公共行政的责任与民主，本文主要内容关键词为：民主论文,行政论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世纪之交的中国，正以稳健的步伐沿着有中国特色的社会主义道路向前迈进。在现代化建设进程中，政府无疑起着主导性作用，它既担负着推动整个社会由传统向现代转型的重任，同时，也必须适应改革，不断进行自我完善和发展。因此，公共行政便成为改革中人们关注的重要领域。从动态上看，公共行政实际上是其主体（代表政府）与相对人（来自社会）之间相互关系的过程，所以，公共行政的运作在其深层就体现出政府与社会的关系模式。鉴于此，本文就从国家（主要表现为政府）与社会的关系入手，对当前我国公共行政改革中所面临的问题作一初步探讨。
一、公共行政价值取向的演变：从“政府本位”到“社会本位”
1.政府与社会的关系直接决定公共行政的价值取向。
公共行政的根本宗旨决定于整个政治系统的性质。但就公共行政运行过程所直接体现的价值取向而言，则取决于政府与社会的关系模式，即政府与社会的力量对比关系。由于政府与社会关系模式的不同，公共行政的价值取向可以作“政府本位”和“社会本位”的区分。
政府与社会的区分源于国家的产生，国家的产生又导致了以下两个结论：一是作为社会主体的人随着社会的发展被区分为统治阶级和市民阶级，统治阶级从社会主体中分离出来，上升为权力主体也即政府主体；二是政府通过公共行政使统治阶级的权力固定化、合法化，统治阶级对市民阶级的控制是通过其意志执行系统——政府对社会的控制来实现的，社会从属于政府，欧洲的中世纪和中国的封建时代尤为如此，因此，政府与社会的力量对比关系表现为“政府本位”，与之相应，公共行政的价值取向也必然是政府本位。然而，随着人类社会的不断发展，生产力的进步使社会日益强大起来，国家（政府）必将以被社会日益包容的形式而渐趋消亡，在政府与社会的力量对比中，重心逐渐向社会倾斜，所以，政府与社会的关系将逐步实现由“政府本位”向“社会本位”的转变。
在社会主义条件下，由于建立了生产资料公有制，消灭了本来意义上的剥削阶级和被剥削阶级，建立了人民当家做主的国家制度。广大劳动人民既是社会的主体又是权力的主体。政府成为人民（而不是少数人）意志的执行系统，其宗旨就在于为全体劳动人民服务。因此，社会主义在根本上实现了国家（政府）利益与社会利益的统一。所以，社会主义国家的出现开始了公共行政由“政府本位”向“社会本位”转变的历史。
2.中国社会的体制转轨与公共行政价值取向的转变。
作为一种社会现象，公共行政的历史与政府是同样悠久的，但是在概念的运用上，我国长期以来是用“行政”来代替“公共行政”的。“公共行政”的概念只是近几年在政府职能转变中才明确提出的，它旨在强调公共行政的“公共”精神，也反映了我国公共行政价值取向的转变。
在社会主义条件下，政府自身没有特殊的利益，政府的存在是为了最大限度地实现整个社会的利益，这就要求社会主义国家确立“社会本位”的国家（政府）与社会关系模式。然而由于社会主义的建设事业没有可资借鉴的经验，对什么是社会主义和怎样建设社会主义也存在某些误解，加之受传统制度的影响，我国逐步建立起了权力高度集中的经济政治体制。政府成了社会生活的组织者和社会各系统的指挥中心。整个社会被高度政治化，表现为政治、经济、文化高度一体化。但是，政府与社会毕竟是两个互相区别的领域，政府虽然确立了为人民服务的根本宗旨，在公共行政运行过程中，却忽略了对政府具体服务职能的建设，强调政府是一个管理机关，以政府利益代替社会利益（公众利益），奉行典型的“政府本位”价值取向。在政府与企业的关系上，政府以国有资产所有者的身份直接进行生产经营，造成政企不分；在政府与公众的关系上，以政府是由人民选举，人民组成，为人民服务为政治前提，强调政府管理的权威，忽视对具体民主参与渠道的建设，造成政府孤立行政，缺少监督；国家利益（集体利益）与个人利益的关系上，强调国家利益是最广大人民群众利益的集中体现，人民公仆（政府官员）没有自己的私利，从而在奉行国家利益至上观念的同时，严重地忽视了个人利益，造成了以国家利益代替个人利益、社会利益的局面。
