，地方政府公共政策执行力的影响因素主要涉及如下几个方面：一是政策认同程度。地方政府的政策执行态度是否坚决、执行意愿是否强烈、对中央政策的认同程度如何都会对政策执行力产生影响。二是政策执行能力。它包括政策认知能力(如果执行主体对政策缺乏准确认知，既谈不上对政策的认同，更谈不上对政策的接受和执行)、政策实施方案制定能力、执行过程中问题管理能力、选取得当有效的执行方法的能力、沟通协作能力、危机处理能力，等等。三是政策执行资源。这是政策执行的保障性基础条件，主要涵盖执行所需的人力、物力、财力、信息、权威资源以及科学可行的政策实施方案、有效适宜的执行方法。四是政策执行制度。在政策执行过程中，高效运作的各项政策执行制度主要承担整合执行资源、规范执行行为、保障执行成效的作用。五是目标群体。政策执行离不开政策目标群体的支持与配合，因此，与目标群体是否能进行有效沟通，目标群体是否认同政策执行的目标，目标群体在多大程度上配合政策执行会对政策执行力带来极大影响。六是执行环境。政策执行离不开一定的政策执行环境，适宜的执行环境可以减少政策执行力生成的外部制约并促进执行力的生成。执行环境主要涉及地方政府的公信力、主流价值观、自然环境、政治经济社会与文化环境、法制环境等等。 地方政府公共政策执行力测评指标的设计需要在已有理论分析与实证分析的基础上，借助一定的工具对相关因素进行逻辑整合。鉴于平衡计分卡强大而广泛的适用价值，笔者拟借鉴这一工具进行设计。 平衡计分卡既关注财务指标也关注非财务指标、既关注短期目标又兼顾长期目标、既有结果指标也有业绩驱动因素，并强调三类指标之间的有机联系，使过程管理与目标管理有机结合。笔者认为平衡计分卡适宜于本研究，理由如下：一是地方政府公共政策执行力测评指标体系不仅仅是一个结果观测工具，也是一个具有导向性的驱动工具，借鉴平衡计分卡在指标设计中关注的多样化角度，可以设计出既能观测执行力水平又能发现影响执行力的关键要素。二是平衡计分卡在指标框架和内容上具有的灵活性可以让使用者根据组织及其评价需要进行调整和完善。卡普兰和诺顿指出，应该把平衡计分卡的四个层面“看作样板而不是枷锁。没有任何数学定理可以证明这四个层面既是必要的又是充分的”。三是以愿景与战略为核心的平衡计分卡能使地方政府公共政策执行力测评指标体系的设计始终围绕地方政府合法性进行。 三、确定地方政府公共政策执行力测评维度 在理论分析、实践调研并查阅相关文献资料的基础上，笔者借助平衡计分卡的管理思想确定地方政府公共政策执行力的测评维度。这项工作分为以下两个步骤： 第一步：绘制战略(使命)地图。 战略地图的主体由四个层面构成，从上到下依次是财务层面、客户层面、内部业务流程层面以及学习与成长层面。前两个层面描述组织所期望的最终成果，后两个层面描述驱动因素。 绘制地方政府公共政策执行力的战略地图需要从地方政府战略主题出发。地方政府担负着区域治理的重任，而政策治理是其中的一项重要主题。由于政策执行本身并不直接产出经济价值，而且政策执行的资金来自财政拨付，因此与企业不同，“财务层面提供的是一个约束而不是一个目标值”。从我国地方政府合法性来源的特性出发，地方人民与中央政府既是客户也是股东。由此，我们界定了地方政府公共政策执行力的战略地图的最终成果是传统平衡计分卡的客户层面和财务层面的统一，可以用“3E”+利益相关者满意进行整合。同时，政策的有效执行是以政策认同为前提的。从我国地方政府合法性来源的特性要求出发，地方政府不仅要积极理解中央政策内容与精神实质，与中央政策目标保持一致，而且要主动通过各种方式与目标群体就政策目标达成共识。因此，我们的战略地图必须把政策目标共识作为一个单独的层面。学习与成长层面与政策执行主体的能力与素质相关，而内部业务流程层面根据政策执行的特点可以用政策执行流程进行替换。这四个层面以地方政府合法性为依归。由此，我们可以绘制出地方政府公共政策执行力的战略地图。