在传统体制下，以政府为本位的公共行政一定程度上有利于政府进行社会动员，统一配置资源和保持社会平衡发展，但是，它的弊端却随着生产力的发展，特别是改革开放的不断深入日益暴露出来。它抑制了人民群众进行社会主义建设的积极性、主动性和创造性，造成了公共行政效率的低下，并且由于权力过分集中，缺少制约，滋生了比较严重的官僚主义和大量腐败现象。因此，公共行政改革就成为现代化建设的重要体制基础。
社会主义市场经济体制的建立，在给经济生活注入活力的同时，也带来了整个社会领域的变革。政府与市场、政府与企业、政府与公众的关系作为政府与社会关系的具体化，在市场机制和市场观念的作用下，凸现出来。市场取代政府成为资源配置的主导力量，这实际上是公共行政在政府与社会之间的重新分配；企业要求成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体，这实际上是要求摆脱政府与企业之间的行政隶属（或母子）关系；公众在市场竞争中强化了主人翁意识、平等意识和利益观念，这实际上要求政府在公共行政过程中，要充分尊重作为国家主人和纳税人双重角色的公众的政治民主权利和经济合法权益。社会主义市场经济条件下政府与社会（市场、企业和公众）关系模式的变化客观上要求公共行政的价值取向由“政府本位”向“社会本位”转变。
建立以社会为本位的公共行政必须着眼于两个方面进行努力：一是政府要强化与其宗旨和职权相对应的责任意识，以树立“责任政府”的形象；二是实施行政民主，以达到公共行政主体与相对人的和谐与合作。
二、公共行政的职权与职责：从“无限行政”到“责任行政”
1.传统体制下的公共行政面临着责任缺位的困境。
社会主义条件下公共行政的宗旨在于为公众服务。但是，一段时期以来，公共权力的滥用现象成为严重的社会问题，非但如此，政府机关的官僚主义作风、效率低下问题、机构膨胀问题等都成为了公共行政改革的原因。而如上所述实际上是政府责任缺位的一种表现，传统体制下政府责任的缺位主要源于两个方面，一是传统以政府为本位的公共行政过分强调政府的至高无上性和无限代表性，因此，虽然确立了政府为人民服务的根本宗旨，但是政府在提供服务时，处于一种“恩赐者”的位置，服务的内容和方式都是由政府自上而下计划配置的，公众没有就自身利益向政府提出要求的权利，也难以对政府的服务质量提出质疑。二是政府在形式上把自己塑造成“全能政府”形象，但政府的能力总是有限的，这种有限一方面是基于哲学意义上的理性的有限性，即人类关于自然和自身的知识永远是相对的、有限的、发展的，政府作为由人组成的决策和执行团体，它的理性也必然是有限度的。另一方面是基于人性学意义上的政府的自利性，也即政府虽然在名义上是一个公权机关，但是政府仍然有自身的利益。政府官员的利益和各级政府组织的利益以及压力集团的利益等，使政府在决策时都有可能在主观上背离理性的轨道。这样政府自身能力的有限性与其职能的无限性就形成了矛盾，政府没有能力承担无限责任，因而也就淡化了责任意识。
2.市场经济呼唤政府的责任意识。
(1)责权关系的失衡呼吸政府的责任意识。
政府职能的配置需要赋予职能机构以一定的权力，与此同时，也必须使公共权力机关负起相应的责任，使权力与责任相符（也就是法律意义上的权利义务相一致），政府机关行使职权的过程，同时又是履行职责的过程，是政府职能实现的过程。但是长期以来，在传统体制下的公共行政过程中，权责脱节的现象却时有发生。一是由于强调公共行政的管理性特征，在政府职能配置过程中，常常是赋予行业或产业管理部门以管理权，却没有相应地为职能（权力）机关制定具体的可操作性的管理目标（责任），而且不同政府机关的管理职能还经常出现交叉，结果，当行使权力的时候，不同部门都争着当婆婆，而当需要承担责任的时候，又找不到婆婆。二是由于权力的高度集中和政企不分的管理体制，致使企业经营权与经营职能分离，拥有法定经营权的政府管理部门并没有真正履行企业的经营职能，而没有法定经营权的企业经营层实际却履行着企业的经营职能。结果，有经营权的政府部门不会为企业资产的保值增值负责，无经营权的企业经理层也不会为企业资产保值增值负责。三是由于在公共行政过程中，很多决策是集体做出的，所以，一旦决策出现失误，常常以集体承担责任的方式来代替个人承担责任，人人负责任结果导致人人没有责任。官僚腐败现象正是在权责脱节的公共行政过程中产生的。
从总体上说，中国政府机关并不缺少权力，而是缺少责任，没有责任约束的权力一方面容易导致权力的异化，另一方面又会使权力失去应有的权威，长期以来在公共行政过程中存在的“上有政策，下有对策”现象，其主要的原因就在于职权缺少相对应的职责约束。所以，适应当前市场经济体制的公共行政改革，在界定政府职能，重新配置权力的同时，更要唤醒政府在公共行政过程中的责任意识。现在，在很多政府部门中逐渐推行开来的以行政目标责任和行政救济责任为主要内容的行政责任制度，正是强化政府行政责任意识，保证权责一致的重要方式。
(2)纳税人意识的觉醒要求政府树立“顾客至上”的观念。
市场经济的发展使纳税问题成为一个事关政府能否有效地提供公共服务的重大问题，市场化进程初级阶段偷漏税现象的泛滥迫切需要整个社会树立起纳税人意识。纳税是公民应尽的义务，与此同时，公民（包括所有应纳税主体）纳税意识的觉醒也必然呼唤政府树立“顾客至上”的责任意识。从法理上说，市场主体（公民和企业）作为纳税人向政府交税是其义务，而要求政府提供服务是其权利；政府向纳税人收税是其权力（利），而向纳税人提供服务则是其义务。这里体现了政府与公众之间权利义务的平衡，“政府是由纳税人供养的”，因此，政府为公共服务就是一种责任而绝非恩赐。承诺制是政府体现“顾客至上”责任意识的一种普遍形式。为了强化政府责任意识，提高公共服务的质量，近年来，承诺制在我国也开始出现。由于承诺制内含了现代公共行政的价值观念，所以，一度成为人们关注的亮点。
(3)市场经济条件下的政府应树立经营者的“成本—收益”责任意识。
市场经济的发展使人们对资源有限性的认识更加深刻了，公共行政的运行是需要成本而不是无代价的，因此，在公共行政领域客观上也存在着一个“成本—收益”的核算问题。由于在计划经济体制下政府预算缺少硬约束，因此，公共行政基于“成本—收益”而进行自我约束的意识比较弱，但是，随着社会对高效政府的期望和对政府预算资源的制约，政府也必须有一种经营意识、成本意识，不能只考虑投入，还必须考虑产出，因此，市场经济条件下政府所应树立的“成本—收益”意识实际上是公共行政的“绩效’意识。在政府财政预算既定的情况下，必须尽可能地提高行政效率和效益，这既是政府树立自身形象的要求，更是政府的一种责任。从行政管理费用占财政预算的比例和公共行政人员与总人口的比例来看，我国政府运行的成本是高昂的。
就财政负担人口与总人口的比例来看，50年代为600∶1，70年代为155∶1，现在则达到40∶1，扣除事业单位的人员总数，按800万党政工作人员算也有156∶1。1995年行政管理费用为996亿元，占国家预算的14.6%，自1978年以来平均年递增18.9%，全国近一半的县财政为“吃饭”财政，政府拿不出资金用于提供公共服务。由于行政经费缺少成本约束，政府机关的自然膨胀倾向也就缺少了硬约束，导致机构臃肿，人浮于事，机关变成了解决就业和待遇的福地。
3.确立有限政府是实现责任政府的关键。
(1)政府的限度在市场失效的地方。
如果说责权平衡原理在于揭示政府强化责任意识必要性的话，那么，确立与政府能力相适应的职能则是实现政府责任的内在条件。政府只有在能力范围内才能对自己的行为负责。
在市场经济条件下，政府与市场的互动是推动社会发展的动力，市场机制成为经济社会发展的基本模式。因此，以市场作为参照物，确立政府的限度就是把市场（或社会）干不了、也干不好的事务界定为政府的职能。所以，政府社会职能的确定从某种意义上说，就是弥补市场的缺陷，弥补市民社会自治能力的不足。
一是提供市场不愿提供的公共产品。所谓公共产品，是指那些不具有消费排他性的、能同时供众人共享的产品和劳务，如公共设施。由于公共产品的使用在一定范围内不具有排他性和对抗性，其产权边界难以界定，而市场发挥作用的前提是产权明晰，因此，市场难以有效地提供产权不明晰的公共产品，这样，提供公共产品的责任就落到了政府身上。市场经济条件下政府应当向社会提供的公共产品主要包括以下几类：公共设施，主要有市政建设、邮政通信建设、学校医院及环境工程建设等；公共服务，主要有办理各种证件、发布各种信息、提供投资咨询等；军队、警察、监狱等，这是任何一种社会制度下政府所必须提供的公共产品，它既是政府政治职能的体现，同时也是社会的功能性需要。由于我国长期以来奉行全能主义的政府职能观，所以，确立政府提供公共产品的观念就意味着政府要缩小职能范围，把适宜由市场自身承担的职能移交给市场。
二是熨平市场自身难以克服的波动。从自由市场经济到国家干预主义的发展历程说明了一个问题，市场不是万能的，在市场机制作用下，受个人理性支配的市场行为常常导致集体的非理性，这就是市场波动——表现为经济的周期性以及经济总量、结构的失衡。这是市场本身所无法克服的，因此，又成为政府的责任所在。这就需要政府运用经济计划，通过财政、货币、信贷、优惠、制裁等经济杆杠和行政、法律手段，适时改变市场运行的变量和参数，以减少经济波动的幅度和频率，同时，通过制定发展战略、发展计划和产业政策，对关系国计民生的重要领域进行投资来引导生产力的合理布局，优化产业结构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡。因此，与计划经济体制下政府职能定位的特点相比，市场经济的发展要求政府弱化微观领域的职能与职权，强化宏观领域的职能和职权。
三是保护市场竞争中的弱者。市场竞争遵循“强者生存，弱者淘汰”原则，然则社会之所以区别于自然界就在于它不抛弃弱者，而是为竞争中的弱者提供人道主义的救济。从政治经济学的角度来看，这实际上是一个通过政府再分配校正由市场初次分配所造成的贫富差距问题，每个国家由于国情的不同对于贫富差距的态度有别，但各国在发展市场经济过程中，都应根据国情建立起以保护市场竞争中弱者为原则的社会保障制度。社会保障制度既是市场经济发展中对政府提出的一般要求，同时，因为它实际上是一种超经济的社会再分配，所以，还体现出一个国家意识形态和基本制度的特点。我国在借鉴西方国家社会保障制度的时候，理应考虑到社会保障的政治意蕴。
(2)政府的限度还取决于社会的自治能力。
从总体上看，我国政府职能转变的一个特点就是从“全能政府”向“有限政府”转变。这就意味着政府要把相当一部分职能转移给社会，但是政府向社会转移职能的范围和进程不仅是自身职能定位的问题，还取决于社会自身的自治能力。所以，确立有限政府的一个重要方面就是扩大社会自身的自治能力，其方式主要有：社会主体要在经济上成为独立自主的实体，经济上的独立自主是社会自治的前提；大力培育社会中介组织，中介组织是联系政府与公众（企业）的纽带，在市场经济条件下，中介组织的建设一方面是增强社会“自我管理、自我服务、自我教育”能力的重要方式，同时，从系统论的角度看，社会组织能够以"1+1＞2"的结构性力量扩大公众在行政决策中的影响力。
三、公共行政方式的演变：从“行政管制”到“行政民主”
1.市场经济的发展使公共行政民主初露端倪。
在传统计划经济体制下，公共行政模式的特点可以概括为：“命令—服从”，也即政府通过等级隶属的行政权力和无所不包的行政命令来实现对整个社会的高度控制——配置资源、组织生产、实施管理；社会的各个主体都被锁定在由政府规定的社会位置上而难以流动。因此，这种公共行政模式被称做管制型的行政。市场经济在呼唤政府改变干预经济方式的同时，也昭示着一种公共行政革命在悄悄到来。政府在推行公共政策时不再满足于让相对人服从（因为害怕受到惩治而被迫执行），而是积极寻求相对人的认同和内化（感到自己应该去执行）；政府的指令少了，指导多了；政府变得更容易倾听民众对于政策制定和执行的意见；公共行政过程中的暗箱开始变得透明起来。在公共行政领域发生的这些现象都昭示着政府将要以一种崭新的行为方式来取代旧的行为方式。公共行政民主初露端倪。
行政民主是指政府的行政机关（区别于立法机关和司法机关）在制定和实施公共政策以及社会管理中的民主制度、民主作风和民主意识。行政民主不同于一般的政治民主，如果说政治民主取决于政治制度的本质的话，那么行政民主则是直接与社会的经济政治体制相联系，它是与体制上的集中相对而言的，因此，行政民主不仅包括行政参与，而且包括行政分权、行政咨询和行政监督等。行政民主反映了行政主体与相对人的辩证关系：行政主体的权力来自于相对人的委托，因此，从终极意义上说，行政主体与相对人是一种服务关系而非统治关系；行政主体与相对人之间并非是一种单向的管理关系，而是一种双向作用的合作关系。
2.开通行政民主的渠道。
(1)强化指导性行政。社会主义市场经济需要一个法治的政府、高效的政府、民主的政府、廉洁的政府和具有引导功能的政府。政府采用的职能行使方式也要适应和体现市场经济的各种基本原则。因此，公共行政不仅要把公民看做管理对象，更要把公民作为合作伙伴。这就要求在行政管理中要淡化权力色彩，改变传统公共行政中单一的“命令—服从”模式，广泛采用非强制性方式。使公共行政变微观管理为宏观管理，变直接管理为间接管理，变过程管理为目标管理。非强制性的行政方式主要包括行政合同与行政指导。
无论是行政指导还是行政合同，作为行政发展的一种价值取向，都包含着平等观念、权利观念、自由意志观念、等价有偿观念、协作观念，都旨在提高相对人一方与行政主体的对话能力，平衡行政主体与相对人之间的权利义务关系，改变行政过程中行政主体只有权利而无义务，而相对人只承担义务而不享受权利的局面。它体现了公共行政民主的精神。
(2)扩大行政参与。随着社会公众及各种公众组织自主意识的提高，公众已越来越不满足于仅仅通过代表机关来代表自己间接地参与政治，而希望能够由自己信任的团体组织甚至由自己直接参与政府决策。参与式行政便应运而生。尽管当代各国的民主政治体制不同，对民主概念的理解也不同，但是，它们都尽可能采取各种方式，在不同的程度上让公民参与管理国家和社会事务。
我国公民在公共行政中的参与从建国以来就受到重视，改革开放以后，政府更加重视公民在公共行政中，特别是行政立法和重大行政决策过程中的直接参与。目前发展参与式行政需要关注的是：其一，要利用现代化的手段（如电讯、互联网等）健全社会信息反馈机制，使公众意志和利益及时地体现在公共行政中；其二，要建立重大决策的公众论证、提议（案）、民意表决制度，使公众直接参与公共决策。当然，公民参与行政还受到其参与意识和参与能力的限制，因此，政府在发展公众参与公共行政的进程中，还要特别注意提高公众的参与意识与参与能力。
(3)推进行政授权。所谓行政授权，就是指随着社会“自我管理、自我服务、自我教育”能力的不断提高，政府把本来由自己履行的职能和职权转移给社会，在政府与社会边界比较模糊的情况下，这种职能与职权的转移实际上就表现为一种行政授权。例如，由于传统体制下的政企不分，国企的经营权实际上是由政府行使的，而为了实现政企分开，在经营权的分配上就表现为政府对企业的授权。行政授权还可以体现为一种行政系统内部的民主，它主要是指在行政等级系统中，行政决策机关要赋予下级决策执行机关以更大的灵活性，或者说要给执行机关以更大的自由裁量权。这样可以提高行政的效率。
(4)实行政务公开。列宁说：没有公开性而谈民主制是很可笑的。政务公开既是公众了解公共行政程序和信息，参与公共行政的需要，同时，也有助于把政府置于公众的监督之下，保证政府的透明和廉洁。政务公开是全球公共行政的发展趋势，各国大都把它列为公共行政的一条法治原则。第二次世界大战以来，西方发达国家大都通过了以政务公开为内容的“情报自由法”。以美国为例，1966年美国国会通过、1974年再次修改的“情报自由法案”规定：除有关国防和国家安全的情况外，公民有权了解政府的情况，有权申请使用政府的文件、记录、政策、声明等档案材料，并限定了政府的答复时间。对拒绝提供情况的政府进行司法审查，对任意拒绝提供消息的政府官员可以实行罚款。
我国历来重视把国家的法律、法规、政策、重大决定以及重大事件通过各种渠道公之于众，但是，随着改革的进一步深入和公共行政程序的不断完善，必须把政务公开纳入法制化轨道。与之相应，要重视发掘报刊、电台、电视台、电话、互联网等现代通讯渠道对政务公开的作用。
3.从行政民主到民主行政。
公共行政只有建立在民主的基础上，充分综合和表达民众的意志和利益，才能树立行政权力和行政决策的权威，唤起民众的社会责任意识，主动接受政府的公共政策与公共管理，实现民主行政。这是公共行政的最佳状态。民主行政对于公民来说主要是确立三种意识：
(1)主人翁的责任感。与政府的责任意识相对应，社会主体自身也应有一种责任意识。由于中国政府在改革中所起的主导性作用，人们容易产生的一种倾向，就是让政府承担改革的一切代价。在当前完善市场经济体制的历史进程中，认为政府必须为几乎所有失去工作的人提供新工作机会，提供医疗保障，提供退休金，提供供房，提供……事实上，由于政府能力和财力有限，它无力为改革进程中出现的一切问题负责，也不应对一切都负起责任。在改革进程中，不断强大的市场社会必须提高自我组织、自我管理和自我服务能力，承担起相应的社会责任。所以，在保持政府权责一致的同时，还应强化公民作为主人翁的责任感。
(2)认同内化意识。政府的行为不可能达到“帕累托最优”（每一个社会主体都受益），在实践中它总会使一部分人的利益绝对或相对受损，而这种现象在转型时期尤为突出，因为改革是一种利益关系的调整，由于改革中贫富差距拉大和财富的相对集中，就容易使社会各阶层（暴富阶层除外）感到一种相对剥夺感。“端起碗来吃肉，放下碗来骂娘”的现象部分反映了这一问题，因此，改革的顺利推进，需要公众在公共行政民主过程中建立起对政府的信任，对公共决策要有一种认同内化的意识。从中国改革的实际来看，公众对公共决策和公共权威的认同和内化是公共行政得以顺利开展的基础，而行政民主由于实现了公众意志和利益在公共行政中的表达，因而有助于这一认同和内化过程的实现。
(3)纳税人意识。市场经济条件下，公众与政府最本质的联系是通过纳税和提供公共服务实现的，因此，对于公众来说，是否具有纳税人意识，在某种意义上就反映着公众对公共行政最本质的态度。所以，在政府强化服务意识、责任意识、民主意识的同时，公民也应强化纳税人意识，主动依法纳税，维持公共行政的正常运行。
实行行政民主是实现民主行政的基础，公共行政民主是培养和造就负责任的公民的基本途径，因为公共行政的运行只有建立在民主的基础上，充分综合和表达公民的意志和利益，才能调动起公民主动参与公共行政的积极性；作为公共行政两大组成部分的公共管理和公共决策也才能得到公民的认同和支持，这正是公共行政民主所要达到的目标。所以在此意义上说，民主行政又是行政民主的目的。实现行政民主与民主行政的统一，这是中国公共行政改革的目标。
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